서울행정법원 2025. 6. 26. 선고 2024구합62738 판결

원고는 동두천시 B에서 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관인 C요양원(D, 이하 '제1 기관'이라 한다)과 E보호센터(F, 이하 '제2 기관'이라 하고, 이 사건 제1 기관과 통틀어 '이 사건 각 기관'이라 한다)를 설치 · 운영하고 있는 사람이다.

피고는 이 사건 각 기관에 대한 현지조사(조사대상기간: 2018. 1.부터 2020. 12.까지, 조사대상 외 기간: 2017. 1.부터 2017. 12.까지, 이하 '이 사건 현지조사'라 한다) 결과를 기초로, 2021. 4. 13. 원고에게 다음과 같이 구 노인장기요양보험법(2020. 12.29. 법률 제17777호로 개정되기 전의 것<1>, 이하 같다) 제43조 제1항 제4호에 근거하여 제1 기관에 관하여 36,268,950원의 장기요양급여비용 환수결정 통보(이하 '제1 처분'이라 한다), 제2 기관에 관하여 200,075,530원의 장기요양급여비용 환수결정 통보(이하 '제2 처분'이라 하고, 제1 처분과 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다)를 하였다.

원고 주장의 요지

요양보호사 G가 2019. 1. 19. 사용한 연차휴가는 근로기준법 제60조에 의하여 보장된 연차 유급휴가를 미리 사용한 것으로서 소위 '가불된 연차 유급휴가'에 해당한다. 이처럼 근로기준법에 따른 연차휴가는 근로자의 편의를 위해 미리 가불형식으로 부여될 수 있고, 장기요양기관 종사자들에게만 이를 허용하지 않는 것은 평등의 원칙에 반하므로, 위 연차휴가는 근무시간으로 인정되어야 한다.

조리원 H, I, J, K은 제1 기관의 조리원으로 성실히 근무하였고, 월 기준 근무시간을 모두 충족하였다.

관계 규정의 내용

요양보호사 G의 월 기준 근무시간 충족 여부

근로기준법 제60조 제2항은 "사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80퍼센트 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다."라고 규정하고 있고, 이 사건에서 문제가 되는 미발생 연차는 간호조무사 G가 해당 월에 발생하지 않은 연차휴가를 미리 사용한 것인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

이처럼 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 유급휴가를 부여하는 경우 그 유급휴가는 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근 시 부여될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 것으로서 소위 '가불된 연차 유급휴가'에 해당하는데, 다음과 같은 사정들을 종합하면 이를 이 사건 고시 제51조 제4항, 구 장기요양급여비용 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 12. 26. 국민건강보험공단 공고 요양급여실 제2018-8호로 개정된 것, 이하 '이 사건 공고'라 한다) 제12조 제1항 제1호 (가)목에서 정한 '근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항, 제6항에 의한 연차 유급휴가'에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이를 근무시간으로 인정할 수 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

'가불된 연차 유급휴가'는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의로 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의로 부여된 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 근로기준법상의 연차 유급휴가에 해당한다고 할 수 없고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 종사자로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효하고 적절한 집행을 확보하려는 것이다. 임의부여 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있더라도, 이를 장기요양기관 직원의 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 노인장기요양보험법령의 취지에 부합하지 않는다. 뿐만 아니라, 장기요양급여비용은 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있으므로, 실제 종사자의 근무가 이루어지지않은 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것에 대하여는 가능한 엄격하게 해석할 필요성도 존재한다.

임의부여 유급휴가를 월 기준 근무시간으로 인정하였다가 추후 근무 요건이 충족되지 못하여 임의부여 유급휴가로 남게 된다면, 장기요양급여비용이 소급하여 달라질 수밖에 없는데, 이에 대한 감독, 정산 문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 우려도 있다.

앞서 본 바와 같이 임의부여 유급휴가는 근로기준법이 정한 연차 유급휴가와 본질적으로 다른 점, 인력배치기준 등 준수 여부는 노인장기요양보험법령의 입법목적과 해석기준에 의하여 판단하여야 할 것인 점 등에 비추어 보면, 노인장기요양기관 종사자에 대한 임의부여 유급휴가를 노인장기요양보험법령상 근무시간에 산입하지 아니하는 것이 장기요양기관 종사자와 비종사자 사이에 불합리한 차별을 야기하는 것 으로 평등원칙에 위반된다고 보기도 어렵다.

