서울행정법원 2024. 9. 12. 선고 2023구합61905 판결

당사자들의 지위

학교법인 B(이하 ‘B’이라 한다)은 1981. 2. 16. 설립허가를 받아 기독교 지도자를 양성하기 위한 신학교육을 실시할 목적으로 사립학교법 제2조 제1호 및 고등교육법 제2조 제7호에 따른 각종학교인 C학교를 설치·경영하였고, 2001. 3. 1.부터 그 산하에 평생교육법상 평생교육기관인 원고 D사이버대학(이하 ‘D사이버대학’이라고만 한다)을 설치·경영하고 있다.

원고 D사이버대학 교수협의회는 D사이버대학의 전임교수로 구성된 비법인사단이고, 원고 D사이버대학 총학생회는 D사이버대학 재학생을 회원으로 하여 학우들 간에 단결 강화, 대학 자치의 자율적 실현, 학교 발전에 기여 등을 그 목적으로 하는 비법인사단이며, 원고 E노동조합은 D사이버대학의 노동자를 조직 대상으로 하여 실질 입금의 향상 및 노동 조건의 유지, 개선에 관한 사업 등을 수행하는 노동조합 및 노동관계조정법상 노동조합이고, 나머지 원고들은 D사이버대학에 재직 또는 재학하는 교수, 직원 또는 학생이다.

C학교의 자진폐교 및 B에 대한 해산명령 유예

교육부는 2012. 5. 21.부터 2012. 6. 5.까지 B과 그 산하 기관인 C학교, D사이버대학을 대상으로 한 종합감사를 실시하였고, 그 결과 수익용 기본재산 처분 부당, 교원 신규채용 부당, 미인가 학습장 운영 부당, 출석 미달자 학점 부여 부당 등 총 22건의 지적사항을 확인한 다음 2012. 11. 19. B에 대한 임원취임승인취소, D사이버대학 건물 매매계약 해제 등 및 C학교에 대한 교직원 징계(15명), 졸업생 학점·학위 취소(총 504명, 2,307학점) 등 조치요구사항을 통보하는 처분을 하였다.

B은 신입생 모집에 어려움을 겪어 재학생 충원율이 극히 저조하였고 재정 적자가 계속해 확대되는 상황에서 위 감사 결과에 따른 조치요구사항의 이행이 현실적으로 불가능하다고 판단하여, 2023. 2. 18. 및 2013. 4. 26. 교육부에 C학교의 자진 폐교를 신청하였다.

피고는 2013. 5. 29. B과 C학교에 아래와 같은 내용으로 C학교 폐지 인가 통보를 하였다.

한편, 교육부가 C학교 폐지 인가 당시 배포한 보도자료에는 B 해산과 관련하여 아래와 같은 내용이 기재되어 있었다.

D사이버대학의 고등교육기관 전환 시도

B은 2013. 6. 28. 교육부에 ‘D사이버대학교 전환계획 및 학교법인 정관변경 신청’을 하였는데, 피고는 2013. 8. 26. 감사결과 미이행을 이유로 B의 종전 이사들에 대한 임원취임승인을 취소한 다음 2013. 10. 31. B에게 아래와 같은 내용으로 사이버대학설립심사위원회 심사 결과 “부적합”으로 결정되었음을 통보하였다.

B은 2014. 6. 30. 재차 교육부에 ‘2015학년도 D사이버대학교 전환계획 및 학교법인 정관변경 신청’을 하였으나, 피고는 2014. 10. 30. 사이버대학 설립 기본 요건 중 교사와 수익용 기본재산이 부적합하므로 사이버대학 설립계획 심사 결과 ‘부적합’으로 판정하는 한편, 학교법인 정관변경 심의결과도 ‘불가’로 판정하였다.

B은 2016. 6. 30.에도 ‘사이버대학 전환 신청서’를 제출하였고, 피고는 2016. 11. 1. B에게 아래와 같은 내용으로 심사결과 통보를 하였다.

피고의 해산명령 예고 및 유예 통보, B의 중단 요청 등

피고는 2016. 8. 12. 법제처로부터 “「사립학교법」에 따른 학교법인이 자신이 운영하던 사립학교를 폐교하고 「평생교육법」제33조에 따른 원격대학형태의 학력인정 평생교육시설만을 운영하는 경우에는 「사립학교법」제47조제1항제2호에 따른 학교법인 해산명령의 사유인 ‘목적의 달성이 불가능한 때’에 해당할 수 있습니다.”라는 내용으로 법령해석 요청에 대한 회신을 받은 다음, 2016. 11. 7. B에 대한 해산명령을 예고하고, 2016. 12. 20. 청문을 실시하였는데, 청문주재자는 2017. 2. 22. “학교법인 B은 현재 그 ‘목적의 달성이 불가능한 상태’에 있다고 보는 것이 타당하고, 따라서 교육부가 사립학교법 제47조 제1항 제2호를 근거로 하여 학교법인 B에 대해 해산명령을 내리는 것은 적법하다고 판단됩니다. 다만, D사이버대학에 재학중인 학생들의 ‘학습권’과 재직중인 교직원들의 ‘생존권’을 보장한다는 차원에서...「평생교육법」개정안 통과 여부가 확실해 질 때까지 해산명령을 유예하는 방안도 고려할 수 있는 것으로 사료됩니다.”라는 의견을 제출하였는바, 이에 따라 피고는 2017. 2. 27. B, D사이버대학 등에 아래와 같은 내용으로 해산명령 유예 통보를 하였다.

피고는 2018. 5. 1. 재차 아래와 같은 내용으로 B 및 D사이버대학에 대한 해산조치 계획을 알렸다.

피고는 B이 위 2018. 5. 1.자 해산 조치 계획에서 제시한 사항 중 어디에도 해당하지 않는다고 판단해 학교법인 해산명령 및 평생교육시설 인가 취소를 추진하기로 결정하고, 2018. 10. 28. B과 D사이버대학에게 ‘평생교육시설(D사이버대학) 인가 취소 행정 예고’를 하였다.

B은 2018. 11. 26. 교육부에 D사이버대학의 설치자를 학교법인 L으로 변경하는 신청을 하였는데, 피고는 2018. 11. 28. D사이버대학 인가 취소를 위한 청문을 실시하였고, 청문주재자는 2018. 12. 27. “학교법인 B은 C학교 폐교로 인하여 사립학교법상 ‘목적달성이 불가능한 때’에 해당하여 해산요건이 충족합니다. 설치자인 학교법인이 해산될 경우 제42조 제1항 2호의 ‘인가 또는 등록 시의 기준에 미달하게 된 경우’에 해당하여 D사이버대학의 인가 취소 역시 적법합니다. 다만 D사이버대학에 재학중인 학생들의 학습권 보호와 구성원들의 학교법인 및 D사이버대학의 정상화 노력 역시 고려하여 법인해산 및 인가취소 처분 시행일을 2020. 8. 31. 이후로 하되 처분 시점에 ‘평생교육법 개정안 통과, D사이버대학의 고등교육법상 대학으로 전환, 평생교육시설 설치자 자격이 되는 자의 인수’로 학교와 법인의 정상화 여부를 고려하여 처분을 시행하는 것이 적절하다고 판단되어 집니다.”라는 의견을 제출하였는바, 이에 따라 피고는 2019. 1. 16. B과 D사이버대학에 아래와 같은 내용으로 조치 안내를 한 다음 2019. 1. 17. D사이버대학 설치자 변경 신청에 대하여는 “설치자가 되려는 학교법인 L이 현 설치자 학교법인 B의 채권, 채무를 승계하지 않고 설치자를 변경하고자 하는 것이므로,... 그 자체로 승인이 불가함을 알려드립니다.”라고 통보하였다.

