서울행정법원 2024. 9. 5. 선고 2024구합396 판결

원고는 서울 영등포구 B, 3층 및 4층에서 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제2호에 따른 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 C, D(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 각 개설해 운영하는 자이다.

영등포구청장은 피고의 지원을 받아 2020. 10. 13.부터 2020. 10. 16.까지(총 4일 동안) 이 사건 요양기관을 대상으로 현지조사(조사대상기간: 2017. 11.경부터 2020. 8.경까지)를 실시하였다.

피고는 위 현지조사 결과에 따라 2021. 2. 4. 원고에게 노인장기요양보험법 제43조에 의하여 아래와 같은 내용으로 장기요양급여비용 환수결정 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다).

원고는 2021. 5. 6. 이 사건 환수처분에 관하여 이의를 신청하였는데, 피고가 2021. 6. 24. 기각하는 결정을 하였고, 이에 원고는 재차 장기요양재심사위원회에 재심사를 청구하였으나, 장기요양재심사위원회는 2023. 10. 13. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

원고 주장의 요지

이 사건 요양기관에서는 C, D에 원칙적으로 각 3명의 요양보호사가 근무하고 있고, 모든 요양보호사들은 근무일 오전 9시부터 그 다음날 오전 9시까지 24시간을 연속하여 일한 다음 2일을 휴무하는 방식으로 근로를 제공하고 있는바, 가령 교대 근무자 중 일인에게 부득이한 사정이 발생한 경우 종전 근무자가 계속하여 연장 근로를 하거나 비번인 근무자가 대신 교대하여 주는 것은 자연스러운 관행이다. 그런데 피고는 장기요양기관의 근무 실태와 방식을 전혀 고려하지 아니한 채 인력배치기준 위반 여부를 판단하고 있고, 이에 의하면 월 기준 근무시간에 미달하는 자가 수인인 경우 그 중 최소한 1인은 언제나 인력배치기준을 위반하는 결과가 되어 부당한바, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2020-143호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에서 월 기준 근무시간 이상 근로한 종사자의 초과 근무시간을 다른 종사자의 근무시간에 합산하는 방법이 명시적으로 금지되지 아니한 이상, 모든 요양보호사들의 근무시간을 합한 다음 이를 월 기준 근무시간으로 나누어 근무인원을 산정하는 것이 타당하다(원고는 C 소속 요양보호사 H, I, D 소속 요양보호사 J의 각 미달되는 근로시간에 대해 다른 요양보호사의 초과 근로시간이 합산되어야 함을 전제로 주장하나, 아래의 판단에서는 각 요양보호사를 특정하여 판단하지 아니한다).

원고는 요양보호사들의 요구에 따라 1일 근무, 2일 휴무의 형태로 근로를 제공하도록 허락한 것이고, 피고도 이러한 근무 형태를 인정하였을 뿐만 아니라 달리 노인장기요양보험법령에서 이를 제한하는 규정을 두고 있는 것도 아니다. 그런데 위 교대근무 방식으로는 요양보호사들이 월 기준 근무시간을 충족하기 어려우므로, 휴무일 중 일부를 연차 유급휴가로 처리하는 것이 불가피한바, 그럼에도 이를 근무시간으로 인정하지 아니하는 것은 부당하다.

한편, 원고가 피고에게 청구해 지급받은 장기요양급여비용이 이 사건 고시에서 정한 기준에 부합하지 아니한다고 하더라도, 곧바로 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구한 것이라고 할 수 없으므로, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 근거한 이 사건 환수처분은 부당하다.

판단

처분사유의 존부

관련 법리

구체적 판단

월 기준 근무시간을 초과하는 근무시간의 합산이 허용되어야 한다는 주장에 관한 판단

시설급여를 제공하는 장기요양기관은 노인장기요양보험법 제31조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에 의하여 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4]에 따른 시설 및 인력을 충족하여야 하고, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원수 산정방법과 관련하여 이 사건 고시 제51조 제1항은 “‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.”라고 하면서도, 제3항에서 “제1항에도 불구하고 근무시간이 월 기준근무시간에 미치지 못하는 동일 직종 종사자들의 근무시간을 합하여 월 기준 근무시간으로 나눈 결과값을 근무인원 수로 산정할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

