주문
원고 B에 대하여, 피고 국민건강보험공단이 2024. 3. 19. 한 요양급여비용 139,796,280원의 환수처분 및 피고 화순군수가 2024. 3. 25. 한 39,519,940원의 부 당이득금 징수처분을 각 취소한다.
원고 A의 청구를 각 기각한다.
소송비용 중 원고 A과 피고들 사이 생긴 부분은 위 원고가, 원고 B과 피고들 사이 생긴 부분은 피고들이 각 부담한다.
이유
처분의 경위
원고들은 국민건강보험법에 따른 요양기관이자 의료급여법에 따른 의료급여기관인 C요양병원(이하 '이 사건 병원'이라 한다)의 개설자로, 이 사건 병원의 의료기관 개설허가증의 변경사항 중 원고들과 관계된 내용은 아래와 같다.
보건복지부장관은 2019. 11.경 이 사건 병원에 대한 현지조사(조사대상기간 2018. 4. ~ 2019. 9.)를 한 결과 아래와 같이 간호사 E, 간호조무사 F, G은 입원환자간호업무를 전담하지 않았음에도 불구하고 이 사건 병원이 이들을 입원환자에 관한 전담 간호인력으로 신고하여 그에 따른 요양급여비용, 의료급여비용을 지급받았다고 판단하였다.
□ 간호인력확보수준에 따른 입원료 차등 등급 신고 및 확인내역
□ 간호인력 신고 및 확인 내역
피고 공단은 2024. 3. 19. 원고들이 위와 같이 실제 근무한 사실과 다르게 간호등급을 상향하여 요양급여비용을 청구하였다는 이유로 원고들에게 구 국민건강보험법(2023. 5. 19. 법률 제19420호로 개정되기 전의 것, 이하 '국민건강보험법'이라 한다) 제57조에 근거하여 139,796,280원의 요양급여비용 환수처분을 하였고, 피고 화순군수는 2024. 3. 25. 같은 이유로 원고들에게 구 의료급여법(2024. 1. 23. 법률 제20104호로 개정되기 전의 것, 이하 '의료급여법'이라 한다) 제23조에 근거하여 39,519,940원의 의료급여비용 징수처분을 하였다(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 24, 26호증, 을가 1, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
관계 법령
별지 기재와 같다.
이 사건 각 처분의 위법 여부
절차적 위법 여부
원고들의 주장
이 사건 병원에 대한 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항이 정한 조사개시 7일 전 조사대상자에 대한 통지를 누락한 채 조사원들의 강요 및 회유에 따라 이루어졌다. 따라서 이 사건 병원에 대한 현지조사는 위법하고, 이에 기초한 이 사건 각 처분또한 위법하다.
판단
행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다.
살피건대, 보건복지부장관이 이 사건 병원에 대한 현지조사를 실시하기에 앞서 그 조사개시 7일 전까지 원고들에게 출석요구서 등을 서면으로 통지하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 현지조사는 이 사건 병원의 인력 관련 급여비용청구의 적법 · 타당성을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수, 행정처분 및 벌칙 부과 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로, 그 특성상 관계인의 진술이나 이 사건 병원이 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없다. 따라서 이러한 현지조사 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지할 경우 이 사건 병원이 관련 자료를 조작 · 은닉 · 폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있으므로, 이 사건 병원에 대한 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다.