B은 2020. 8. 27. 유치원을 법인 산하 학교로 출연 받아 운영함을 이유로 학교법인 해산 사유가 해소되었다고 주장하면서 교육부에 해산 명령 추진 중단을 요청하였으나, 피고는 2020. 9. 9. B에게 “해당 유치원은 원고보조참가인 주식회사 A(이하 ‘참가인’이라 한다)으로부터 출연받기로 한 것일 뿐 유치원의 교지·교사가 등기부상 B으로 이전되지 않았고, 유치원 관할청인 의정부교육청으로부터 설립자 변경도 완료되지 않은 상황으로 우리 부는 귀 법인이 주장하는 바와 같이 학교법인 해산 사유가 해소되었다고 판단하지 않습니다.(※ 참가인도 해당 유치원의 소유권 확인에 필요한 등기부 등 본 미처리 상태)”라는 의견을 밝히는 한편, 법인 정상화 계획, 정관 변경 가능 여부 질의서 등을 종합적으로 검토한 후 학교법인 해산 여부에 대해 최종 통보할 예정이라고 안내하였다.

B은 2020. 9. 21. 2020년도 3차 이사회를 개최하여, 참가인으로부터 유치원 운영권 및 일체의 재산을 무상으로 출연받는 것을 승인하고, 이에 따라 정관상 설치학교에 유치원을 신설하는 결의를 한 다음 2020. 9. 29. 피고에게 정관 변경 보고를 하였으며, 2020. 11. 3. 의정부교육청에 유치원 설치자 변경 신청까지 하였는데, 의정부교육청은 2020. 12. 11. B에게 임시이사체제 및 법인 존속의 불안정으로 유치원 설치자 변경은 불가하다는 통보를 하였다.

B은 2020. 12. 2. 재차 피고에게 임시이사 선임 사유 해소 내용, 학교법인 해산 사유 해소 계획, 정상화 계획에 대한 구성원들의 의견 수렴 결과 및 정이사 후보 추천에 대한 건의 등을 내용으로 하는 정상화 추진 계획서를 제출하였고, 또한 D사이버대학이 2020. 12. 10. 피고에게 ‘B이 경기도 소재 사립유치원 수증 절차를 추진함과 동시에 대학 구성원들 또한 학교 인수 및 운영, 발전에 적극적인 의지가 있는 제3의 법인 또는 대학 인수 의향자들과 그 요건 및 절차 사항을 구체적으로 논의 진행 중에 있고, 학교법인 해산명령 및 평생교육시설 인가취소 처분은 위법성의 소지가 다분하다.’라는 취지의 의견서를 제출하였으며, 2021. 1. 21. 추가로 ‘B 해산 및 D사이버대학 인가 취소 후 학교법인 M 내 사이버대학을 신설하겠다.’는 정상화 계획을 제출하였으나, 위 정상화 계획은 학교법인 M이 2021. 3. 31. 별도로 사이버대학 설립 신청을 함으로써 무산되었고, 피고는 2021. 8. 12. B에게 “설치학교 자체를 변경하는 내용의 정관변경은 학교법인의 설립목적과 관계되는 가장 핵심적 내용의 변경이므로 임시이사체제 하에서 불가한 사항임”이라는 내용으로 회신하였다.

한편, B은 2022. 3. 7. 참가인으로부터 출연을 받아 일부 감사결과 지적사항을 이행한 다음 2022. 7. 6. 피고에게 아래와 같은 내용으로 감사결과 처분 요구에 대한 이행 결과 보고서의 증빙 자료를 추가 제출하였다.

종합감사기간 : 2012. 5. 21. ~ 6. 5.(11일간), 처분요구일 : 2012. 11. 19. 마. 피고의 B에 대한 해산명령 처분 피고는 2023. 3. 24. 처분 예고를 거쳐 2023. 4. 14. 아래와 같이 B 해산명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10, 21, 27, 28, 34, 50, 59, 63 내지 70호증, 을 제1, 3 내지 10, 13, 14호증(가지번호 있는 증거는 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지2 기재와 같다.

원고들 주장의 요지 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

절차상 하자<1>

사전통지(행정예고) 미준수 피고는 이 사건 처분 알림에서 기재한 바와 같이 행정예고를 거치지 않았다. 이 사건 처분 예고 공문에는 ‘처분의 제목, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한’ 등이 누락되었고, 이 사건 처분에 이르기 전까지 거친 행정예고에도 마찬가지로 위와 같은 사항들이 누락되었을 뿐만 아니라 이 사건 처분과 시간적 간격이 지나치게 커서 이를 행정절차법상 적법한 사전통지라고 할 수 없다. 나아가 이 사건 처분에는 행정절차법상 사전통지를 생략할 수 있는 예외적인 사정도 존재하지 않는다.

청문절차 미준수 피고는 이 사건 처분 알림에서 기재한 바와 같이 청문절차를 거치지 않았다. 피고가 2016년경 및 2018년경 각 실시한 청문은 이 사건 처분과 시간적 간격이 커서 위법사유의 시정 가능성을 고려한다는 본래의 취지를 전혀 달성할 수 없다. 나아가 이 사건 처분의 성질에 비추어 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵고, B이 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정만으로 달리 볼 수 없다.

처분사유 부존재

사립학교법 제2조 제1호, 제2호는 유아교육법 제2조 제2호, 초·중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조에 따른 학교를 ‘사립학교’로 정하는 한편, ‘학교법인’은 사립학교만을 설치·경영할 목적으로 설립되는 법인을 말한다고 규정하였는데, 평생교육법 제28조 제5항은 학력인정 평생교육시설의 설립 주체 중 하나로서 사립학교법에 따른 학교법인을 명시하였으므로, 위 법률조항들 간에 상충되는 부분이 있다. 그런데 평생교육법이 사립학교법과의 관계에서 신법 내지 특별법의 지위에 있는데다가 교육부도 학교법인이 학력인정 평생교육시설을 설치·운영할 수 있음을 전제로 그 설치학교에 평생교육시설을 추가하는 내용의 정관 변경을 승인하기도 한 점 등에 비추어 보면, 평생교육시설을 설치·경영하는 것도 학교법인의 설립 목적에 포함될 수 있다고 보아야 하고, 이와 달리 사립학교법 제47조 제1항 제2호의 ‘목적 달성이 불가능할 때’를 사립학교의 설치·경영으로만 한정하여 해석한다면 침익적인 제재처분의 상대방에게 불리한 방향으로 그 처분의 범위를 확대하는 것이어서 부당하다.