조리원 H, I, J, K의 월 기준 근무시간 충족 여부

민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 증명은 상대방인 원고에게 책임이 돌아간다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 참조). 또한 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조).

살피건대, 앞서 든 증거들 및 을 제1 내지 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정들에 비추어 보면, 피고가 2018.1.부터 2020. 10.까지의 기간 중 제1 기관의 조리원으로 근무한 H, I, J, K이 월 기준근무시간을 충족하지 못하였다고 보아 제1 처분을 한 것은 충분히 합리적이라고 보이고, 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 뒤집고 위 조리원들이 위 기간 동안 월 기준근무시간을 충족하였다고 보기 어렵다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고와 제2 기관의 사무원 M는 2020. 10. 27. 자 현지확인심사(이하 '이 사건 현지확인심사'라 한다) 과정에서 '조리원 I는 2018. 5.부터 2019. 12.까지는 주 5일 07:30부터 15:10까지(휴게시간 1시간) 6시간 40분, 2020. 1.부터 2020. 10.까지는 주 5일 09:30부터 17:30까지(휴게시간 1시간) 7시간 근무하였지만, 월 기준 근무시간을 채우기 위해 그 근무시간을 사실과 달리 부풀려서 청구하게 되었다.'라는 취지로 진술하였고, 이 사건 현지조사 과정에서 '2018. 1.부터 2019. 12.까지 기간 중 제1 기관의 조리원으로 근무한 조리원 H, I, J<3>은 주 5일 07:30부터 15:10까지(휴게시간 1시간) 6시간 40분 근무하였고, 2020. 1.부터 2020. 10.까지 기간 중 제1 기관의 조리원으로 근무한 조리원 I, K<4>은 주 5일 09:30부터 17:30까지(휴게시간 1시간) 7시간 근무하였으나,

이에 대하여 원고는, 조리원 I는 그 출퇴근 시간이 수시로 변경되었기 때문에 이 사건 현지조사 과정에서 실제 근무시간을 정확하게 진술하지 못하였고, 나머지 조리원들의 진술 역시 부정확하여 믿을 수 없으며, 원고가 위 조리원들에게 1일 8시간근무에 상응하는 급여를 지급한 점 등에 비추어 보면 위 조리원들은 월 기준 근무시간을 충족하였다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 원고가 제출한 조리원 I의 근로계약서(갑 제7호증)의 각 기재에 의하더라도 I의 근무시간은 2018. 5.부터 2019. 12.까지는 주 5일 07:30부터 15:10까지(휴게시간 1시간), 2020. 1.부터는 주 5일 09:30부터 17:30까지 (휴게시간 1시간)로 정해져 있어 I의 이 사건 현지조사에서의 진술 내용에 부합하는 점, ② I는 이 사건 현지확인심사 이후인 2020. 11.경에 이르러 09:00부터 18:00까지(휴게시간 1시간) 8시간 근무하는 것으로 그 근무시간을 변경하고 이에 상응하는 급여를 받기 시작한 것으로 보이는 점, ③ 달리 위 조리원들이 이 사건 현지조사 과정에서 실제 근무시간에 대하여 진술한 내용이 부정확하다고 볼 증거는 없는 점 등에 비추어 보면, 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

또한 원고는, 조리원은 요양보호사, 사회복지사, 간호사 또는 간호조무사 등

원고 주장의 요지

조리원 L은 제2 기관의 조리원으로 성실히 근무하였고, 월 기준 근무시간을 모두 충족하였다.