이에 대하여 원고들은 이 사건 병원에 대한 현지조사는 거짓 · 부당청구 개연성이 높은 요양기관에 대해 실시하는 긴급조사가 아닌, 기획조사로서 실시되었으므로 원고들의 증거인멸 우려를 이유로 사전통지를 생략할 수 있는 경우에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 요양기관 현지조사 지침은 현지조사 유형 중 하나로서 기획조사를 '건강보험제도 개선 및 올바른 청구문화 정착을 위해 제도 운영상 개선이 필요한 분야 또는 사회적으로 문제가 제기된 분야에 대해 실시하는 현지조사'로 규정하고 있는바, 이에 의하면 기획조사라고 하여 증거인멸의 우려를 부정하기 어려울 뿐만 아니라, 앞서 본 것처럼 이 사건 병원에 대한 현지조사에 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정한 예외사유를 인정하는 것은 현지조사의 내용 및 방법의 특성에 기인하는 것이므로, 현지조사 유형이 긴급조사인지, 기획조사인지 등에 따라 달리 볼 것은 아니다. 나) 더구나 앞서 든 증거, 을가 제2호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고들은 현지조사가 개시된 2019. 11. 11. 및 같은 달 14. '조사명령서', '요양(의료)급여 관계서류 제출요구서', '요양기관 현지조사 안내문'을 제시받아 해당 서류 하단에 서명한 사실이 인정되고, 반면 원고들이 주장하는 것처럼 조사원들이 관계인들에게 진술강요 등을 하였다고 인정할 증거는 없는바(단지 원고들이 현지조사 확인서에 날인을 거부하였다고 하여 그와 같이 보기는 부족하다), 설령 보건복지부장관이 현지조사와 관련하여 7일 전에 원고들에게 사전통지를 하지 않은 것이 위법하다고 하더라도, 그러한 사유가 이 사건 각 처분을 취소할 만큼 중대한 절차적 하자에 해당한다고 볼 수 없다.
원고들의 주장은 이유 없다.
처분사유 존부
원고들의 주장
간호사 E 관련, E이 운영위원회, 감염관리위원회 등 회의에 참석한 것은 입원병동 전담 간호사로서 참석한 것이므로, 위 회의 참여를 이유로 E을 입원환자 전담간호인력에서 제외할 수 없다.
간호조무사 F 관련, 이 사건 병원은 2018. 5. 이전에는 소독실은 물론 소독기도 없었고, 2018. 5.경에야 소독실을 설치하면서 소독실을 관리하는 전담업체를 별도로 두었는바, 이 부분 처분사유에 해당하는 기간 동안 F은 소독 관련 업무를 하지 않았다. ③ 간호조무사 G 관련, G은 2018. 9. 21.부터 2018. 10. 15.까지 연차휴가를 사용하였고, 2018. 10. 16.부터 2018. 11. 30.까지는 병가를 사용한 다음 2018. 12. 2. 이 사건 병원을 퇴사하였는바, 이 사건 병원의 2018. 10. 분 입원환자 전담 간호인력을 산정하는 데 G이 포함되어야 한다.
E, F, G의 입원환자 전담 간호인력 인정 여부
관련 규정 및 법리
국민건강보험법에 의하면 요양급여의 방법 · 절차 · 범위 · 상한 등의 기준은 보건복지부령으로 정하고(제41조 제3항),「국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙」에 의하면, 보건복지부장관은 요양급여대상을 급여목록표로 정하여 고시하며, 요양급여의 상대가치점수를 함께 정하여 고시해야 한다(제8조 제2항). 「건강보험 행위 급여 · 비급여 목록표 및 급여 상대가치 점수」제3편 제3부 '요양병원 행위 급여목록 · 상대가치점수 및 산정지침' 제4호 바목 '간호인력 확보수준에 따른 입원료 차등제'는 '직전 분기 평균 환자 수 대비 간호업무에 종사하는 직전 분기 평균 간호사 인력(간호사및 간호조무사) 수에 따라 간호인력 확보수준을 1~8등급으로 구분한다'고 규정하면서위 등급에 따라 요양병원 입원료 등의 가감 기준을 정하고 있다.
「국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙」제5조 제2항의 위임에 따라 보건복지부장관이 고시한 「요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항(보험급여)」(보건복지부고시 제2019-183호) Ⅵ. 제3부 '요-51 요양병원 입원료' 항목의 '간호인력 확보수준에 따른 요양병원 입원료 차등 적용 관련 기준' 나항에 의하면, 위 고시에서 '간호인력'이란 입원환자 간호업무를 전담하는 간호사와 이에 관한 간호업무를 보조하는 간호조무사를 의미하고, 다만 (입원)병동에 근무하지만 입원환자 간호를 전담하지 않는 간호인력, 일반병상과 특수병상을 순환 또는 파견 근무하는 간호인력, 특수병상 중 집중 치료실, 인공신장실, 물리치료실에서 근무하는 간호인력, 외래 근무자와 분만휴가자는 산정대상에서 제외된다.