D사이버대학은 평생교육법 제33조, 같은 법 시행령 제51조에 따른 원격대학 형태의 평생교육시설로서, 고등교육법 제2조 제5호에서 정한 ‘원격대학’의 목적과 역할을 실질적으로 수행하고 있으므로, 사실상 사립학교법에 따른 ‘학교’를 설치·경영하는 것과 다르지 아니한바, 그럼에도 D사이버대학이 학교법인의 설립 목적이 될 수 없다는 주장은 실질적인 측면을 간과한 것이어서 부당하고, B이 그 산하에 D사이버대학을 설치·운영하고 있는 이상 사립학교법 제47조 제1항 제2호의 ‘목적 달성이 불가능할 때’에 해당하지 않는다.

B은 참가인으로부터 출연을 받아 당초 감사에서 지적되었던 조치요구사항을 모두 이행하기에 이르렀는바, 임시이사 선임 사유가 해소되었으므로 사학분쟁조정위원회의 정상화 절차에 따라 정이사가 선임되었어야 하는데, 피고는 이러한 사정에 대하여는 제대로 검토조차 하지 아니한 채 B이 임시이사 체제 하에서 유치원을 수증하거나 그 설치학교에 유치원을 포함시키는 내용으로 정관을 변경하는 것은 불가능하다고 판단하였다. 그러나 B이 정이사 체제 하에서 그 정상화 절차가 진행되었다면, 의정부 교육청으로부터 유치원 설치자 변경 허가를 받는 것도 충분히 가능하였다고 보이는바, B은 그 목적 달성이 불가능하였다고 단정하기 어려워서, 사립학교법 제47조 제2항에서 정한 ‘다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없을 때’ 또는 ‘관할청이 시정을 지시한 후 6개월이 지나도 이에 따르지 아니하였을 때’에 해당하지 아니한다.

재량권 일탈·남용(비례원칙 및 최소침해의 원칙 위반)

B은 D사이버대학을 정상적으로 운영하면서 사회적 역할을 수행하고 있었으므로, 피고로서는 여러 가지 구제 방법 중 학교법인의 권리를 최소한으로 침해하는 수단을 검토하여 선택하였어야 하는데, 오히려 사학분쟁조정위원회에 정상화를 위한 안건을 상정하여 논의할 기회조차 봉쇄하였다. 특히 B이 2022. 3. 4.경 감사지적 사항을 이행하여 사립학교법 제25조의3에 따라 임시이사를 해임하고 이사를 선임해야 할 의무가 발생하였다고 할 것임에도 피고는 이에 관하여 검토조차 한 적이 없고, 2023. 3. 20. 재차 임시이사 선임 해소사유를 확인한 정상화 추진실적보고를 제출받고도 사학분쟁조정위원회에 아무런 보고도, 법령이 정한 어떠한 평가도 하지 않았다.

B은 감사에 따른 조치요구사항을 모두 이행하였고, D사이버대학은 고등교육법상 학교로 전환하기 위한 요건을 갖추었는데, 피고가 B을 임시이사 체제 하에서 운영할 수밖에 없게끔 한 탓에 D사이버대학을 고등교육법상 사이버대학으로 전환하지 못한 것이다.

교육부의 2018년경 해산명령 및 인가취소 예정 보도에도 불구하고, D사이버대학은 지난 5년 간 특별한 문제없이 정상적으로 운영을 계속하였는바, 갑자기 B에 대한 해산명령을 강행하리라고 예상하기 어려웠으며, 해산 이후 존속하는 청산법인은 청산에 필요한 범위 내를 제외하고 법인격을 상실하므로 그 과정에서 D사이버대학을 계속하여 운영하기는 어려울뿐더러 제3자 인수를 추진하는 것도 현실적으로 곤란하다.

결국 피고는 이 사건 처분 과정에서 충분한 이익형량을 거치지 아니하였고, 이 사건 처분 이외에 침해를 최소화하면서도 공익 목적을 달성할 수 있는 다른 수단이 존재할 뿐만 아니라, 이 사건 처분을 통하여 달성할 수 있는 공익은 추상적이고 불분명한 반면에 침해되는 사익은 중대하므로, 이 사건 처분은 비례원칙에 위반된다.

평등원칙, 신의성실의 원칙 내지 신뢰보호의 원칙 등 위반

W대학교, X대학교, Y대학교 등은 평생교육법 제31조에 따라 피고의 인가를 받아 평생교육시설로 전환·운영하면서 전공대학의 명칭을 사용하고 있고, 결과적으로 학교법인 Z, 학교법인 Y대학 등은 그 산하에 평생교육시설 외에 다른 학교를 설치·경영하고 있지 않은데도 해산명령 처분을 받지 아니하였는바, B이 전문대학 졸업자와 동등한 학력, 학위가 인정되어 실질적으로 학교의 기능과 역할을 수행하는 원격대학 형태의 평생교육시설인 D사이버대학을 설치·경영하고 있음에도 불구하고, 피고가 유독 B에게만 이 사건 처분을 하기에 이른 것은, 본질적으로 같은 것을 합리적인 이유 없이 자의적으로 다르게 취급한 것이어서 평등원칙에 위배된다.

피고는 애초에 2014. 8. 31.까지 D사이버대학이 고등교육법상 학교로 전환할 수 있도록 B에 대한 해산명령 및 임원취임승인 취소를 유예할 것이라고 밝혔는데, 2013. 8. 26. 갑자기 임원취임승인을 취소하는 처분을 함으로써 D사이버대학의 전환을 현실적으로 어렵게 하여 학교법인의 해산 사유를 유발 내지 작출하였다고 볼 여지가 있는바, 임시이사 선임 사유가 해소되었음에도 정상화 절차를 진행하지 아니한 채 이 사건 처분을 강행하는 것은 신의성실의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에도 반하여 위법하다.

절차상 하자 여부

관련 법리 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항, 제3항, 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하고, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. 이처럼 행정절차법이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 사전통지 및 의견청취를 하도록 규정한 것은 불이익처분 상대방의 방어권 행사를 실질적으로 보장하기 위함이다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2017두31064 판결 등 참조).

판단 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합해 위 관련 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분에 원고들이 주장하는 바와 같이 사전통지나 청문절차를 누락한 위법이 있다고 할 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

피고는 이 사건 처분 이전인 2016. 11. 7. B에게 해산명령을 예고하였고, 2016. 12. 20. 청문을 실시하기까지 하였는데, 다만, 청문주재자의 의견 등을 감안하여 해산명령을 수차례 유예하다가 2023. 3. 24. 재차 처분 예고를 거친 다음 이 사건 처분을 하기에 이른 것인바, 피고가 이 사건 처분을 하는 과정에서 사전통지(행정예고) 내지 청문절차 자체를 누락하였다고 할 수는 없다.

