서울행정법원 2025. 1. 17. 선고 2024구합56948 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지 기재와 같다.

피고는 일자리 안정자금 사업에 관하여 보조사업자에 불과한데, 보조금법상 보조사업자는 보조사업을 수행하는 자일 뿐, 법령에 의하여 행정권한을 위탁받은 행정주체에 해당하지 않는다. 또한 보조금법 제33조 제1항에 따라 피고로부터 일자리 안정자금 반환 통지를 받은 수령자가 이를 반환하지 않더라도, 보조금의 강제징수권한이 ‘중앙관서의 장 또는 지방자치단체의 장인 보조사업자’에게만 있어(보조금법 제33조의3 제1항 제2호) 피고는 일자리 안정자금을 강제 징수할 수 없으므로, 이 사건 통지는 ‘우월한 지위에서 하는 공권력의 행사로서의 반환명령’이 아니라, ‘대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시’에 불과하다. 따라서 이 사건 통지가 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 통지의 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.

고용노동부장관은 고용정책 기본법 제29조, 고용정책 기본법 시행규칙 제5조, 이 사건 규정에 따라 사업주에게 보조금법상 보조금인 일자리 안정자금을 지원하는 사업을 운영하고 있고, 피고는 일자리 안정자금의 지급․사후관리 등의 업무를 수행하는 보조금법 제2조 제3호의 보조사업자에 해당한다(이 사건 규정 제4조 제1항). 보조사업자인 피고는 지급요건을 충족하는지 여부를 확인하여 지원금 지급 여부를 사업주에게 통지하고 사업주에게 일자리 안정자금을 지급하고(이 사건 규정 제14조 제1항, 제2항), 보조금수령자가 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우 피고는 지원금을 지급받은 자에게 해당 사실을 통보하고 환수금액을 고지함으로써 지급한 보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 하며(보조금법 제33조 제1항 제3호, 이 사건 규정 제21조 제1항 제2호, 제2항), 지방고용노동관서의 장은 반환금을 국세 체납처분의 예에 따라 징수한다(이 사건 규정 제4조 제4항, 제23조).

보조금법 제33조 제1항은, ‘보조사업자 등은 보조금수령자가 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우에는 지급한 보조금의 전부 또는 일부를 반환하도록 명하여야 한다’고 규정함으로써, ‘보조사업자’가 보조금 반환명령의 주체임을 명시하고 있다. 이에 따라 보조사업자인 피고가 보조금수령자에게 지급한 보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환할 것을 명한 경우, 보조금수령자는 피고로부터 고지받은 환수금액을 반환할 의무를 부담하게 되고, 기한 내에 해당 환수금액을 반환하지 못할 경우 지방고용노동관서의 장으로부터 국세 체납처분의 예에 따라 해당 금액을 강제징수당하게 된다. 따라서 피고가 보조금수령자에게 보조금을 반환할 것을 명하는 것은 상대방인 보조금수령자의 권리ㆍ의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위에 해당한다.

한편 이 사건 규정 제23조는, 피고가 아니라 지방고용노동관서의 장이 반환금을 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있도록 규정하고 있기는 하나, 이러한 강제징수의 근거가 되는 것은 결국 피고의 이 사건 통지이므로, 강제징수의 주체가 지방고용노동관서의 장이라는 것만으로는 이 사건 통지의 처분성을 부정하기 어렵다.

따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다(이하 ‘이 사건 통지’를 ‘이 사건 처분’으로 지칭한다).

행정절차법 제21조 제1항 제6호는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘의견제출기한’을 당사자에게 통지하여야 한다고 규정하고 있고, 행정절차법 제21조 제3항은 “제1항 제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다”라고 규정하고 있다.