의료급여법 제7조 제2항 및 그 시행규칙 제8조 제2항에 의하면,「국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙」제8조 제2항, 제4항은 의료급여대상에 관하여 준용되므로, 간호인력에 관한 위 고시조항 등 요양급여비용의 지급 기준에 관한 규정은 의료급여비용에도 그대로 적용된다.
행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 또한, 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결 등 참조).
판단
앞서 든 증거, 갑 제16호증, 을가 제3 내지 5, 8 내지 26호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들을 종합하면, E, F, G은 각 문제된 기간 입원환자에 관한 전담 간호인력수에서 제외됨이 타당하다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
입원료 차등제는 적정 수준의 간호인력을 확보하지 못한 요양병원에서 간호서비스의 일부를 보호자나 간병인에게 위임하는 등 입원 진료 시 간호서비스의 질이 저하되는 현상을 해소하여 입원환자 보호자 등의 부담을 덜어주기 위한 취지에서 시행된 제도이다. 그에 따라 입원병동에서 근무하지 않는 간호인력이나 입원병동에 근무하지만 입원환자 간호를 전담하지 않는 간호인력은 입원료 차등제 관련 간호인력에서 제외하고 있다. 입원료 차등제의 취지에 비추어 보면, 입원료 차등제에 따른 '입원환자간호업무를 전담하는 간호사와 이에 관한 간호업무를 보조하는 간호조무사'는 입원병동에서 근무하며 입원환자를 직접 간호하고 그 업무에 전념하는 간호사와 이를 보조하는 간호조무사를 의미하는 것으로 보아야 한다.
간호사 E의 경우 아래 사정들에 비추어 볼 때, 입원환자 간호업무만을 전담한 것이 아니라 간호부장으로서 간호인력 관리 등 각종 일반 행정업무를 병행하여 수행하였으므로 입원환자 전담 간호인력에 포함될 수 없다.
E은 현지조사 과정에서 본인의 직책을 '간호부장'이라고 표시하여 자필로 작성한 사실확인서에 담당 업무를 '2007년부터 근무시작(동일한 업무함). 데이(D) 근무시 1,2,3 병동 라운딩 및 환자, 직원관리(간호부 직원만), 입퇴원 확인 및 QPS 확인하고 결재, 요양보호사교육, 월말에 근무표 사인, 병동물품관리 및 구입신청, 운영위원회 회의 참석(간호부 대표), 신규간호부 직원 면접 및 O.T 함. 이브닝(E) 근무는 하지 않음. 나이트(N) 근무시 병실 라운딩, 보호사 관리 및 환자, 수면상태 파악'이라고 기재하였다.
E은 이 사건 병원 조직도(2019. 3. 19. 기준. 총 직원 91명)에 간호부(소속 직원 59명)의 부서장인 간호부장으로 기재되어 있고, 간호부장으로서 운영위원회 명단에도 포함되어 있다. E은 실제로 정기 또는 임시로 개최된 운영위원회 회의에 참석하여 이 사건 병원의 일반 행정업무 관련 안건에 대해서 의결하였고, 나아가 간호부근무표에도 부서장으로서 결재권을 행사하여 왔다. 또한 E은 다른 간호사들과 달리 매달 직책 및 자격수당 20만 원을 추가로 지급받았다.
