서울행정법원 2023. 10. 25. 선고 2023구단55958 판결

처분의 경위

정부는 중소벤처기업진흥공단과 함께 중소기업 등에 정규직으로 취업한 청년들의 자산형성을 지원하여 정규직 일자리 취업 촉진 및 장기근속을 유도하는 것을 목적으로 하는 청년고용촉진사업인 "청년내일채움공제"(이하 '이 사건 공제'라 한다)사업을 운영하고 있다. 이 사건 공제는 중소기업 등에 재직하는 청년이 근속기간 중 2년 또는 3년간 일정한 금액의 본인부담금을 납부하면, 위 납부한 본인부담금에 정부지원금을 더하여 만기에 일시금으로 지급하는 사업이다.

원고는 2018. 7. 16. 주식회사 B(이하 '이 사건 실시기업'이라 한다)에 입사하여 2018. 10. 10. 2년을 기간으로 하는 이 사건 공제에 가입하였고, 매월 25일 125,000원의 본인부담금을 납부하였다.

원고는 이 사건 공제의 만기인 2020. 10. 9.까지 본인부담금 합계 300만 원을 지급한 후 2021. 2. 5. 이 사건 실시기업에서 퇴직하였고, 2021. 2. 25. 이 사건 공제 만기환급금 1,600만을 지급받았다.

원고는 2021. 11. 2. 이 사건 공제의 실무를 위탁하여 수행하던 주식회사 C(이하 'C'이라 한다)으로부터, 원고의 공제가입기간 중이던 2020. 6. 11. 이 사건 실시기업이'중소기업'에 해당되지 않게 됨에 따라 이 사건 공제가 중도해지되어야 함에도 원고가 만기환급금을 모두 받았다는 취지의 이메일을 받았고, 2021. 12. 21. C으로부터, 이 사건 실시기업이 중소기업에서 벗어난 2020. 6. 11.이 정부지원금 5회차 지원기간 도중이었으므로, 원고가 지급받은 만기환급금 중 위 5회차 정부지원금 225만 원이 환수될 예정이라는 이메일을 받았다.

피고는 2022. 1. 12. 원고에 대하여, '청년공제 중도해지 사유 발생, 실시기업의 지위 변경에 따른 취업지원금 환수'라는 사유를 들어 5회차 지원금액 225만 원을 환수한다는 납부고지를 하였고(이하 '이 사건 처분'이라 한다), 원고는 2022. 1. 14. C으로부터 피고 명의의 위 환수처분서 및 납부고지서가 첨부된 이메일을 받았다.

원고는 이에 불복하여 2022. 5. 2. 행정심판을 청구하였으나, 2022. 11. 15. 청구기각의 재결을 받았다.

관계 법령

피고의 본안전항변 요지

원고는 행정심판의 재결서를 송달받은 때로부터 90일이 지나서 이 사건 소를 제기하였다.

이 사건 공제를 규율하는 법령은 만기환급금 환수처분에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않고, 이 사건 처분은 피고가 고용노동부장관이 마련한 "청년내일채움공제 시행지침"에 의하여 한 것으로서, 이는 공법상 계약관계에 해당하는 이 사건 공제에 관하여 대등한 당사자의 지위에서 행하는 의사표시에 해당할 뿐 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되지 않는다.

제소기간 준수 여부

이 사건 처분의 항고소송 대상적격 여부

관련 법리와 법령의 내용

항고소송의 대상이 되는 행정처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리킨다. 또한 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 한다. 한편 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적 · 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체 · 내용 · 형식 · 절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결 등 참조).

고용보험법 제25조 제1항 제3호에 의하면, 고용노동부장관은 고용안정 및 취업촉진을 위하여 대통령령이 정하는 사업을 직접 실시하거나 이를 실시하는 자에게 필요한 비용을 지원 또는 대부할 수 있고, 그 대통령령인 고용보험법 시행령 제35조 제2호는 고용안정, 취업 촉진을 위한 채용지원, 장기근속지원 등의 취업지원사업을 위 고용보험법 제25조 제1항 제3호에 따른 사업의 하나로 규정하고 있다. 그리고 고용보험법 시행령 제36조 제1항은 고용노동부장관이 제35조 제2호에 따른 취업지원사업에 드는 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 제2항은 위와 같은 지원을 하려는 경우 대상 사업의 종류 · 내용, 지원대상의 범위, 지원의 내용과 수준 및 신청방법 등을 미리 공고하여야 한다고 규정하고 있다. 나아가 고용보험법 제35조 제3항은"고용노동부장관은 고용안정 · 직업능력개발 사업의 지원을 받은 자에게 잘못 지급된 지원금이 있으면 그 지급금의 반환을 명할 수 있다"고 규정하고 있다.

