서울행정법원 2024. 2. 2. 선고 2023구단60981 판결

원고는 서울 종로구 B에 본점 소재지를 두고 비료제조 및 판매업 등을 목적으로 설립된 주식회사로서, 포항시 남구 C에 제조공장(이하 '포항공장'이라 한다)을 두고 있다.

원고는 비료단가 상승 및 판매량 감소 등에 따른 경영악화로 인해 2019. 6.경부터 2021. 7.경까지 대구지방고용노동청 포항지청(2019년, 2020년) 및 피고(2021년)에게 아래 표와 같이 16회에 걸쳐 서울 본사 및 포항공장에 소속된 근로자들에 대하여 각 휴직수당을 지급하고 고용유지조치(유급휴직)를 하겠다는 계획신고를 하고, 대구지방고용노동청 포항지청(2019년, 2020년) 및 피고(2021년)로부터 합계 547,768,934원의 고용유지지원금을 지급받았다.

피고는 2022. 7.경 원고가 고용유지지원금을 부정수급 하였다는 제보를 받았고, 원고의 고용유지지원금 부정수급 여부를 조사한 결과, 원고가 고용유지조치(유급휴직)를 계획한 소속 근로자들 중 11명의 영업직원들이 2020. 8. 10.경부터 2020. 9. 9.경까지의 고용유지조치기간에, 8명의 영업직원들이 2021. 8. 1.경부터 2021. 8. 31.경까지의 고용유지조치기간에 각 근로하였음에도 이와 다르게 고용유지지원금 지급 신청을 하여 피고로부터 아래와 같이 위 근로자들에 대한 고용유지지원금 합계 35,726,857원(=20,564,918원 + 15,161,939원)을 부정수급하였다고 판단하였다.<1>

피고는 원고에 대하여, 고용보험법 제35조, 구 고용보험법 시행령(2023. 12. 26. 대통령령 제34048호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법 시행령'이라 한다) 제56조, 구 고용보험법 시행규칙(2023. 6. 30. 고용노동부령 제386호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법 시행규칙'이라 한다) 제78조 등에 따라, 2022. 12. 29.자로 포항공장과 관련된 2020년도 고용유지지원금 20,564,910원의 반환명령, 추가징수금 41,129,820원의 징수 및 지원금 지급제한(2023. 1. 20.부터 2024. 1. 19.까지) 처분(이하 포항공장과 관련된 위 각 처분들을 통틀어 '이 사건 각 포항공장 관련 처분'이라 한다)을 각 하였고, 2023. 2. 7.자로 서울본사와 관련된 2021년도 고용유지지원금 15,161,910원의 반환명령, 추가징수금 30,323,850원의 징수 및 지원금 지급제한(2023. 1. 20.부터 2024. 1. 19.까지) 처분을 각 하였다(이하 서울본사와 관련된, 위 반환명령을 '이 사건 반환명령'이라 하고, 위 추가징수금 징수 처분을 '이 사건 추가징수 처분'이라 하며, 위 지급제한 처분을 '이 사건 지급제한 처분'이라 하고, 위 각 처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다).<2>

피고의 본안 전 항변 요지

판단

행정처분은 처분서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생하고(행정절차법 제15조), 적법한 송달이 되기 위해서는 송달받을 자의 주소 · 거소 · 영업소 · 사무소 또는 전자우편장소로 송달하여야 한다(행정절차법 제14조 제1항). 취소소송은 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하는데(행정소송법 제20조 제1항), 여기서 '처분 등이 있음을 안 날'이란 통지, 공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분 등이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하므로, 행정처분이 상대방에게 고지되어 상대방이 이러한 사실을 인식함으로써 행정처분이 있다는 사실을 현실적으로 알았을 때 행정소송법 제20조 제1항이 정한 제소기간이 진행한다고 보아야 한다(대법원 2014. 9. 25. 선고 2014두8254 판결 등 참조).