이에 대하여 원고들은 E이 운영위원회 등 회의에 참석한 것은 입원병동전담 간호사로서 참석한 것일 뿐이므로 입원환자 전담 간호인력에 포함되어야 한다고 주장하나, 앞서 본 증거에 의하면 E은 스스로 사실확인서에 기재하였듯이 간호부의 대표인 간호부장으로서 운영위원회 회의에 참석한 것으로 보일 뿐이다(나아가 이 사건 각 처분은 E이 운영위원회 등 회의에서 참석하였다는 것뿐만 아니라, 간호부 직원관리, 병동 물품관리 등 각종 일반 행정업무를 수행하였다는 것을 이유로 한다). 또한 원고들은 원고 A이 이 사건 병원의 개설자가 된 2017. 11. 22. 이후부터 E은 간호부장이 아니라 입원병동의 수간호사로서 근무하였는데도, 사실확인서에 그 이전 근무형태를 잘못 기재하였다고 주장하면서, 이에 부합하는 듯한 내용의 E의 2022. 7. 14. 자 사실확인서(갑 제15호증) 및 E의 직책이 '수간호사'라고 기재된 급여명세서(갑 제16호증)를 제출하였으나, 위 사실확인서는 그 작성 시기 및 경위 등에 비추어 볼 때 믿기 어렵고, 급여명세서 기재만으로 앞서 인정한 사실을 뒤집기 부족하며(오히려 앞서 본 것처럼 E은 수간호사들과 달리 직책수당을 추가로 지급받은 것이 확인된다), 현지조사 당시 E은 조사대상기간을 정확히 고지받고 '2018. 1. 1.부터 2019. 11. 11.까지'의 자신의 담당 업무 내용을 상세하게 기재하면서 그러한 업무 내용은 2007년 근무를 시작할 때부터 동일한 업무였음을 분명히 하였는바, E이 이전 근무형태를 착각하여 잘못 기재하였다고 보기 어렵다. 한편 원고들은 E이 나이트 근무를 하였다는 점을 들어 입원환자 전담 간호인력이라고도 주장하나, 나이트 근무 여부와 입원환자 전담 간호인력 포함 여부 사이에는 어떠한 연관성도 없으므로 원고들 주장만으로 E이 입원환자 전담 간호인력에 포함된다고 볼 수 없다.
간호조무사 F의 경우 아래 사정들에 비추어 볼 때, 입원환자 간호업무만을 전담한 것이 아니라 소독 관련 업무 등을 수행하였으므로 입원환자 전담 간호인력에 포함될 수 없다.
F은 현지조사 과정에서 자필로 작성한 사실확인서에 담당 업무를 'V/S 체크, 환자 운동 및 산책, 목욕 보조, 소독실(소독장비 관리 및 소독용품 입출고, EO/ 스팀 소독기 작동), 일반환자 외진(비응급 환자) 동행. 소독시간 09:00~11:00,11:00~13:00, 불출시간 13:00~15:00, 15:00~17:00, EO가스는 월, 화, 고압멸균은 수, 목, 금, 토, 일'이라고 기재하였다.
F은 이 사건 병원에서 2018. 및 2019. 작성된 멸균기점검 및 청소일지(오토클러브, EO가스), 멸균작업일지(오토클러브, EO가스), 멸균기관리대장(오토클러브, EO가스), 소독실일일점검표 등(을가 제12 내지 18호증)에 점검자 또는 가동한 사람으로 서명 또는 사인하였다.