피고의 2023. 3. 24.자 해산명령 처분 예고에는 처분내용, 처분사유, 해산일이 기재되어 있고, 나아가 1 B이 교육부의 종합감사 결과에 따른 조치요구사항을 이행하는 것이 현실적으로 불가능하다고 판단해 C학교를 자진 폐교하였는데, 그 무렵 이미 피고는 해산명령과 같은 불이익한 조치가 이루어질 수 있음을 예고하면서, D사이버대학을 고등교육법상 사이버대학으로 전환할 기회를 부여하였고, 실제로 B은 여러 차례 전환을 신청하여 심사를 받기도 하였던 점, 2 B과 원고들은 피고가 2016. 12. 20. 실시한 청문절차뿐만 아니라 2018. 11. 28. D사이버대학 인가 취소를 위하여 실시한 청문절차에서도 이 사건 처분에 관한 의견을 표명할 기회를 충분히 보장받았던 점, 3 그 외에도 B과 D사이버대학은 참가인으로부터 유치원을 수증하였다거나 D사이버대학을 인수할 제3자를 찾았다고 주장하면서, 교육부에 이 사건 처분을 위한 절차의 진행을 중단하여 달라는 의견을 제출하였고, 그때마다 피고가 당사자들의 의견 및 관련 자료를 검토한 후 회신하였던 점 등의 사정들을 종합하면, 이 사건 처분에 이르기까지의 전체적인 과정에서 이루어진 당사자들의 의견진술 정도를 감안할 때, 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어질 것인지를 이미 알고 있었을뿐더러, 그에 대한 의견을 진술하는 데에 아무런 지장이 없었던 것으로 인정되는바, 설령 사전통지 또는 행정예고에 처분의 제목, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등 일부 사항을 구체적으로 명시하지 않았다 하더라도 그와 같은 하자는 이미 치유된 것으로 봄이 상당하고, 그로 인하여 이 사건 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다.

단지 청문절차와 이 사건 처분 사이에 상당한 시간적 간격이 있다는 사정만으로는, 실질적으로 청문절차를 거치지 아니한 경우와 같게 평가해야 할 만큼 본래의 취지가 상실되었다거나 청문절차 자체가 형해화되었다고 단정하기 어렵고, 오히려 앞서 본 바와 같이 청문을 실시한 이후에도 계속하여 실질적인 의견진술의 기회가 보장되었던 점을 감안하면, 불이익처분의 상대방인 B이 방어권을 행사하는 데에 장애가 없었던 것으로 보이므로, 이 사건 처분에 어떠한 절차상 하자가 있다고 할 수 없다.

처분사유의 존재 여부

사립학교법 제47조 제1항 제2호는 피고는 학교법인에 목적 달성이 불가능할 때에 해당하는 사유가 있다고 인정할 때에는 해당 학교법인에 해산을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제47조 제2항은 학교법인의 해산명령은 다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없을 때 또는 관할청이 시정을 지시한 후 6개월이 지나도 이에 따르지 아니하였을 때에만 한다고 규정하고 있다.

앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 갑 제46호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, B은 C학교를 설치·운영하는 것을 그 목적으로 하였는데, C학교를 자진 폐교함에 따라 B의 목적 달성도 불가능할 것으로 보이고, 단지 평생교육시설인 D사이버대학을 설치·운영하는 것만으로는 이와 달리 평가할 수 없는바, 이 사건 처분에는 사립학교법 제47조 제1항 제2호의 사유가 있다고 인정된다.

사립학교법은 원칙적으로 학교법인이 아닌 자가 초등학교·중학교·고등학교·특수학교·대학, 산업대학·사이버대학·전문대학·기술대학, 대학·산업대학·전문대학 또는 기술대학에 준하는 각종학교 중 어느 하나에 해당하는 사립학교를 설치·경영하는 것을 금지하므로(사립학교법 제3조), 위에서 정한 사립학교를 설립하려면 먼저 학교법인을 설립하여야 하는데, 학교법인을 설립하려는 자는 일정한 재산을 출연하고, 목적, 명칭, 설치·경영하려는 사립학교의 종류와 명칭 등을 적은 정관을 작성하여 피고의 허가를 받아야 한다(사립학교법 제10조 제1항). 나아가 사립학교는 공교육체계에 편입되어 국가 등으로부터 지도·감독을 받음<2>과 동시에 수업료 기타 납부금을 받을 권리에 대한 압류 금지(사립학교법 제28조 제3항) 및 법인세 등 국세와 취득세 등 지방세의 감면과 같은 재정적 지원과 각종 혜택도 부여받고 있다. 이와 같은 규정 내용들에다가 사립학교법 제2조 제2호가 “학교법인이란 사립학교만을 설치·경영할 목적으로 이 법에 따라 설립되는 법인을 말한다.”라고 규정한 점을 보태어 보면, 사립학교법상 학교법인의 본래적 기능은 어디까지나 사립학교의 설치·경영이라 할 수 있으므로, 학교법인이 존속하려면 학교가 필수적으로 존재하여야 하고, 사립학교법 제47조 제1항 제2호에서 “목적 달성이 불가능할 때”란 이미 설치된 사립학교를 더 이상 운영하는 것이 불가능한 때를 의미한다고 봄이 상당하다(헌법재판소 2018. 12. 27. 선고 2016헌바217 결정의 취지 참조).

평생교육법 제28조 제5항이 학력인정 평생교육시설의 설립 주체로서 “사립학교법에 따른 학교법인”을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제50조도 원격대학 형태의 평생교육시설의 설치자로서 “학교법인”을 규정하고 있기는 하나, 1 사립학교법이 학교법인을 사립학교‘만’을 설치·경영할 목적으로 설립되는 법인이라고 정의하면서도 “그가 설치한 사립학교의 교육에 지장이 없는 범위에서 그 수익을 사립학교의 경영에 충당하기 위하여 수익을 목적으로 하는 사업을 할 수 있다.”(사립학교법 제6조 제1항)라고 규정한 점, 2 평생교육법은 “초·중등교육법 및 고등교육법에 따른 각급학교의 장”도 평생교육을 실시할 수 있다(평생교육법 제29조 제1항)는 취지로 규정한 점 등에 비추어 보면, 학교법인은 그 본래의 기능인 사립학교의 설치·경영에 지장이 없는 범위에서 추가적으로 평생교육시설을 설치·경영하는 것도 가능할 뿐이지, 더 나아가 평생교육시설을 설치·경영하는 것이 학교법인의 설립 목적에 포함된다거나 학교법인이 학교가 존재하지 않는 상태에서 평생교육시설만을 설치·경영하는 것까지도 허용된다고 해석할 수는 없다.