판단

고용노동부장관은 이 사건 공제를 운영하기 위하여 '청년내일채움공제 시행지침'(이하 '이 사건 공제 시행지침'이라 한다)을 작성하였는데, 위 시행지침에는 이 사건 공제의 근거법령으로 고용보험법 제25조 제1항, 고용보험법 시행령 제35조 및 중소기업인력법 제35조의2 내지 제35조의6, 중소기업인력법 시행령 제30조의2 내지 제30조의9가 명시되어 있다. 이에 따르면 이 사건 공제는 고용보험법령에 따라 고용노동부장관이 비용을 지원할 수 있는 취업지원사업의 한 종류라고 할 것이고, 위 시행지침은 고용보험법 시행령 제36조 제2항에 따라 고용노동부장관이 이 사건 공제를 실시하기 위하여 미리 공고한 기준에 해당하는 것으로 봄이 상당하다.

이 사건 처분은 피고의 명의로 된 문서로 이루어졌고, 위 문서에는 처분의 근거와 처분사유가 명시되어 있었으며, 환수금을 반환받을 국고금 계좌가 기재된 '납부고지서'가 첨부되어 있었던바, 이와 같이 이 사건 처분은 행위의 주체 · 내용 · 형식 · 절차에 관하여 행정처분의 실질을 갖추고 있었다.

원고가 가입한 이 사건 공제에 직접 적용되지는 않으나, 이 사건 공제에 관하여 그 이후 개정된 2023년 이 사건 공제 시행지침에는 지급요건을 갖추지 못한 지원금을 부당이득으로서 반환명령하되, 청년지원금에 대하여는 공공재정환수법에 따라 반환조치 한다고 정하고 있다. 그런데 위 2023년 시행지침이 적용될 경우에는 피고가 이 사건 공제에 따라 청년근로자에게 지급된 지원금의 반환을 명하는 것이 법령에 따라서 이루어지는 공권력의 행사에 해당하게 되고, 위 2023년 시행지침이 시행되기 전에는 동일한 내용의 환수통지라도 공권력의 행사가 아니었다고 할 수는 없는 일이다. 또한 법령의 개폐없이 위 시행지침을 개정한 것만으로 피고가 행사하는 권한의 법적 성격이 바뀐다고 볼 수도 없다.

뿐만 아니라 이 사건 공제계약의 당사자는 어디까지나 원고와 중소벤처기업진흥공단이지 피고가 아니고, 피고는 행정기관으로서 사법(私法)상 권리의무의 주체가 될 수도 없으므로, 피고는 이 사건 공제계약의 당사자로서 계약상 권리의무를 행사할 수도 없다.

소결론

원고의 청구원인 주장의 요지

절차적 하자

실체적 하자

이 사건 실시기업이 중소기업의 범위에서 벗어난 것은 중소기업의 요건을 정한 중소기업기본법이 개정됨에 따른 것이지 실시기업의 어떤 귀책사유에 의한 것이 아니었다. 그런데 실시기업이 대기업으로 분류된 때를 중도해지사유로 정한 이 사건 공제시행지침은 대기업으로 분류된 것이 실시기업의 귀책에서 비롯된 경우로만 한정되는 것으로 해석되고, 이 사건 실시기업과 같이 중소기업의 범위에 관한 법령의 개정으로만 대기업으로 그 지위가 변경된 경우에는 위 시행지침에서 말하는 이 사건 공제의 중도해지사유에 해당한다고 할 수 없다.

설령 이를 중도해지사유에 포함된다고 하더라도 이 사건 공제계약의 당사자가 아닌 피고는 이 사건 공제계약을 해지할 수 없고, 중도해지사유가 발생한 것만으로 자동으로 이 사건 공제가 해지되는 것도 아니다.

나아가 이미 만기가 도래하여 만기환급금이 지급되어 기간이 만료한 이 사건 공제를 해지하거나 해지사유가 발생하였음을 이유로 환수처분을 하는 것은 과잉금지원칙, 비례원칙, 신뢰보호원칙에 어긋나 위법하다.