갑 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 2023. 11. 21. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지서를 발송하면서 의견제출기한을 ‘2023. 12. 1.까지’라고 명시한 사실, 원고는 위 사전통지서를 2023. 11. 24. 수령한 사실이 인정된다. 이에 의하면 원고는 사전통지서 송달일로부터 7일 동안의 의견제출기한만을 부여받은바, 행정절차법 제21조 제3항에 규정된 10일 이상의 의견제출기한을 부여받지 못하기는 하였다.

그러나 의견제출기한을 지키지 않은 것과 같은 하자는 처분 전에 그 상대방에게 방어의 기회를 준다는 의견진술절차의 인정근거를 위태롭게 하지 않는 한도 내에서는 치유가 가능하다고 봄이 타당하다. 을 제2호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 2023. 11. 30. 일자리 안정자금 환수 사전통지에 대한 의견서를 피고에게 제출한 사실, 피고는 위 의견서 내용을 고려하여 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는바, 위 인정사실에 더하여 원고가 부여받은 7일이라는 기간이 지나치게 짧다고 보기 어려운 점, 원고는 그 후에도 이의신청 절차를 통하여 이 사건 처분에 대하여 다투었던 점 등을 종합하여 보면, 원고에게는 충분한 방어의 기회가 부여되었던 것으로 판단된다. 그러므로 행정절차법 제21조 제3항 위반의 절차상 하자는 치유되었다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

행정절차법 제26조는 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다”라고 규정하고 있다. 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633 판결 등 참조).

갑 제2호증의 기재에 의하면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 행정절차법 제26조에 규정된 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등을 명시하지 않은 사실이 인정되기는 한다. 그러나 이는 이 사건 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서, 피고가 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 않았다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐이고, 그것 때문에 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

행정기본법 제36조 제1항은 “행정청의 처분에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해당 행정청에 이의신청을 할 수 있다”라고 규정하고 있다.

갑 제2호증의 기재에 의하면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 ‘환수 결정 통지 및 고지에 이의가 있을 경우 결정이 있음을 안 날로부터 20일 이내에 우리 지역본부를 경유(이의신청서 제출)하여 이의신청을 할 수 있음을 알려드립니다’라고 명시하여, 이의신청기간을 20일만 부여한 사실이 인정되기는 한다.

그러나 이의신청기간을 지키지 않은 것과 같은 하자는 처분 후에 그 상대방에게 방어의 기회를 준다는 이의신청절차의 인정근거를 위태롭게 하지 않는 한도 내에서는 치유가 가능하다고 봄이 타당하다. 을 제3, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 2023. 12. 22. 피고에게 이의신청서를 제출한 사실, 피고는 위 이의신청서 내용을 고려하여 2024. 1. 22. 이의신청을 기각하는 내용의 심사결정을 한 사실이 인정되는바, 위 인정사실에 더하여 원고가 부여받은 20일이라는 기간이 지나치게 짧다고 보기 어려운 점, 원고는 추가 의견이 있을 경우에 이의신청서 제출일로부터 심사결정일 사이의 기간에 피고에게 추가 의견을 제출할 수 있었던 점 등을 종합하여 보면, 원고에게는 충분한 방어의 기회가 부여되었던 것으로 판단된다. 그러므로 행정기본법 제36조 제1항 위반의 절차상 하자는 치유되었다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

보조금법 제33조 제1항은 “중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다”라고 규정하면서, 제3호에서 “보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우”를 규정하고 있다.

그리고 이 사건 규정 제21조 제1항은 “공단은 착오 등으로 지원금이 지급되거나, 지원금을 지급받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지급한 지원금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다”라고 규정하면서, 제2호에서 “지원금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우”를 규정하고 있다.

이에 일자리 안정자금 세부 시행지침은 “일자리 안정자금 지원 대상 사업장 중 최저임금 위반으로 유죄가 확정(2018년 이후 최저임금법 위반)되면 고용노동부는 공단으로 통보하고 공단은 통보된 달(전산입수달 지원월분)부터 연도 내 지원 중단 및 최저임금 위반 사유 발생월부터 해당연도 말까지 기 지원된 전체 금액 환수”하도록 규정하고 있다(을 제11호증 4쪽).