원고들은 이 사건 병원은 2018. 5.경 소독실을 설치하면서 소독실을 관리하는 전담업체를 별도로 두었으므로 F은 소독 관련 업무를 하지 않았다고 주장하나, 이는 앞서 본 증거들, 특히 소독점검 관련하여 작성된 각종 일지 및 대장 등 내용에 배치될 뿐만 아니라(원고들은 을가 제12 내지 18호증은 요양병원 인증 과정에서직원들이 허위 사실을 기재한 것이라고 주장하나, 직원들이 소독 관련 업무를 수행하지 않았음에도 임의로 위와 같은 일지 및 대장을 작성하였다는 것은 경험칙에 반한다<1>), 갑
제6, 7, 10, 11호증에 의하더라도 이 사건 병원이 H로부터 2018. 5.경 EO멸균기 등을 구매하면서 H과 사이에 1년간 의료기기 유지보수 계약을 체결한 사실, 위 계약에서 유지보수란 의료기기에 대하여 매년 1회의 예방점검 및 고장수리를 실시하는 것을 내용으로 하는 사실(위 계약 제6조)만이 인정되고, 이를 넘어 원고들 주장처럼 H이 이 사건 병원의 소독실에 관한 정기적이고 일상적인 관리를 전담하는 계약을 체결하였다고 볼 증거는 없다. 나아가 원고들은 2017. 10.경 작성된 이 사건 병원에 대한 감정평가서 (갑 제8호증)에 소독실 관련 내용이 없으므로 2018. 5. 이전 이 사건 병원에는 소독 장비 자체가 존재하지 않았다고도 주장하나, 위 감정평가는 이 사건 병원의 토지 및 건물 가치를 감정평가한 것으로, 감정인은 통신설비, 위생 · 급배수설비와 소방설비 등 일부 설비를 제외한 나머지 설비는 건물의 표준단가에 포함하여 전체 평가액을 산정하였는바, 위 평가서상 평가액을 산정하는 과정에서 소독 설비 또는 장비 등에 관한 내용이 별도로 없다고 하여 앞서 본 대장 등 기록에도 불구하고 이 사건 병원에 소독 장비가 존재하지 않았다고 보기 어렵다.
이 사건 병원은 간호조무사 G이 2018. 10. 15.까지 이 사건 병원에서 근무하였다는 전제 하에 2018. 10. 분 입원환자 전담 간호인력에 포함된다고 신고하였으나, 아래 사정들에 비추어 볼 때 G은 2018. 9. 24.경 이 사건 병원을 퇴사하였으므로 이 사건 병원의 2018. 10. 분 입원환자 전담 간호인력에 포함될 수 없다.
이 사건 병원의 간호부 근무표(을가 제25호증)에는 G이 2018. 9. 21.부터 23.까지 연차휴가를 사용하였고 2018. 9. 24.경 퇴사하였다고 기재되어 있다.
G은 2018. 9. 21.부터 2018. 11. 5.까지 I병원, J한방병원에 입원하여 어
깨수술을 받는 등 치료를 받았다(을가 제19호증).
원고들은 G이 2018. 9. 21.부터 2018. 10. 15.까지 연차휴가를 사용하였고, 이후로는 병가를 사용하다가 2018. 12.경 퇴사하였는바, 당시 요양급여의 적용기준및 방법에 관한 세부사항(보건복지가족부고시 제2009-214호)에 따라 10월 15일을 기준으로 G은 이 사건 병원의 재직 중인 인력에 해당하므로 이 사건 병원의 2018. 10.분 입원환자 전담 간호인력에 포함된다고 주장한다. 살피건대, 갑 제13, 14, 18, 20 내지 23호증의 각 기재에 의하면, G이 2017. 8. 1. 이 사건 병원의 직장가입자 자격을 취득하였다가 2018. 12. 2. 그 자격을 상실하였다고 신고 되었고, G의 고용보험 피보험자격 역시 2018. 12. 1. 자로 상실되었다고 신고된 사실, G이 2018. 10. 16.부터 2018.11. 15.까지 어깨수술로 인해 휴가를 신청한다는 내용의 휴가원이 작성되어 있고, 이 사건 병원이 2018. 12. 10.경 G이 2018. 10. 16.부터 2018. 11. 30.까지 병가 상태였다는 내용의 현황변경신청서(간호인력)를 건강보험심사평가원에 접수한 사실, G에 대한 급여명세서상 급여액은 2018. 8. 및 9. 분 각각 1,682,910원이었는데, 2018. 10. 분은 15일 병가, 결근 등 15일이 공제되어 868,680원, 2018. 11. 분 역시 병가, 결근 등 15일이 공제되어 841,240원인 사실이 인정되기는 한다.