대한민국 헌법 제31조 제6항, 교육기본법 제9조 및 제10조는 ‘학교교육’과 ‘평생교육’을 분명하게 구별하고 있으며, 나아가 헌법과 교육기본법에 규정된 평생교육의 진흥에 대한 국가 및 지방자치단체의 책임과 평생교육제도와 그 운영에 관한 기본적인 사항을 정하고, 모든 국민이 평생에 걸쳐 학습하고 교육받을 수 있는 권리를 보장함으로써 모든 국민의 삶의 질 향상 및 행복 추구에 이바지함을 목적(평생교육법 제1조)으로 제정된 평생교육법은 “평생교육”을 학력보완교육, 성인 문해교육, 직업능력 향상교육, 성인 진로개발역량 향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말한다고 규정하면서 “학교의 정규교육과정을 제외”한다고 명시하고 있다(평생교육법 제2조 제1호). 이와 같은 헌법 및 교육기본법 등 규정과 그에 따른 의무교육제도와 결부시켜 볼 때 평생교육은 모든 국민이 원칙적으로 받는 학교의 정규교육과정을 보충·보완하는 것으로, 평생교육을 주된 목적으로 하는 평생교육기관 내지 평생교육시설은 본질적으로 학교와는 구별되는 것이어서(헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2010헌마503 결정 참조) 학교법인의 설립 목적이 될 수 있다고 보기 어렵다. 따라서 평생교육시설을 설치·경영하는 것과 사립학교를 설치·경영하는 것을 서로 동일하다고 평가할 수는 없으며, 설령 평생교육시설이 원격대학 등 일부 학교와 실질적으로 같은 역할을 수행하고 있다고 하더라도 마찬가지이다.

B은 유일하게 설치·경영하였던 사립학교인 C학교에 대하여 교육부의 감사결과에 따른 조치요구사항의 이행이 어렵다는 등의 이유로 자진 폐교함으로써 사립학교 설치·경영이라는 목적의 달성이 불가능해졌는데, 그 존립의 근거를 이미 상실한 학교법인을 남겨두면 비정상적인 학사운영과 같은 여러 문제점들이 시정되지 아니한 채 재차 나타날 수 있어서 또다시 사회적 혼란이 발생할 수 있을 뿐만 아니라 국가로부터 위임받은 공교육의 기능을 더 이상 수행할 수 없게 된 학교법인에게 각종 지원과 혜택을 제공하는 것도 부당하다. 결국 학교법인의 목적, 재정상태, 학교 운영상태, 학교 운영이 불가능한 사유 및 그 해소 가능성 등을 종합하여 보면, B은 사립학교법 제47조 제1항 제2호의 해산명령의 사유인 “목적 달성이 불가능할 때”에 해당한다고 봄이 타당하다.

그러나 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 갑 제17 내지 20, 29, 31, 33, 36 내지 45, 56, 57, 58, 60호증(가지번호 있는 증거들은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분이 사립학교법 제47조 제2항에서 정한 해산명령의 요건까지 갖추었다는 점을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 일부 이유 있다.

피고는 2013. 5.경 당초 B에 C학교 폐지 인가를 통보하면서, 보도자료를 통해 ‘B이 운영하는 D사이버대학을 2014. 8.말까지 고등교육법에 의한 사이버대학으로 전환될 수 있도록 해산명령을 유예하고, 임시이사는 학교 운영의 중요한 결정인 D사이버대학의 고등교육기관으로의 전환을 할 수 없으므로, 현재 재임 중인 임원에 대하여는 그 전환 의결 후 B의 임원취임승인을 취소하겠다.’는 의사를 밝혔고, 실제로도 B이 2013. 6. 28. D사이버대학교 전환계획 및 학교법인 정관변경 신청을 하자 그 직후인 2013. 8. 26. B의 종전 이사들에 대한 임원취임승인을 취소하였다. 그런데 위 임원취임승인 취소 처분 당시에는 사이버대학설립심사위원회가 D사이버대학 전환계획에 대한 심사를 마치지도 아니한 상태였고, 그 심사 결과에 따라서는 미흡 평가를 받은 심사영역에 대한 보완을 거쳐 재차 전환 신청을 할 가능성도 존재하였으며, 일단 종전 임원취임승인이 취소되고 임시이사가 선임되면 임시이사로는 중요한 사항인 D사이버대학의 전환에 관한 의결을 할 수 없게 되므로, 피고로서는 피고가 공표한 기한인 2014. 8. 31.까지 B에 대한 해산명령을 유예하기로 결정한 이상 임원취임승인 취소도 마찬가지로 그때까지 유예할 만한 여지가 충분히 있었는데도 불구하고, 전환계획에 대한 심사결과가 나오기도 전에 신속히 임원취임승인을 취소하기에 이르렀는바, 피고의 위와 같은 조치로 말미암아 이후 B이 장기간 임시이사 체제로 운영될 수밖에 없게 되었고, 그것이 D사이버대학의 고등교육법에 의한 사이버대학으로서의 전환 시도가 계속하여 좌절된 데에 일정 부분 원인을 제공하였던 것으로 보인다.

B은 재정기여자를 물색하거나 유치원의 수증, 평생교육시설을 인수할 제3자를 모색하는 방법 등을 통하여 지속적으로 학교법인의 정상화를 추진하였고, 그 과정에서 2022. 3. 4. 참가인으로부터 상당한 금원의 출연을 받아 종전 교육부 감사 결과에 따른 조치요구사항 중 이행을 완료하지 못하였던 부분까지 전부 이행을 마쳤다고 보고하였는바,

B은 재정기여자를 물색하거나 유치원의 수증, 평생교육시설을 인수할 제3자를 모색하는 방법 등을 통하여 지속적으로 학교법인의 정상화를 추진하였고, 그 과정에서 2022. 3. 4. 참가인으로부터 상당한 금원의 출연을 받아 종전 교육부 감사 결과에 따른 조치요구사항 중 이행을 완료하지 못하였던 부분까지 전부 이행을 마쳤다고 보고하였는바, 여기에다가 1 J 주식회사가 B을 상대로 제기한 위약벌청구 등 소송에서 위약벌의 지급을 청구한 부분을 기각하는 판결이 선고되어 그대로 확정되었으므로, B으로서는 매월 120,000,000원의 채무를 부담해야 할 위험에서 완전히 벗어나게 된 점, 2 B의 순자산은 2020년경 약 187억 원 정도였고, 그 설치·경영하는 시설인 D사이버대학은 2021년 신입생 충원율이 55%, 재학생 충원율이 58%에 이르는 등 정상적인 학사 운영이 이루어지고 있다고 보이는 점, 3 D사이버대학은 2021. 4.경을 기준으로 고등교육법상 사이버대학으로 전환하기 위한 6대 요건 중 교사, 수익용 기본재산 확보율, 원격교육 설비 기준은 충족하지만, 교원, 수익용 기본재산 수익률, 대학운영경비 부담률은 미충족하는 것으로 평가되었는데, 이는 ‘임시이사 체제에서 교원 충원이 어렵고, 재정기여자 영입에 한계가 있으며, 수익용 기본재산에 대한 소송 등 문제로 수익이 발생하지 않은 것에 기인한다’고 분석된 점 등의 사정들을 모두 보태어 보면, B의 정이사 선임이 결정되어 향후 학교법인의 운영이 안정적으로 이루어질 경우에는 D사이버대학의 전환인가 심사에서 부적합 평가를 받은 영역들을 보완해 최종적으로 적합 판정을 받게 될 가능성도 있다고 보인다.