사무원 M는 매월 초 및 급여지급일 전후로 며칠간 제1 기관의 일부 사무업무를 수행하였을 뿐이고, 위 업무수행시간을 제외한 나머지 근무시간만으로도 제2 기관 사무원으로서의 월 기준 근무시간이 넉넉히 충족된다.<5>

조리원 L의 월 기준 근무시간 충족 여부

제2 기관의 조리원 L은 이 사건 현지조사 과정에서 'L은 2017. 1.부터 2020.10.까지 주 5일 09:30부터 17:30까지 근무하였고, 휴게시간은 1시간이었다. 이 사건 각 기관의 조리원이 L 혼자 등록된 기간에는 이 사건 각 기관의 식사를 L 혼자 수행하였다.'라고 진술하였고, 원고는 이 사건 현지조사 과정에서 '조리원 L은 2017. 1.부터 2020. 10.까지 주 5일 09:30부터 17:30까지(휴게시간 1시간) 근무하였으나, 공단의 월 기준 근무시간을 채우기 위해 사실과 다르게 부풀려 청구하였다.'라고 진술하였으며, 제2 기관의 사무원 M 역시 이 사건 현지조사 과정에서 L과 원고의 위 진술에 대체로 부합하는 취지로 진술하였는데, 위와 같은 진술이 담긴 문답서 등이 진술자의 의사에 반하여 작성되었다거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정을 찾아볼 수 없다.

원고는, L이 2017. 1.부터 2018. 1.까지는 10:00부터 18:00까지 주 6일 근무를 하였으므로 월 기준 근무시간을 충족하였다는 취지로 주장한다. 그러나 위 조리원 L과 원고는 이 사건 현지조사 과정에서 'L은 2017. 1.부터 2020. 10.까지 주 5일 09:30부터 17:30까지 근무하였고, 휴게시간은 1시간이었다.'라는 취지로 일치된 진술을 하였음은 앞서 본 바와 같고, 원고가 이 사건 현지조사 과정에서 '근로계약서 등 관련 서류까지 사실과 다르게 작성하였다'는 취지로 진술한 이상 원고가 제출한 근로계약서(갑 제9증)의 기재 중 위 진술과 어긋나는 부분은 이를 쉽게 믿기 어려우며, 달리 L이 위와 같이 주 6일 근무를 하였음을 인정할 증거가 없다.

또한 원고는, L이 2018. 2.부터 2020. 10.까지는 10:00부터 17:40까지 근무하는 것으로 하되 별도의 휴식시간 없이 조리원 업무를 수행하고 초과근무를 함으로써 월 기준 근무시간을 충족하였다는 취지로 주장한다. 그러나 ① L이 앞서 본 근무시간 외에 초과근무를 하였다는 사실을 인정할 자료는 없는 점, ② 오히려 이 사건 각 기관의 요양보호사 G, N는 이 사건 현지조사 과정에서 '조리원 L은 9시 30분 또는 10시에 출근해서 17시 30분에 퇴근했고, 중간에 1시간 쉬었다.'라는 취지로 진술한 점, ③ 설령 원고의 주장대로 L이 위 기간 동안 10:00부터 17:40까지 별도의 휴게시간 없이 연속으로 근무하였다고 하더라도 그 근무시간이 최대 7시간 40분에 불과한 점 등에 비추어 보면, 원고의 위 주장도 받아들이기 어렵다.

사무원 M의 월 기준 근무시간 충족 여부

제2 기관의 사무원 M는 이 사건 현지조사 과정에서 'M는 이 사건 각 기관의 사무행정 업무를 맡아 하고 있다. 제2 기관 소속이기 때문에 제2 기관 업무를 90%, 제1 기관 업무를 10% 정도 하는 것 같다.'라고 진술하였고, 원고 역시 이 사건 현지조사 과정에서 'M는 이 사건 각 기관의 사무 업무를 겸직하고 있다. 90대 10보다는 제1 기관 업무를 비율상 더 수행했다고 생각한다.'라고 진술하였는바, 위와 같은 진술이 담긴 문답서 등이 진술자의 의사에 반하여 작성되었다거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정을 찾아볼 수 없다.

이에 대하여 원고는, 사무원 M가 수시로 초과근무를 하였으므로 제1 기관의 사무 업무수행시간을 제외한 나머지 근무시간만으로도 제2 기관 사무원으로서의 월 기준근무시간이 넉넉히 충족된다는 취지로 주장하나, M가 제2 기관 사무원 업무를 위하여 초과근무를 하였음을 인정할 자료가 전혀 없으므로, 위 주장은 받아들이기 어렵다.