살피건대, 갑 제1호증, 갑 제3호증의 1, 갑 제15호증, 을 제6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 각 포항공장 관련 처분에 대한 처분서 및 납입고지서를 원고가 2019년도 및 2020년도 고용유지조치계획 신청을 할 당시 사업장 주소지로 기재한 포항공장 소재지인 '포항시 남구 C'에 발송하였고, 위 처분서를 원고의 포항공장 직원이 2023. 2. 10. 수령한 사실을 인정할 수 있는바, 원고가 운영하고 있는 포항공장은 '원고의 영업소 또는 사무소'에 해당한다고 할 것이므로(대법원 1975. 5. 27. 선고 73누191 판결 등 참조), 원고의 포항공장 주소지로 이 사건 각 포항공장 관련 처분에 대한 처분서가 발송되어 원고의 직원이 이를 수령한 이상, 이는 행정절차법 제14조 제1항에 따라 적법한 송달의 효력이 있어 그로써 이 사건 각 포항공장 관련 처분이 원고에게 고지되어 원고가 그 처분이 있다는 사실을 현실적으로 알았다고 봄이 타당하고[이는 원고의 배송시스템에 의해 서울에 소재한 본사로 처분서가 뒤늦게 전달되었다고 하더라도 이와 달리 볼 수 없다], 원고가 이 사건 각 포항공장 관련 처분에 대한 처분서가 도달된 2023. 2. 10.부터 90일이 경과한 2023. 5. 12. 이 사건 소를 제기한 사실은 기록상 명백하므로, 이 사건 소 중 이 사건 각 포항공장 관련 처분에 대한 취소청구 부분은 제소기간이 경과된 후에 제기된 것으로 부적법하다.

따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 있다.

원고의 주장 요지

처분사유의 부존재

재량권의 일탈 · 남용

관계 법령

이 사건 각 처분의 적법 여부

처분사유의 존재 여부

고용보험법 제35조 제1항에 의하면, 고용노동부장관은 고용안정사업의 지원을 받은 자가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 경우'에는 지원받은 금액을 반환하도록 명하여야 한다. 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'은 정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 지원을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 지원금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두50580 판결 등 참조). 한편, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결, 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 본 사실관계, 앞서 든 각 증거들 및 갑 제13, 14, 19호증, 을 제3, 4, 5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고의 영업직원들 중 일부가 휴직기간 중에 근로를 제공하여 고용유지조치계획과 다르게 고용유지조치를 이행하였고, 이는 고용보험법 제35조 제1항에서 규정하고 있는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용유지지원금을 지급받은 것에 해당한다고 봄이 타당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

'휴직'이라 함은 어떤 근로자를 그 직무에 종사하게 하는 것이 불능이거나 또는 적당하지 아니한 사유가 발생한 때에 그 근로자의 지위를 그대로 두면서 일정한 기간 그 직무에 종사하는 것을 금지시키는 사용자의 처분을 말한다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두10440 판결 등 참조). 그런데 이 사건 각 처분의 전제가 되는 '원고의 일부 영업직원들이 휴직기간 중에 Q조합 및 대리점 등의 거래처로부터 전화, 카카오톡 메세지 등으로 주문정보를 받아 이를 원고의 물류팀에 전달한 행위'는, 원고의 업무와 관련된 직무를 처리한 것이 명백한 점, 주문사항이 물류팀에 전달이 되지 않을 경우제품출고가 이루어지지 않았을 것으로 보이는 점, 휴직으로 인정되기 위해 반드시 사업장에 출근하여 근로가 이루어져야 하는 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 해당 영업직원들이 원고의 직무에 종사하여 근로를 제공한 것이라 평가함이 상당하고, 이처럼 원고의 일부 영업직원들이 휴직기간 동안 1회라도 원고와 관련된 직무를 처리하여 근로를 제공한 이상, 이를 '휴직'한 것이라 볼 수는 없다.

원고가 휴직하는 영업직원들에게 휴직기간의 영업활동과 관련한 내용을 지시하는 전달문(을 제3호증)에 '영업활동-전자결재 상신 안됨(합의 또는 결재 포함)', '카톡 메신저로 개인 정보를 주고 받고 그룹웨어(사내통신) 활용하지 자제할 것', '부득이한 경비 사용시 영업이사 보고 후 개인카드 사용', '휴직기간중 법인차량 유류비는 휴직기간 동안 개인카드 사용 및 지원 안됨(예외 사항은 고이사 승인후 시행)' 등의 기재가 있고, 위 기재 내용 등에 비추어 보면, 영업직원들의 휴직기간 중 원고의 R 영업관리용 프로그램에 영업활동 내역 등이 기록되지 않은 것은 원고의 위 휴직기간 영업활동 지침에 따라 당연히 예상되는 것이었다고 볼 수 있고, 오히려 원고가 위 지침에서 휴직으로 일체의 영업활동에 나아가지 않아야 할 영업직원들에게 영업활동과 관련된'부득이한 경비 사용', '예외 사항은 고이사 승인 후 시행'이라는 표현을 사용한 점 등에 비추어 보면, 원고는 영업직원들이 휴직기간 중 영업활동에 나아가는 것을 용인하였거나 적어도 이를 예상할 수 있었던 것으로 봄이 합당하다.