절차적 위법 여부

사전통지절차 누락 여부

행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항, 제3항, 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 '처분의 제목', '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거', '이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법', '의견제출기관의 명칭과 주소', '의견제출기한' 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 '해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. 이처럼 행정절차법이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 사전통지 및 의견청취를 하도록 규정한 것은 불이익처분 상대방의 방어권 행사를 실질적으로 보장하기 위함이다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2017두31064 판결 참조).

① 원고가 C으로부터 2021. 11. 2. 이 사건 공제에 중도해지사유가 발생하였다는 이메일을 받았고, 2021. 12. 21. 이 사건 공제기간 중 중도해지사유가 발생한 정부지원금 5회차 기간에 지급된 225만 원의 환수가 진행될 예정이라는 이메일을 받은 사실은 앞서 본 것과 같다. 그리고 갑 제10, 15, 24호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ② 원고가 2021. 12. 24. C에게 위 이메일에 대한 답변으로, 만기가 도래하여 만기환급금까지 모두 지급된 상태에서는 과거에 발생한 사유로 이 사건 공제계약이 해지된다고 할 수 없고, 법 개정에 따라서만 대기업으로 전환된 것은 이 사건 실시기업의 귀책사유라 할 수 없어 해지사유에 해당하지 않으며, 원고는 이 사건 공제를 유지하기 위하여 만기까지 기다리면서 이직을 포기한 불이익이 있다는 취지의 이메일을 보낸 사실, ③ 그럼에도 C은 2022. 1. 14. 피고의 이 사건 처분서를 첨부한 이메일을 보내 원고에게 환수금을 지급해달라는 이메일을 보낸 사실, ④ 한편 이 사건 공제 시행지침에는 C과 같은 위탁운영기관에 관하여 '고용노동부에서 정한 공모 · 심사절차를 거쳐 이 사건 공제 운영기관으로 선정되어 청년공제 사업운영에 관한 업무를 위탁받아 수행하는 기관'이라고 정하고 있는 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면, C은 이 사건 공제에 관한 고용노동부장관 및 그 권한을 위임받은 피고의 업무를 위탁받아 수행하는 기관으로서 이 사건 처분과 관련한 행정절차법이 정한 사전통지의 업무도 수행할 수 있다고 할 것이고, 원고는 이 사건 처분서를 송달받기 이전 C으로부터 이 사건 실시기업이 대기업으로 분류되었다는 중도해지사유 즉, 이 사건 처분의 처분사유 및 그에 따라 정부지원금 환수처분이 진행될 예정이라는 통지를 받은 후 그에 관한 의견을 진술할 기회를 부여받으므로, 피고는 C을 통하여 이 사건 처분에 관하여 행정절차법이 규정한 사전통지절차 및 그에 따른 의견청취절차를 거쳤다고 할 것이다.

불복절차 고지 누락 여부

행정절차법 제26조는 "행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다."라고 규정하고 있다. 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633 판결 참조).

살피건대, 피고가 이 사건 처분을 하면서 행정심판 및 행정소송을 통하여 이를 다툴 수 있는지, 다투기 위해서는 누구를 상대방으로 하여 소송 등을 제기하여야 하는지, 언제까지 청구하여야 하는지 등에 관하여 별다른 안내를 하지 않기는 하였으나, 그것만으로 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아니다.

소결론

이 사건 처분의 처분사유 존부

중도해지사유 발생여부

갑 제15호증의 기재에 의하면, 이 사건 공제 시행지침에는 '해지 사유별 해지환급금 수급권자' 항목 아래, 해지사유가 '실시기업 귀책', '청년(핵심인력) 귀책', '기타'로 구별되어 있고, 그 중 '실시기업 귀책'의 세부내역 중 하나로 '기타(대기업으로 변경등)'이 기재되어 있는 사실은 인정된다.

또한 갑 제20호증의 기재에 의하면, 이 사건 공제의 계약내용이 된 약관 제21조 제3항은 중도해지사유를 규정하면서 그 아래 제5호에서 '가입 기업이 대기업으로 분류될 때'를 규정하고 있으나, 이에 관하여 가입 기업에게 귀책사유가 있는 경우로만 한정하는 조항은 두고 있지 않고, 이 사건 공제계약의 중도해지사유의 유무는 위 계약의 해석에 관한 것으로서 이 사건 공제 시행지침에 기재된 내용이 아니라 계약의 내용이 된 위 약관의 내용에 따르는 것이며, 이 사건 공제계약의 당사자도 아닌 실시기업의 귀책 여부로 계약의 유효성이 좌우된다고 보는 것도 타당하지 않으므로, 이 점에서 보더라도 실시기업이 대기업으로 분류되었다는 해지사유가 실시기업에게 귀책사유가 있는 경우로만 한정된다고 볼 수 없다.