그런데, 이 사건 고시는 월 기준 근무시간 이상 근무한 종사자의 초과 근무시간을 월 기준 근무시간에 미달한 다른 종사자에게 더하여 추가 근무인원 1인으로 산정할 수 있는 근거를 두고 있지는 아니한바, ① 이 사건 고시는 사회보장적 성격의 법률인 노인장기요양보험법의 규율을 구체화하고 세부적인 기준을 제시하는 내용을 담고 있어서, 그 내용의 형성에 관하여 행정청의 광범위한 재량이 인정되고, 그 내용이 합리적인 근거를 가지지 못하여 현저히 자의적일 경우에만 위법한 점, ② 노인장기요양보험법은 국가의 한정된 재원으로 수급자에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공하려는 목적에서 제정되었는바, 그러한 목적에 어긋나는 비용 지출을 막아 장기요양보험의 재정건전성을 유지함으로써 궁극적으로 장기요양보험 가입자인 국민 전체의 이익을 보전할 필요성이 있는 점, ③ 월 기준 근무시간을 초과하여 근무한 종사자의 초과 근무시간을 월 기준 근무시간에 미달하여 근무한 종사자의 근무시간에 더하여 인력 배치기준의 충족 여부를 판단할 수 있게 한다면, 월 기준 근무시간을 초과하여 근무한 종사자의 근무시간이 장기요양기관의 해당 월 종사자 총 근무시간의 대부분을 차지하는 경우가 발생할 수 있고, 그러한 경우 종사자의 숫자만 형식적으로 인력 배치기준을 충족하고 실질적으로는 인력 배치기준에 미달하는 인원이 요양급여를 전임하게 될 위험이 있는바, 이 사건 고시가 월 기준 근무시간을 초과하는 근무시간의 합산을 허용하지 아니하는 취지라고 하더라도, 이는 위와 같은 위험을 방지하기 위한 적절한 수단으로서 그 내용이 현저히 자의적이라고 볼 수 없는 점 등을 고려하면, 이와 다른 전제에서 원고가 이 사건 요양기관 소속 요양보호사들의 근무시간을 모두 합한 다음 이를 월 기준 근무시간으로 나누는 방법으로 인력배치기준 충족 여부의 판단을 위한 근무인원수를 산정해야 한다고 주장하는 것은 받아들이지 않는다.

임의로 지정한 연차 유급휴가를 근무시간으로 인정하여야 한다는 주장에 관한 판단

이 사건 고시 제51조 제4항은 “근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다.”라고 규정하였고, 그 위임에 따른 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 6. 28. 국민건강보험공단 요양급여실 공고 제2018-2호, 이하 ‘이 사건 공고’라 한다) 제12조 제1항 제1호는 ‘근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항에 의한 연차 유급휴가’(가목), ‘직원의 질병 또는 부상으로 인한 병가 : 연간 30일 이내’(라목)가 유급인 경우에 1일 최대 8시간을 직원 1인의 월 기준 근무시간에 포함한다고 정하였다.

위 규정은, 장기요양기관 소속 종사자가 인력배치기준을 충족하기 위하여 법적으로 보장되거나 불가피한 사정으로 인한 휴가마저 제대로 사용하지 못하는 경우가 발생하는 것을 방지하기 위한 취지로 보이는데, 원고가 오로지 종사자의 월 기준 근무시간을 충족할 목적으로, 이 사건 요양기관의 근무 형태에 따라 필연적으로 지정되었을 뿐인 휴무일을, 마치 종사자가 스스로 연차 유급휴가를 사용한 날인 것처럼 신고하는 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 것은, 앞서 살핀 바와 같은 노인장기요양보험법령의 성격, 장기요양보험의 재정건전성과 장기요양보호기관의 경영 현실을 균형 있게 고려하고자 한 이 사건 고시 내지 이 사건 공고의 내용에 정면으로 배치되어 허용하기 어려운바, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 해당하지 아니한다는 주장에 관한 판단

노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 “장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다.”고 정하고 있다. 여기서 말하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’라 함은 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것이 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조).

이와 달리 원고가 단순히 이 사건 고시에서 정한 기준을 위반하는 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 것만으로는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’에 해당하지 않는다는 전제에서, 이 사건 환수처분이 부당하다고 주장하는 것도 받아들이지 않는다.

소결론