서울행정법원 2026. 7. 16. 선고 2024구합92791 판결

원고와 B 주식회사, C은 공동이행방식의 공동수급체를 구성<1>하여 한국토지주택공사와 'D 아파트(이하 '이 사건 아파트'라 한다) 건설공사 2 공구'에 대한 공사도급계약[2020. 8. 21.자 최초 공사도급계약 및 그에 대한 변경계약(1차 ~ 4차), 이하 포괄하여 '이 사건 공사계약'이라 한다]을 체결하고, 이 사건 공사의 시공 업무를 담당하였다.

이 사건 공사의 개요 등은 다음과 같다.

이 사건 아파트에 관한 공사는 2020. 9. 10. 착공되었고, 2022. 10. 20. 현장준공이 완료되어 2022. 12. 14. 한국토지주택공사로부터 사용검사를 받았다.

한국토지주택공사는 2023. 6. 5.부터 2023. 6. 16.까지 이 사건 아파트에 대한 철근콘크리트 구조 및 시공상태 긴급안전점검(이하 '이 사건 긴급안전점검'이라 한다)을 실시하였다. 그 결과 위 아파트에서 무량판구조를 지닌 지하주차장(이하 '이 사건 지하주차장'이라 한다)의 기둥 상부와 지붕(상단) 슬래브 하부가 접하는 부위 101개소에 배근되어야 할 전단보강근의 시공이 누락되었고(이하 '이 사건 시공 누락'이라 한다), 위 전단보강근이 기둥 하부의 기초에 시공된 사실이 확인되었다.

한국토지주택공사는 2024. 2. 1. 다음과 같은 부실내용을 근거로 원고에 대하여 2.76점, B 주식회사에 대하여 0.33점, J에 대하여 3.0점의 벌점을 각 부과하였다.

피고는 국토교통부장관으로부터 건설산업기본법 제91조 제1항,<2> 같은 법 시행령 제86조 제1항 9호<3>에 따라 권한을 위임받아, 2024. 7. 9. 원고에 대한 'D 아파트 건설공사 현장 부실시공 혐의와 관련한 건설산업기본법 위반 혐의에 대한 행정처분'을 위한 사전통지를 거쳐, 2024. 12. 19. 원고에게 '이 사건 아파트 공사에 고의나 과실로 부실하게 시공함으로써 해당 시설물의 구조안전에 지장을 초래하거나 내용기간을 현저히 단축시킨 부실시공이 발생하였다'는 이유로 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호 및 같은 법 시행령 제80조 제1항 [별표 6]에 따라 영업정지 4개월(2024. 12. 31. ~ 2025.4. 29.)의 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

원고 주장의 요지

이 사건 지하주차장에 관한 설계도면(이하 '이 사건 설계도면'이라 한다)은 기둥 상부가 아니라 기둥 하부(기초)에 전단보강근을 시공해야 하는 것처럼 표시되어 있고, 원고는 건축설계사무소 및 이 사건 감리단의 확인을 거쳐 이 사건 설계도면대로 시공하였으며, 시공 후 감리자로부터 반복 검증 및 확인을 받았다. 원고가 고의 또는 과실로 시공을 누락 한 바 없다. 설령 시공 누락이 있다 하더라도 이로 인해 이 사건 지하주차장 또는 아파트에 중대한 하자가 발생하였다거나 이로 인해 구체적인 위험 또는 구조안전에 지장이 초래되지 않아 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호가 영업정지의 대상으로 정한 '건설공사의 부실시공'이 있다고 볼 수 없다. 원고의 시공 누락으로 부실이 발생하였다 하더라도, 설계자와 감리자의 지시에 따라 설계도면에 충실하게 공사를 수행한 원고의 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않는다.

처분사유가 존재한다 하더라도, 이 사건 시공 누락은 불분명하게 작성된 설계도면으로 인한 것인 점, 이 사건 아파트 공사는 감리자가 발주자의 감독권한을 대행하는 책임감리방식의 공사로 원고는 설계도의 불분명한 부분에 관하여 감리자의 확인을 받아 시공한 점, 원고의 시공으로 인해 실제 안전 문제가 발생하지 않은 점, 공공건설공사에 입찰에서 배제될 경우 원고에게 중대한 경영상 위기가 예상되는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것이다.

처분사유의 존부

부실시공의 의미

건설산업기본법 제82조 제2항 제5호는 '건설사업자가 고의나 과실로 건설공사를 부실하게 시공한 경우 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 영업정지를 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다'고 규정하고, 제84조는 '위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 영업정지의 기준, 영업정지의 기간, 과징금의 금액, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다'고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 건설산업기본법 시행령 제80조 제1항, [별표 6] '영업정지 및 과징금의 부과기준'의 2. 개별기준 중 가. 18)은 '고의나 과실로 부실하게 시공함으로써 해당 시설물의 구조안전에 지장을 초래하거나 내용기간을 현저히 단축시킨 경우' 영업정지 6개월로 규정하고 있다.