행정처분이 위법함을 내세워 그 취소를 구하는 항고소송에 있어서 그 처분의 적법성에 대한 주장·입증책임은 처분청인 피고에게 있다(대법원 1983. 9. 13. 선고 83누288 판결 등 참조). 앞서 살핀 바와 같은 사정, 특히 피고의 주장에 의하더라도 피고는 2021. 12. 27. 시학분쟁조정위원회 회의에 D사이버대학 정상화계획과 관련한 보고를 하였다는 것인데, 앞서 본 바와 같이 B은 그 이후인 2022. 3. 4.경 수익용 기본재산 처분 등이 부당하다는 것과 임차료 집행이 부당하다는 감사 지적 사항을 이행하는 중요한 사정변경이 있었다고 할 것임에도, 피고는 B의 임시이사 선임사유가 해소되었는지 여부를 적극적으로 검토하여 사학분쟁조정위원회에 정상화 추진계획안을 제출하는 등의 절차를 진행하지 아니하였고(피고는 2023. 6. 13. 제출한 답변서에서 ‘위 2건의 감사 지적 사항을 미이행하였다’고까지 주장한 바 있다), 사학분쟁조정위원회는 2021. 1. 25. 무렵부터 “설치·경영 중인 학교가 없고, 법인해산명령 유예 중”이라는 사유를 들어 이미 B(D사이버대)을 평가대상에서 제외하였을 뿐인 점까지 모두 종합해 위 법리에 비추어 살펴보면, C학교의 임시이사 선임사유가 해소되어 정이사 체제로 전환될 경우 당초 피고가 해산명령을 유예하면서 제시한 조건인 “D사이버대학(평생교육시설)의 고등교육법상 대학으로의 전환”을 충족하게 될 가능성을 배제할 수 없으므로, 결국 피고가 학교법인 해산명령의 요건인 ‘다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없을 때’에 해당함을 충분히 입증하였다고 보기는 어렵다.

한편, 피고는 학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자·경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있는데(고등교육법 제60조 제1항), 피고가 B에 대한 해산명령을 유예하면서 부가한 조건은 C학교가 법령, 명령, 학칙 등을 위반한 데에 따른 시정을 명한 것이 아니어서, 그 조건을 미충족하였다는 사실만을 들어 ‘관할청이 시정을 지시한 후 6개월이 지나도 이에 따르지 아니하였을 때’에 해당한다고 볼 수는 없고, 나아가 약 10년의 기간이 경과하기는 하였으나 결과적으로 B이 교육부의 감사 결과에 따른 조치요구사항을 모두 이행한 사실이 인정된다면, 이를 두고 관할청의 시정 지시에 따르지 아니한 것이라고 평가할 수도 없는바, 어느 모로 보나 이 사건 처분은 사립학교법 제47조 제2항에서 정한 요건을 갖추었다고 할 수 없다.

재량권 일탈·남용(비례원칙 위반) 여부

관련 법리

비례의 원칙은 법치국가 원리에서 당연히 파생되는 헌법상의 기본원리로서, 모든 국가작용에 적용된다(대법원 2024. 4. 4. 선고 2022두56661 판결 등 참조). 특히 제재적 행정처분에 관련하여 비례의 원칙은 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부의 심사기준이 되는데, 그에 따르면 제재적 행정처분이 재량권을 일탈·남용하였는지는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 이러한 비교·형량에서는 제한되는 개인의 불이익(제재적 행정처분으로 인하여 개인이 입게 되는 불이익은 다름 아닌 기본권 내지 기본권적 법익이다)의 중요도 또는 비중 등 관련 기본권의 특수하고 고유한 내용이 고려되어야 하고, 그 기본권에 대한 제한의 정도, 제한으로 얻을 수 있는 공익의 중요도, 구체적인 내용 및 긴급성 등 사건과 관련된 모든 상황들에 대한 구체적·포괄적인 형량이 필요하며, 개인에게 미치는 불이익이 중대하고 클수록 그에 대비하여 달성되는 공익이 구체적이고 중대하여야 한다.

이 사건의 경우 비례의 원칙에 따라 재량권 일탈·남용 여부를 판단함에 있어서는 또한 다음과 같은 점을 고려하여야 한다. 즉 헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”고 규정하면서 제5항에서 “국가는 평생교육을 진흥하여야 한다.”고 규정하며, 제6항에서 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도에 관한 구체적인 형성을 입법자에게 위임하고 있고, 입법자는 평생교육법을 통해 학교 정규교육을 제외한 모든 형태의 조직적인 교육활동인 평생교육의 임무를 국가 및 지방자치단체에 맡기고 있다. 즉 국가 등은 모든 국민에게 평생교육 기회가 부여될 수 있도록 평생교육진흥정책과 평생교육사업을 수립·추진하여야 한다(평생교육법 제5조). 한편 평생교육법은 학교형태의 평생교육시설 및 원격대학형태의 평생교육시설의 경우 일정한 학력이 인정될 수 있는 제도를 갖추고 있다.<3> 원칙적으로 학교 정규교육과 평생교육이 제도적으로 구분되어 있기는 하나, 위와 같이 평생교육시설에서의 교육이 정규학력으로 인정되는 제도뿐만 아니라, 정규교육을 받지 못한 자를 대상으로 하는 학교인 고등공민학교, 방송통신고등학교, 대안학교 등의 제도가 있는 한편(초·중등교육법 제44조, 제51조, 제63조의3), 산업사회에 필요한 학술이나 전문적 지식, 기술 등에 관한 고등교육 기회를 제공하기 위한 산업대학(고등교육법 제37조 이하), 정보·통신 매체를 통한 원격교육으로 고등교육을 받을 기회를 제공하여 국가와 사회에 필요한 인재를 양성함과 동시에 열린 학습사회를 구현함으로써 평생교육의 발전에 이 바지함을 목적으로 하는 원격대학(고등교육법 제52조 이하), 고등교육법이 정하고 있는 학교의 종류와 유사한 교육기관인 각종학교(고등교육법 제59조<4>) 등의 제도도 마련되어 있어 학교교육과 평생교육의 구분이 명확하지 않는 영역도 존재하며, 이는 두 교육이 융합되는 경향이 있음을 보여준다. 다른 한편 학력인정 평생교육시설은 정규학교와 동일하지는 아니하나, 가정형편이 어렵거나 배움의 시기를 놓친 학습자들에게 정규학교와 다름이 없는 역할을 하고 있어(헌법재판소 2004. 8. 26. 선고 2003헌마337 결정의 취지 참조) 학력인정 평생교육시설에서 학습하는 학생들이 교육을 받을 기본권을 향유하는 것은 학교의 정규과정에 다니는 학생들이 누리는 교육받을 권리와 실질에 있어 차이가 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분으로 인해 원고들이 입게 되는 개인적 불이익은 헌법 제31조가 보장하는 교육받을 권리[수학권(修學權), 재학생]를 비롯하여, 교수의 자유(수업권, 교수), 직업의 자유(교직원), 평생교육시설 운영의 자유 등으로 개인의 인격발현과 행복추구에 있어서 핵심적 영역에 해당한다고 할 수 있다. 특히 교육받을 권리의 보장은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며 행복을 추구하고(헌법 제10조 전문) 인간다운 생활을 영위하는 데(헌법 제34조 제1항) 필수적인 조건이자 대전제이고, 헌법 제31조 제2항 내지 제6항 소정의 교육을 받게 할 의무, 의무교육의 무상, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성, 평생교육진흥, 교육제도와 그 운영·교육재정 및 교원지위 법률주의 등은 교육받을 권리의 효율적인 보장을 위한 규정이다(헌법재판소 1999. 3. 25. 선고 97헌마130 결정). 이러한 점을 고려한다면 비교·형량에 있어서는 교육을 받을 권리 등 이 사건 처분에 의해 제한되는 기본권에 관련된 요소는 물론, 헌법 제31조 제5항이 교육받을 권리를 보장하기 위해 국가에게 평생교육 진흥의무를 부여하고 있다는 점과 헌법 제10조 후문의 기본권 보장의무도 아울러 고려되어야 할 것이다.