그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 원고들 주장은 G이 위 기간동안 연차휴가를 사용하였음을 전제로 하는데, 원고들이 제출한 증거에 의해 인정되는 위 사실만으로는 G이 연차휴가를 사용하였다고 인정하기 부족하고(위 사실들은 주로 이 사건 병원이 2018. 10. 16. 이후부터 G을 병가로 처리하였다는 내용이다), 오히려 원고들 주장에 따르면 G은 2018. 9. 21.부터 2018. 10. 15.까지 약 25일의 연차휴가를 사용하였다는 것인데, 근로기준법 제60조 및 G의 근속기간(국민건강보험 자격취득일이 2017. 8. 1.임은 앞서 본 바와 같고, 한편 갑 제13호증에는 입사일자가 2017. 11. 22.로 기재되어 있다) 등에 비추어 이 사건 병원이G에게 위와 같이 장기간의 연차휴가를 부여하였음을 믿기 어려운 점(게다가 원고들은 소장에서는 위 기간에는 G의 연차휴가뿐만 아니라 OFF 근무스케쥴이 혼합되어 있다고 주장하기도 하였는바, 병가가 아닌 연차휴가를 사용하여 병원 입원 중인 간호조무사에게 OFF 스케쥴만을 부여하였다는 것은 경험칙상 납득하기 어렵고, 아래에서 보듯이 G에게는 근무표상 스케쥴이 부여되지도 않았다), 반면 간호부 근무표는 실제 이 사건 병원의 간호인력 현황을 그때그때 반영하여 작성되는 것으로, 간호사 등이 연차휴가를 사용하는 경우에는 해당 일자에 '연'이라고 명확히 표시되어 있는데, G의 경우 2018. 9. 21.부터 23.까지의 일자에만 '연'이라고 표시되어 있고 그 이후 일자부터는 '퇴사'라고 기재되어 있는 점, 만약 G이 원고들 주장대로 연차휴가를 계속 사용한 것이라면 2018. 10. 간호부 근무표에도 G이 여전히 간호인력으로서 포함되어 있어야 하는데, 이후 근무표부터 G의 이름은 삭제된 점, G에게 2018. 9. 분 급여가 전부 지급되고 2018. 10. 분 급여는 15일의 병가 일수를 공제하고 지급되었다는 내용의 급여명세서가 작성된 사실은 원고들 주장에 부합하는 듯도 하나, 2018. 11. 내내 병가를 사용하여 무급휴직을 한 G에게 2018. 11. 분 급여가 지급된 것은 원고들 주장과 배치되는바, 사정이 이러하다면 위와 같은 급여명세서 내용만으로 G이 연차휴가를 사용하였다고 보기도 어려운 점, G은 2018. 9. 21. 어깨수술을 받고 입원하여 그로부터 일정 기간 이 사건 병원에서 근무할 수 없는 상황이었으므로 앞서 본 입원료 차등제의 취지에 비추어볼 때 입원환자 전담 간호인력에서 제외되는 것이 타당하고, 이 사건 병원이 G의 퇴사 과정에서 G이 연차휴가 및 병가 사용 등을 한 것처럼 행정적 처리를 하였다고 하여 G을 간호인력에 포함시키는 것은 그러한 제도를 둔 취지에 반하는 점 등을 종합하면, G은 이 사건 병원의 2018. 10. 분 입원환자 전담 간호인력에 포함될 수 없다.
한편 원고들은 이 사건 병원이 '2018. 10. 16. ~ 2018. 11. 5.' 동안 G을 병가로 처리하여 간호인력에서 제외하고 신고하였음에도 이 사건 각 처분이 이를 부당청구 기간에 산입하였다고 주장하나, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하면 이 사건 각 처분은 G이 2018. 9. 24.경 타 병원 입원치료 등을 위해 퇴사하였으므로 더 이상 2018. 10. 분 인력에 포함될 수 없음에도 간호인력 1인으로 신고하였음을 이유로 하는 것이지, 이 사건 병원이 2018. 10. 16.부터 2018. 11. 5.까지 G을 입원환자 전담간호인력으로 신고하였음을 이유로 하는 것이 아니므로(피고들도 요양기관이 보건의료자원통합신고포털에서 간호인력에 대해 병가를 입력하면 해당 인원은 간호인력 산정에서 자동으로 제외된다고 설명하고 있다. 피고 공단의 2025. 4. 11. 자 준비서면 6쪽), 이 사건 각 처분에 원고들이 주장하는 부당청구 기간의 산정 오류가 있다고 볼 수도 없다.<2>
소결
원고 A에 대한 처분사유 존부
이 사건 병원이 입원환자 전담 간호인력에 해당하지 않는 E, F, G을 전담 간호인력으로 신고하여 2018. 4.부터 2019. 9.까지 요양급여비용과 의료급여비용을 청구하여 지급받았음은 앞서 본 바와 같고, 원고 A이 위 부당청구 기간 동안 이 사건 병원의 개설자인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 원고 A에 대한 이 사건 각 처분
사유는 인정된다.