한편 행정처분이 위법함을 내세워 그 취소를 구하는 항고소송에 있어서 그 처분의 적법성에 대한 주장 · 입증책임은 처분청인 피고에게 있다(대법원 1983. 9. 13. 선고 83누288 판결, 대법원 2023. 6. 29. 선고 2020두46073 판결 등 참조)

구체적 판단

이 사건 처분은 '고의나 과실로 부실하게 시공함으로써 해당 시설물의 구조안전에 지장을 초래하거나 내용기간을 현저히 단축시킨 부실시공에 해당'한다는 점을 처분사유로 기재하여 그 근거가 건설산업기본법 시행령 제80조 제1항 [별표 6] 2. 가.18)임을 명시하고 있고, 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호 및 위 시행령 조항이 정한 처분사유가 인정되기 위해서는 이 사건 주차장 또는 아파트의 구조안전에 지장이 초래되었어야 한다. 따라서 피고가 주장하는 바와 같이, 설계도면이 이 사건 지하주차장 기둥 상부에 전단보강근을 시공할 것을 정하였고, 그 설계도면에 일부 불분명한 부분이 있었으나 원고가 이를 발주청에 확인하지 않은 채 자의적으로 기둥 하부에 전단보강근을 시공한 과실이 있다 하더라도, 이로 인해 이 사건 주차장 또는 아파트의 구조안전에 지장이 초래되지 않았다면 위 법이 정한 처분사유는 인정되지 않는다.

이 사건 아파트 공사의 발주자인 한국토지주택공사의 의뢰로 주식회사 K이 2023. 6.경 작성한 긴급안전점검 보고서에는, '(현장조사 결과) 전단보강철근이 확인되지 않으나, 이 사건 주차장 무량판 구간의 구조체 균열이나 하중 등의 문제가 없다','점검대상인 슬래브 하부 층 및 기둥의 육안검사 결과, 균열 및 변형상태는 없는 것으로 조사되었고 무량판 슬래브 상부에 과하중은 없는 상태로 하중은 설계하중을 초과하지 않는 것으로 확인되었다', 'L동 지하 PIT층 벽체에서 콘크리트 강도를 측정한 결과 설계 기준강도 24Mpa를 만족하므로 양호한 것으로 확인되었다'라고 기재되어 있다.

그럼에도 피고는 전단보강근 시공 누락이 건축물의 내구성과 안전성을 저해할 수 있는 잠재적인 위험 요소이고, 그 시공이 누락되었다는 사실만으로 이 사건 아파트의 구조적 안전에 심각한 문제가 발생한 것이며, 설령 시공 누락으로 인한 구조안전의 저해 등 결과가 없다 하더라도 설계도서와 다르게 시공한 사실만으로도 영업정지의 사유인 '부실시공'이 발생한 것으로 볼 수 있다는 취지로 주장할 뿐, 구체적으로 이 사건 지하주차장 또는 아파트에 발생한 구조안전의 저하 또는 그 위험성을 주장 · 입증하지 않고 있다. 앞서 본 바와 같은 각 점검 결과에 비추어 볼 때 설령 이 사건 시공누락이 발생하였다 하더라도(피고는 이 사건 처분 관련 청문조서, LH 전문시방서, LH공사계약일반조건만 서증으로 제출하고 있을 뿐이다. 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 설계도면에서 정한 시공을 누락하였는지, 그 과정에서 고의 또는 과실이 있었는지 여부가 명확히 드러났다거나 증명되었다고 인정하기도 어렵다), 이로 인하여 이 사건 지하주차장 또는 아파트의 구조적 안정성이 실제로 저하되었다고 인정할 증거가 없다. 또한 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 · 적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 되므로(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조), 이 사건 처분의 근거법령에서 명확히 규정하고 있고 피고가 스스로 처분사유로 특정한 '구조안전에 지장을 초래'하였다는 요건을 이 사건 시공 누락 부분의 중요성, 그 하자의 정도와 전체 시설물안전도에 미치는 영향 등을 고려하지 않고도 당연히 인정되는 것이라거나 그 사실의 발생 여부에 관한 구체적이고 객관적인 증명 없이도 이 사건 시공 누락이 있었으므로그것으로 부실시공 또는 구조안전에 지장을 초래하였다고 인정할 수 있는 형식적인 것에 불과하다고 볼 수도 없다.