판단 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 갑 제11 내지 16, 23, 24, 25, 27, 69호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합해 위 관련 법리에 비추어 보면, B의 해산을 명한 이 사건 처분에는 재량권 일탈·남용 또는 비례원칙을 위반한 잘못이 있다고 판단되므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 있다.

사립학교법 제47조 제1항에서는 ‘해산을 명할 수 있다.’라고 규정함으로써 해산 사유가 있다는 사정만으로 무조건 법인을 해산시키도록 강제하고 있지는 않고, 피고가 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려하여 해산 여부를 결정할 수 있도록 하고 있다. 그런데 해산명령은 학교법인에게 설립목적을 제대로 유지·계승할 수 있는 기회를 주었음에도 제대로 시정되지 아니하였을 때 내려지는 최후의 제재수단인 것이고(위 헌법재판소 2016헌바217 결정 참조), B에게 해산을 명하는 이 사건 처분은 그 존속 자체를 좌우하는 처분으로서 학교법인에 대하여 내려지는 가장 무거운 제재처분이므로 B에게 책임 있는 사유로 더 이상 학교법인을 유지할 필요가 없을 정도에 이르렀다고 보이는 경우에만 제한적으로 이루어져야 한다. 결국 이 사건 처분의 정당성 여부는 엄격하게 해석하여야 한다.

사립학교법 제47조 제2항은 ‘제1항에 따른 학교법인의 해산명령은 다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없을 때 또는 관할청이 시정을 지시한 후 6개월이 지나도 이에 따르지 아니하였을 때에만 한다.’라고 규정하였는바, 이는 제재처분의 정당성에 관하여 엄격하게 해석하여야 한다는 요청, 특히 해산명령 이외에 해산명령과 동일한 효과를 가져오면서도 덜 침해적인 다른 대안이 없을 것이라는 피해 최소성 원칙을 반영한 취지라 할 것인데, 이 사건 처분이 다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없거나 또는 B이 시정 지시에 따르지 아니한 때에 해당하여야 한다는 요건을 충족하지 못하였음은 앞서 살핀 바와 같다.

학교법인이 학력인정 평생교육시설을 설립할 수 있는 적격이 있는지와 관련하여 사립학교법 제2조 제2호와 평생교육법 제28조 제5항의 해석에 대해 확립된 견해가 존재하지 아니하였고, 특히 이 사건과 같이 학교법인이 학교와 평생교육시설을 함께 설치·경영하다가 더 이상 학교를 경영하지 않지만 평생교육기관(시설)을 운영하고 있다면, 아직 설립목적의 달성이 불가능하게 되었다고 보기는 어려우므로, 학교법인은 여전히 존속이 가능하다는 법률적 의견도 있었다(갑 제15호증의 1. 피고가 4곳의 법률전문가에게 자문한 결과인데, 모두 위와 같은 의견이었다). 이에 피고는 위 각 법률조항이 외관상 서로 충돌하는 것처럼 보이는 문제가 입법적으로 해결되기를 기다리기 위해서라도 상당한 기간 동안 B에 대한 해산명령을 유예하였던 것이다(갑 제11호증의 2. 피고가 2009. 11. 13. 표명한 학교법인의 평생교육시설 운영 관련 법령 해석 의견은, 사립학교법 제2조 제2호와 평생교육법 제28조 제5항이 충돌하는데, “현행 법체계를 존중하는 기반에서 합리적으로 해석해야 할 것인바, 학교법인이 설치·운영하고 있는 평생교육시설 존재, 신법 우선의 원칙, 사회적·법적 안정성 확보 등을 감안할 때 양 법률조항의 상충에도 불구하고 학교법인은 학력인정 평생교육시설을 운영할 수 있다고 할 것임. 다만 양 법률간 상충문제의 명확한 해소를 위해 평생교육법 관련조항에 ‘사립학교법 제2조 제2호에도 불구하고 동법에 따른 학교법인을 평생교육법 제31조 제2항 및 동법 제33조 제3항에 따른 평생교육기관의 설치 주체로 한다’로 명문화할 필요”가 있다는 내용이다. 한편 평생교육법 개정과 관련하여 교육부가 국회의원 K에 대하여 한 답변 내용도 같은데, 그 답변에는 2014. 10. 17.경 작성된 것으로 보이는 ‘기존 학교법인이 경영하던 학교를 폐교하더라도 평생교육법 시행령 제50조에 따라 함께 경영하던 평생교육시설이 있다면 그 범위 내에서는 아직 학교법인으로 존속할 수 있다’는 내용의 정부법무공단의 법률자문서가 첨부되어 있다). 그런데 위 유예기간에도 D사이버대학은 계속하여 정상적으로 운영되면서 그 사회적 역할을 수행하였으나, B이 해산되는 경우에는 D사이버대학에 대한 인가취소(피고가 2018. 10월 내지 11월경 B이 해산될 경우 D사이버대학은 평생교육법 제42조 제1항 제2호의 ‘인가 또는 등록시의 기준에 미달하게 된 경우’에 해당함을 이유로 D사이버대학에 대한 인가취소를 위한 청문절차를 실시한 바 있음은 앞서 본 바와 같다)를 현실적으로 피하기 어려운바, 학교법인인 B을 해산하는 이 사건 처분을 함에 있어서는 그 학교법인이 설치·경영한 D사이버대학이 국가로부터 위임받은 교육의 기능을 성실하게 수행하여 온 사정도 참작할 필요가 있다.