원고 B에 대한 처분사유 존부
원고 B이 2019. 8. 30. 자로 이 사건 병원의 공동개설자가 된 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그런데 이 사건 각 처분이 처분사유로 삼은 부당청구 기간은 2018. 4.부터 2019. 9.까지인바, 2019. 8. 30. 이전의 부당청구에 있어서는 원고 B을 이 사건 병원의 개설자로 볼 수 없으므로, 위 부분에 대해서는 원고 B에 대한 처분사유가 인정되지 않는다.
이에 대하여 피고들은, 원고 B은 이 사건 병원의 공동개설자로서 원고 A과 불가분채무를 부담하므로 공동개설기간과 무관하게 조사대상기간 전체를 기준으로 산정된 부당금액 전액에 관하여 환수처분을 할 수 있다고 주장하나, 국민건강보험법 제57조 및 의료급여법 제23조에 의한 환수처분은 부당이득반환의무에 따른 징수조치이므로, 책임부담의 근거이자 책임한정 원리로 기능하는 자기책임 원칙상 그 상대방은 관계법령에 따라 급여비용을 지급받을 수 없음에도 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 사람 등', 구체적으로 부당청구 기간에 해당 의료기관을 개설 · 운영하여 부당한 청구를 하고 그에 따른 법적 효과가 귀속된 의료기관의 개설자라고 해석하여야 한다(헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2010헌바375 결정 참조). 따라서 특별한 사정이 없는 한 피고들 주장과 같이 이 사건 병원의 개설자가 되기 이전의 부당청구에 대해서까지 원고 B에게 부당이득반환의무가 있음을 전제로 환수처분을 할 수 있다고 볼 수 없다. 피고들의 주장은 받아들일 수 없다.
이처럼 원고 B에 대한 이 사건 각 처분 중 2019. 8. 30. 이전 부분은 위법한데, 제출된 증거들만으로는 위 부분을 제외한 환수금액을 따로 산정할 수 없으므로 원고 B에 대한 이 사건 각 처분을 전부 취소하여야 한다.
재량권 일탈 · 남용 여부
원고 A의 주장<3>
원고 A 외에 D도 2018. 4.에 이 사건 병원의 공동개설자였음에도 원고 A에게만 부당금액 전액을 환수하는 이 사건 각 처분은 비례원칙 및 책임주의를 위반하여 재량권을 일탈 · 남용하였다.
판단
앞서 든 증거, 갑 제25호증, 을가 제27, 28호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음의 사실 및 사정들에 의할 때, 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈 · 남용하였다고 보기 어렵다. 원고 A의 이 부분 주장도 이유 없다.
국민건강보험은 국민이 부담하는 건강보험료로 충당되어 운용되는 것으로서, 그 재정의 건전성과 운영의 투명성을 확보하여야 할 공익적 필요가 크다. 의료급여제도 또한 국고보조금 및 지방자치단체의 출연금을 재원으로 조성된 의료급여기금으로 운영되면서 생활유지 능력이 없거나 생활이 어려운 저소득 국민의 의료문제를 국가가 보장하는 공공부조 제도이므로, 급여체계의 유지를 통하여 의료급여 재정의 건전성을 확보해야 할 필요성이 크다.