갑 제3, 4, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 각 사실과 사정을 종합하여 보면, 이 사건 약식명령의 내용과 같이 원고의 대표이사 B이 최저임금법을 위반한 것으로 판단된다. 따라서 이 사건 처분의 처분사유는 모두 정당한 것으로 인정된다.

그러나 행정재판에서 형사재판의 사실인정에 구속되는 것은 아니라고 하더라도 동일한 사실관계에 관하여 이미 확정된 형사판결이 유죄로 인정한 사실은 유력한 증거자료가 되므로 행정재판에서 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없고(대법원 2020. 2. 27. 선고 2019두39611 판결), 형사재판에는 약식명령도 포함된다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011두28240 판결 취지 참조). 이 사건 약식명령에서 유죄로 인정한 사실을 뒤집고 B의 고의를 부정할 만한 특별한 사정을 발견하기 어려운바, 원고의 2019년도 부분 주장은 받아들이기 어렵다.

한편 원고는, 인정근무일은 실제로는 C이 운행을 하지 않은 날이어서 승무수당 등이 발생하지 않았고, 이에 따라 원고가 최저임금을 위반한 것으로 되어 부당하다는 취지로 주장한다. 그러나 C의 인정근무일 19일은 연차휴가 사용으로 인한 것인데, 근로기준법 제60조가 정한 연차 유급휴가를 사용한 날과 같이, 소정근로시간에 포함되는 시간 중 근로자가 실제로 근로를 제공하지 아니하였으나 사용자가 법령에 의해 임금을 지급할 의무를 부담하는 시간은 최저임금 지급 대상 시간에 포함된다고 보아야 하므로(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다223744, 223751 판결 참조), 인정근무일을 포함하는 것이 부당하다고 할 수 없다. 나아가 이 사건 약식명령에서 유죄로 인정한 사실을 뒤집고 B의 고의를 부정할 만한 특별한 사정을 발견하기도 어렵다. 따라서 원고의 2020년도 부분 주장은 받아들이기 어렵다.

피고의 일자리 안정자금 지원금 환수채권은 3년의 소멸시효가 적용된다. 따라서 원고가 이 사건 처분의 사전통지서를 송달받은 2023. 11. 24.로부터 역산하여 3년이 넘는 2020. 11.경까지의 일자리 안정자금 지원금 환수채권은 소멸시효가 완성되었다.

소멸시효는 객관적으로 권리가 발생하고 그 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행하는 것이고 그 권리를 행사할 수 없는 동안에는 진행하지 않는다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008다15865 판결 등 참조). 피고가 처분상대방에게 일자리 안정자금 지원금 환수처분을 한 후에야 비로소 처분상대방에 대한 일자리 안정자금 지원금 환수채권이 성립하고, 보조금법 제33조 제1항 제3호 및 이 사건 규정 제21조 제1항 제2호에 따른 일자리 안정자금 지원금 환수채권은 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 국가재정법 제96조 제3항, 민법 제166조 제1항에 따라 ‘일자리 안정자금 지원금 환수처분 시’로부터 소멸시효가 진행한다고 보아야 하며, 그 소멸시효기간은 국가재정법 제96조 제1항에 따라 5년이다.

따라서 이 사건 처분이 이루어지기 전까지는 피고의 원고에 대한 일자리 안정자금 지원금 환수채권이 성립한다고 할 수 없고, 그 결과 일자리 안정자금 지원금 환수채권의 소멸시효기간도 진행되지 않으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

피고는 일자리 안정자금 지원금을 지급한 후 관리ㆍ감독을 하고 있지 않고, 최저임금법 위반에 관하여 형사 유죄 판결이 확정된 경우에만 일자리 안정자금 지원금 환수처분을 할 뿐, 민사상 최저임금 미지급분이 인정되는 경우 등에는 일자리 안정자금 지원금 환수처분을 하지 않고 있다. 따라서 피고가 유죄 확정판결만을 그 기준으로 삼아 이 사건 처분을 하는 것이라면 다른 사업자와 비교하여 원고를 차별하는 것이어서 평등원칙에 위배된다.