원고가 영업직원들의 휴직기간이 종료된 이후 고용유지지원금 지급 신청을 하면서 제출한 사업주 확인서의 '고용유지조치기간(유급휴직) 중 출근 또는 재택 등 근로한 직원은 없습니다(고용유지조치 대상에 한함-전화 착신하여 업무수행, 사무실 출근하여 방역, 계획변경 없이 출근하여 업무수행 등의 사실 없음'이라는 항목에 '예'라고 체크되어 있고, 만일 피고 및 대구지방고용노동청 포항지청이 일부 영업직원들이 휴직기간 중 전화 등으로 원고의 업무를 처리하였음을 알았더라면 원고에게 해당 영업직원들에 대한 고용유지지원금을 지급하지 아니하였을 것으로 보이므로, 원고가 위 사업주 확인서 등을 첨부하여 고용유지지원금을 신청한 행위는 고용지원금의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미친 부정행위라고 봄이 상당하고, 휴직기간 중 영업활동에 나아간 영업직원들이 11명 내지 8명으로 적지 않고, 그 중 일부는 10일 이상 영업활동에 나아가기도 하였던 점, 2년 이상 연속하여 휴직기간 중에 영업활동이 이루어졌고, 위 ②항과 같이 휴직대상 영업직원들에게 영업활동과 관련된 내용들이 고지된 점 등에 비추어 보면, 원고의 주장 및 제출된 증거들만으로는 부정수급과 관련하여 원고에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다.

재량권 일탈 · 남용 여부

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조).

앞서 본 사실관계, 앞서 든 각 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 위 1)항의 법리에 비추어 보면, 원고에게 지급된 고용유지지원금에 대한 2배의 추가징수, 1년의 지원금 지급제한을 명한 이 사건 추가징수 처분 및 이 사건 지급제한 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 있는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

이 사건 지급제한 처분은 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항 [별표 2]의 기준에 부합하고, 이 사건 추가징수 처분은 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항 제2호의 기준에 부합하는바, 위 각 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다.

고용보험에 필요한 재원은 보험료 외에 고용보험법에 따른 징수금 · 적립금 · 기금운용 수익금과 그 밖의 수입으로 조성되고(고용보험법 제78조 제2항), 이와 같이 마련된 고용보험기금에 의해 고용안정 · 직업능력개발 사업의 지원이 이루어지므로(고용보험법 제80조 제1항 제1호), 고용보험제도의 근간을 위협하는 고용유지지원금의 부정수급 행위를 방지하여 고용보험기금이 보다 건실하게 운영되도록 할 공익상의 필요는 매우 크다. 또한 원고가 부정한 방법으로 고용촉진 지원 제도를 악용한 행위는 그 위법의 정도가 결코 가볍다고 할 수 없고, 이 사건 추가징수 처분 및 이 사건 지급제한 처분은 위와 같은 위법을 저지른 원고에게 불이익을 가함과 동시에 장래에 고용촉진 지원 제도를 악용하는 위법행위를 방지할 공익상의 필요에서 행해진 것으로 그 처분으로 원고가 받은 불이익과 위와 같은 공익상 필요를 비교 · 형량하여 볼 때 그 처분이 현저히 부당하다고 보기 어렵다.

원고가 부정수급한 고용유지지원금의 합계액이 35,726,857원으로 적지 않고, 원고의 부정수급이 적발된 것도, 원고의 자진신고가 아닌 피고의 점검 결과에 따른 것이므로, 원고에게 구 고용보험법 시행규칙(2023. 6. 30. 고용노동부령 제386호로 개정되기 전의 것) 제78조 제2항에서 정한 추가징수를 하지 아니할 사유가 있다고 볼 수 없다.

소결론