이 사건 병원의 개설자인 원고 A이 관련 법령을 위반하여 요양급여비용 또는 의료급여비용으로 지급받을 수 없는 비용을 청구하여 지급받은 것은 부당한 청구로서 그 자체로 비난 가능성이 높고, 그 횟수와 금액도 결코 적지 않다.
국민건강보험법 제57조 및 의료급여법 제23조는 관련 법령에 의하여 급여비
용을 지급받을 수 없는 경우임에도 이를 청구하여 부당하게 지급된 급여비용을 원상회복하려는 데 그 취지가 있으므로 특별한 사정이 없는 한 그 전액을 징수함이 상당하므로, 부당지급된 급여비용 전액을 환수하는 이 사건 각 처분이 과중한 조치라고 보기는 어렵다. 나아가 위 각 규정에 의하면, 피고들은 부당청구를 한 의료기관의 개설자를 상대방으로 하여 부당이득금을 환수할 수 있다고 정하고 있을 뿐, 반드시 모든 개설자를 환수처분의 상대방으로 하여야 한다고 정하고 있지 않으므로, 피고들이 이 사건 각 처분을 하면서 D를 환수처분의 상대방으로 삼지 않았다는 사정만으로 이 사건 각 처분이 위법하다고 볼 수 없다.
원고 A은 2017. 11. 4. D로부터 이 사건 병원과 관련된 사업 일체를 약 40억 원에 양수하기로 하는 포괄양도양수계약을 체결하였다. 당시 작성된 계약서는 "양도인(D)은 양수인(원고 A)에게 2017. 11. 4. 계약 후 양수인이 의료기관개설허가가 성립되면 공동대표자격을 부여한다."(제2조), "제2조에 따라 이 사건 병원의 공동대표(대표 A)를 부여하되 잔금 대출이 마무리되면 양도인(D)이 공동대표에서 빠지는 것으로 갈음한다."(제3조), "양도인은 양수인의 대출을 포함한 금융거래에 적극 협조한다. 양수인의 대출 실행과 목적물(부동산)의 명의 이전을 동시에 실행한다. 양도인은 양수인의 이 사건 병원의 안정된 경영을 위해 최선을 다해 돕는다."(제7조)고 정하고 있다. 원고 A은 2018. 3. 28. 이 사건 병원의 토지 및 건물에 그 앞으로 소유권이전등기를 마쳤고, 같은 날 주식회사 K에게 채권최고액을 33억 6,000만 원으로 하는 근저당권설정등기를 마쳐주었다. 이러한 사실에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 D는 2017. 11.경 원고 A과 포괄양도양수계약을 체결한 후로는 위 계약의 양도인으로서 원고 A의 대출 실행이나 이 사건 병원의 안정적 양수 등에 협조하였다고 보일 뿐, 이 사건 병원 운영에 크게 관여하였다고 보이지 않는 점, D가 2018. 4. 1.까지 이 사건 병원의 개설자로 있었던 이유는 D가 그 당시까지 이 사건 병원을 실질적으로 운영하였기 때문이 아니라, 원고 A이 실행한 잔금 대출이 2018. 3. 28.경 마무리되면서 그 무렵에야 위 포괄양도양수계약의 이행이 완료되었기 때문으로 보이는 점, 이 사건 각 처분이 문제삼은 부당청구 기간(2018. 4. ~ 2019. 9.) 중 D가 이 사건 병원의 개설자였던 기간은 매우 짧은 점, 한편 이 사건 병원은 피고 공단에 D의 근무종료일을 2018. 3. 28.로 신고하기도 하였는바 그 신고 내역에 비추어 보더라도 이 사건 병원의 부당청구에 D가 관여하였다고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 피고들이 D가 아닌 원고 A에 대해서만 급여비용 환수를 명하는 이 사건 각 처분을 하였다고 하여 재량권을 일탈 · 남용하였다고 볼 수는 없다.
결론
원고 B의 청구는 이유 있으므로 이를 각 인용하고, 원고 A의 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.