뒤에서 보는 바와 같이 사업주가 최저임금법을 위반한 경우에 환수처분의 대상이 되는 것이고, 최저임금법 위반 사실이 반드시 형사판결로 확정될 것을 그 요건으로 하고 있지 않으므로, 원고의 주장은 그 자체로 이유 없다. 나아가 을 제10호증의 기재에 의하면, 피고는 자체적으로 부정수급 전담반을 운영하여 부정수급 사실이 밝혀진 경우 환수처분을 하는 것으로 보인다.

단지 근로자 1인에 대하여 최저임금을 지급하지 않았다는 것을 이유로, 일자리 안정자금 지원금을 수령한 인원 전부에 대하여 환수처분을 하는 것은 원고에게 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 반한다.

수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교ㆍ교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두4669 판결 등 참조).

이 사건 규정 제5조는 ‘지원 대상 사업주’라는 제목하에 일자리 안정자금을 지급받기 위한 ‘사업주’의 요건을 규정하고 있고, 제6조에서 ‘지원 제외 근로자’라는 제목하에 제5조의 요건을 갖춘 사업자가 일자리 안정자금 지급을 신청한 경우에도 그 지급대상에서 배제되는 ‘근로자’를 규정하고 있다. 이러한 규정의 체계ㆍ형식에 비추어 보면, 사업주는 일차적으로 이 사건 규정 제5조의 요건을 갖추어야만 일자리 안정자금 지원 대상 사업주가 될 수 있고, 이차적으로 해당 사업주가 신청한 근로자 중 제6조의 지원 제외 근로자에 해당하지 않는 근로자에 대하여만 일자리 안정자금을 지급받을 수 있다고 할 것이다.

사업주가 최저임금법에 따른 최저임금을 준수하여야 한다는 요건은 이 사건 규정 제5조 제4항에 규정되어 있다. 그런데 근로자에 관한 규정인 이 사건 규정 제6조에서는 최저임금에 미달하는 임금을 지급받은 근로자에 대하여 일자리 안정자금을 지급하지 않는다는 내용을 별도로 두고 있지 않다.

따라서 사업주가 최저임금을 준수하여야 한다는 요건은 개별 근로자가 일자리 안정자금 지원 대상에 해당하는지에 관한 요건이 아니라, 사업주가 일자리 안정자금 지원 대상에 해당하는지에 관한 요건에 해당한다고 해석함이 타당하다. 결국 사업주가 일부 근로자에게만 최저임금에 미달하는 임금을 지급한 경우에도 해당 사업주는 그 이후부터는 일자리 안정자금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못하게 되어 모든 근로자에 대한 일자리 안정자금을 지급받지 못하게 된다.

앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거 및 을 제6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 각 사실과 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 원고가 입게 될 불이익보다 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 더 크고 중요하다고 판단되므로, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.

따라서 원고는 최저임금을 준수하지 않을 경우 일자리 안정자금 지원금이 환수된다는 것을 충분히 예상할 수 있었을 것으로 보이는바, 원고의 신뢰 내지 법률생활 안정의 보호 가치가 높다고 보기 어렵다.

따라서 이 사건 처분에는 원고가 주장하는 것과 같은 위법이 존재하지 않는다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 준수 확인서’를 제출하였다.

따라서 원고는 최저임금을 준수하지 않을 경우 일자리 안정자금 지원금이 환수된다는 것을 충분히 예상할 수 있었을 것으로 보이는바, 원고의 신뢰 내지 법률생활 안정의 보호 가치가 높다고 보기 어렵다.

따라서 이 사건 처분에는 원고가 주장하는 것과 같은 위법이 존재하지 않는다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 최수진(재판장) 신일성 김찬미