피고는, B이 사립학교를 운영하지도 아니하는 상태에서 이미 10년 이상의 기간이 경과하였으므로, 사립학교법의 취지에 반하는 위법한 상태를 더 이상 방치할 수 없다고 주장하나, 1 이 사건 처분이 유예된 기간 동안에도 D사이버대학은 그 기능을 정상적으로 수행하였고, C학교가 아닌 D사이버대학이 비정상적인 학사운영을 하는 곳이라고 할 수 없으며, 달리 비정상적인 학사운영을 하는 학교가 다시 출현하는 등으로 B이 사회적 혼란을 야기하였다고 볼 만한 사정은 찾을 수 없는 점, 2 피고가 B에 대한 해산명령 처분을 유예하게 된 경위, 원격대학 형태의 평생교육시설을 설치하기 위해 준수하여야 할 기준과 절차 등을 감안하면, 이 사건과 같이 학교법인이 그 산하에 학교를 설치·경영하지 아니한 채 평생교육시설만을 운영하면서 장기간 존속하는 상황이 향후에도 반복될 우려는 적다고 보이는 점, 3 학교법인 Z, 학교법인 Y학원은 초·중등교육법에서 정한 고등기술학교를 설치·운영하다가 평생교육법 제31조 제4항에 따라 피고의 인가를 받아 전문대학졸업자와 동등한 학력·학위가 인정되는 평생교육시설로 전환·운영하고 있는바, 결과적으로 그 산하에 평생교육시설 외에 다른 학교를 두지 아니하고도 정상적으로 유지, 존속하는 학교법인이 B 이외에도 존재하고 있는 점, 4 C학교 폐지나 B의 장기간에 걸친 임시이사 체제와 관련하여 D사이버대학이나 원고들에게 어떠한 귀책사유가 있다고 할 수 없는 점, 설령 이 사건 처분이 사립학교법 제47조 제2항이 정한 ‘다른 방법으로 감독의 목적을 달성할 수 없을 때’에 이루어진 것이라 하더라도, 비록 그 처분이 법률 적합성에 부합한다는 중요한 공익을 추구하는 것이기는 하지만, 피고가 처음 학교법인 해산명령 처분을 유예하였을 무렵과 비교하여, 당장 이 사건 처분을 하지 아니할 경우에는 도저히 그 처분의 목적을 달성할 수 없을 것이라고 인정할 만한 특별한 사정을 인정하기 어려운 점이나, 이 사건 처분에 대한 유예사유나 유예된 기간 등에 비추어 이 사건 처분으로 얻을 수 있는 다른 구체적이고 실체적인 내용의 공익이 있다고 보이지는 아니하는 점 등을 종합하면, 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성할 것이라고 주장하는 공익은 다소 추상적이고 잠재적인 것으로 보인다.

이에 비해 이 사건 처분 및 그에 따른 필연적인 후속 절차인 인가취소로 말미암아 D사이버대학이 폐교된다면(피고는 이 사건 처분 후 청산과정에서 청산인을 통해 제3자 인수를 계속 추진할 수 있으므로 비례원칙에 위반되지 않는다고 주장하나, 청산 중인 법인의 업무 한도 및 그 내용에 비추어 볼 때, 실효성이 있다고 보기 어렵고, 사후적이며 단지 추측일 뿐인 그러한 사정이 비례원칙에서 고려하여야 할 형량요소 중 하나라고 보기도 어렵다), 원고들의 교육받을 권리, 교수의 수업권(授業權), 교직원의 직업수행의 자유 등에 중대한 영향을 미칠 것은 구체적이고 분명하다. 더욱이 D 사이버대학은 2년제 사이버대학으로 인문사회, 사회복지, 자연공학, 예체능 4개 계열, 총 14개 학과가 설치되어 학기당 약 170과목이 개설·운영되고 있고, 2013년 C학교의 폐지인가 후에도 매년 정상적으로 신입생을 모집하고[입학정원은 1,300명이고, 2023년 기준 총학생수는 3,637명이다. 한편 2023. 4월 기준 재학생 중 46%가 빈곤층(기초생계 수급자와 차상위계층)이고, 70%가 저소득층(소득 5분위 이하), 64%가 여성, 35%가 경력단절 여성(여성 중 무직자), 84%가 30세 이상, 31%가 50세 이상이다] 졸업생을 배출하는(2020년 575명, 2021년 532명, 2022년 581명, 2023년 654명의 전공학위 졸업자를 배출하였다) 등의 학사일정을 이어왔으며, 특히 2021년과 2022년에는 교육부에서 주관하는 ‘장애학생지원센터 운영지원사업’에 선정되어 국고보조금 등을 수령하면서 장애학생의 학습권 보장에도 기여하여 왔으므로, 이 사건 처분 및 그 후속조치로 인가가 취소된다면, 현재 재학생, 교수, 교직원 등 원고들에게 직접적·개별적·구체적으로 불이익이 미칠 것인바, 이는 인격발현과 행복추구에 핵심적이고 필수적인 교육과 직업에 관련된 기본권을 중대하게 제약하는 것이다. 한편 헌법 제31조 제1항의 교육받을 권리는 우리 헌법이 지향하는 문화국가·민주복지국가의 이념을 실현하는 방법의 기초이며, 다른 기본권의 기초가 되는 기본권이고(헌법재판소 1991. 2. 11. 선고 90헌가27 결정) 국가에게는 헌법 제31조 제2항 내지 제6항을 구체화할 교육책임이 있다고 할 것인데(위 헌법재판소 97헌마130 결정 참조), 이 사건 처분으로 얻을 수 있는 공익이 다소 추상적이고 잠재적이라 할 것임에도, 위와 같은 기본권에 대한 구체적이고 중대한 불이익을 초래하는 것은 교육받을 권리를 보장하는 의미 및 그와 관련된 국가의 교육책임에서 비롯되는 헌법 제31조 제5항에 따른 평생교육 진흥의무 및 헌법 제10조 후문에 의한 국가의 기본권 보장의무를 충실히 이행하지 못한 것이라고 볼 수 있다.

다른 측면에서 보면, 헌법상 교육제도가 학교교육과 평생교육으로 구분되어 있기는 하나, 학력이 인정되는 평생교육기관 제도가 법률에 의해 마련되어 있고, 평생교육기관에서 이루어지는 교육의 실제 내용이 학교교육과 본질적으로 다르지 않은 경우도 적지 아니한 것으로 보이는 점(D사이버대학이 그에 해당한다)에 비추어 보면, 평생교육기관에서의 교육 역시 학교교육과 마찬가지로 헌법 제31조 제1항 등이 보장하는 국민 일반의 교육받을 권리 실현이라는 공익에 기여하고 있다. D사이버대학이 B에 대한 해산명령이 유예된 기간 동안 정상적인 학사일정으로 운영되어 여러 이유로 학교교육을 통한 배움의 기회를 놓친 저소득층, 사회적·경제적 약자, 여성, 만학도 등이 교육받을 권리를 향유할 기회를 갖게 되었다는 점에서도 그러하다. 이러한 사정을 고려할 때, 학력인정 평생교육기관에서 교육을 받는 것 및 그 교육 이수 후 직업 활동을 통하여 개인의 인격실현과 더불어 사회에 기여하는 것은 국가 전체적으로도 이익이 되는 또 다른 공익이라 할 수 있다.

결국 이 사건 처분으로 인하여 B이 평생교육시설을 설치·운영할 자유가 제한되거나 원고들의 교육을 받을 권리, 직업의 자유 등이 직접적·구체적·개별적으로 제한됨으로써 입게 되는 불이익이 이 사건 처분으로 인하여 달성할 수 있는 공공의 이익보다 결코 작다고 단정할 수 없는바, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈하였거나 남용하였다고 판단된다.

소결론 이 사건 처분은 사립학교법 제47조 제2항에서 정한 요건을 갖추지 못하여 처분사유가 인정되지 아니하고, 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 잘못이 있으므로 위법하다(처분사유 부존재 및 재량권 일탈·남용 주장을 받아들여 이 사건 처분을 취소하는 이상 원고들의 나머지 주장에 대해서는 더 나아가 살피지 아니한다).