2020. 6. 11. 중소기업법 개정으로 이 사건 실시기업이 중소기업의 범위를 벗어났음은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 결국 이 사건 공제는 중도해지사유가 발생하였다고 할 것이므로, 피고가 이를 처분사유로 삼은 것은 위법하다고 할 수 없다.

이 사건 공제가 중도해지되어 소멸하였는지 여부

갑 제20호증의 기재에 의하면, 이 사건 공제 약관 제21조 제5항은 중소벤처기업진흥공단은 해지사유를 확인한 경우에는 계약자에게 해지신청 절차를 안내하여야 한다고 정하고 있는데, 위 조항은 해지사유가 발생하더라도 계약자의 해지신청이 있어야 함을 전제하고 있는 것으로 해석된다. 따라서 위 공제약관 제21조 제3항에서 실시기업이 대기업으로 분류될 때와 같은 해지사유가 발생한 경우 해당사유가 발생한 때 공제계약이 해지된 것으로 본다고 정하고 있더라도, 이는 계약자의 해지신청과 무관하게 공제계약의 효력을 자동으로 소멸시키는 자동해지조항을 정한 것으로 보기 어렵고, 이는 단지 중도해지사유 발생에 따른 해지환급금의 지급 범위를 산정하기 위한 시적 기준을 정하는 의미만을 갖는 것이라고 보인다.

다만, 이 사건 처분의 근거가 된 고용보험법 제35조 제3항은 잘못 지급된 지원금이 있는 경우라고만 규정하고 있지 그 잘못 지급된 지원금의 공제계약이 유효하게 해지되거나 소멸되는 것까지는 요구하지 않고, 피고도 이 사건 처분에서 중도해지사유의 '발생'만을 처분사유로 삼고 있을 뿐 이 사건 공제계약이 해지로 '소멸'하였음을 처분사유로 삼은 것이 아니다. 따라서 이 사건 공제계약의 중도해지가 유효한지 여부와 무관하게 '중도해지사유의 발생'이라는 처분사유가 위법하게 되는 것은 아니다.

따라서 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

재량권 일탈 · 남용 여부

관련 법리

판단

원고는 이 사건 공제에 가입한 후 가입기간 동안 자기부담금을 연체함이 없이 모두 완납하였고, 그 기간 동안 이 사건 실시기업과 계속 근로관계를 유지하였으며, 그 밖에 원고가 위 계약상 의무를 불이행하거나 이 사건 공제 시행지침에서 정한 위반행위를 하지 않았다. 그렇다면 정부지원금이 잘못 지급된 것에 대하여 원고에게 어떤 고의 또는 중과실의 귀책사유가 있다고 할 수 없다. 이와 같은 경우에는 이 사건 처분을 하여야 할 특별히 중대한 공익상 필요가 인정되는 경우여야 이 사건 처분으로 원고 입게 될 신뢰의 상실이나 불이익을 정당화할 수 있다.

이 사건 처분을 하여야 할 공익상 필요나 중요성에 관하여 본다. 이 사건 공제시행지침에 따르면 중도해지사유가 발생한 경우에는 원칙적으로 정부지원금 중 기업기여금 등은 전액 환수하는 조치를 하여야 한다. 그러나 피고도 만기 이후에서야 중도해지사유가 있었음을 뒤늦게 발견하였다가 이 사건 공제 시행지침에서 정한대로 환수하는 것에 관하여 가입자로부터 민원 등이 있게 되자 그 중 일부 지원금만을 환수하는 조치를 취하였다. 이 점에 비추어 보면, 피고는 재량에 따라 환수의 범위 조절할 수 있었다고 보이는데, 전액 환수가 아닌 그 중 일부만 환수한 사정에 비추어 보면 잘못 지급된 정부지원금을 반드시 환수하여야 불가피한 사정이나 당위성이 있었다고 보기는 어렵다. 결국 이 사건 처분을 통해 달성되는 공익은 국가의 재정상 이익에 그친다고 할 것이고, 그 이상의 특단의 공익상의 필요나 중요성이 있다고 볼 수 없다.

반면 원고는 이 사건 공제를 만기까지 유지하여 정부지원금을 지급받을 것을 기대하면서 이 사건 실시기업에서 그 가입기간 동안 계속 근속하여야 했고, 원고는 가입기간 동안 유리한 조건의 취업 또는 이직 기회를 포기하였다고 진술하고 있다.

소결론