수원지방법원 2021. 7. 8. 선고 2020구합68357 판결

원고는 부천시에서 장기요양기관으로 지정된 ‘B센터’라는 노인복지시설(이하 ‘이 사건 노인복지시설’이라 한다)을 운영하면서 노인들을 상대로 주·야간보호서비스를 제공하고 있다.

피고는 2019. 11.경 이 사건 노인복지시설에 대한 장기요양기관 현지조사(조사대상기간 : 2017. 9.부터 2019. 9.까지)를 실시하고 2019. 12. 11. 원고에게 노인장기요양보험법 제43조에 따라 아래와 같은 사유로 과다 지급된 장기요양급여비용 29,788,680원을 차기 장기요양급여비용 지급시 차감하여 상계하는 방법으로 환수한다는 내용의 장기요양급여비용 환수예정통보를 하였다.

원고는 2019. 12. 31. 노인장기요양보험법 제55조에 따라 이의신청을 하였고, 피고는 2020. 1. 16. 원고의 이의신청 중 일부 주장(2019. 5.경 사무원 M에 대한 인력배치기준 위반 부분)을 받아들여 환수예정통보금액 29,788,680원 중 3,213,040원 부분은 취소하고 나머지 26,575,640원을 환수하는 것이 타당하다는 취지의 검토결과를 원고에게 송부하였다.

피고는 2020. 2. 19. 원고에게 위 26,575,640원을 환수한다는 내용의 결정을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

원고 주장의 요지

장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 따르면 시장 등에게 신고된 차량을 이용하여 주·야간보호 이동서비스를 제공한 경우 급여비용을 산정한다고 되어 있으나, 노인장기요양보험법 시행규칙 등 상위법령 어디에도 이동서비스 급여지급을 위한 조건으로 ‘시장 등에게 신고된 차량을 이용할 것’을 규정하고 있지 않으므로 위 고시는 위임의 한계를 벗어난 법규명령에 해당하거나 대외적인 구속력을 가지지 않는 행정청 내부의 지침에 불과하고, 위와 같은 조건이 적정한 급여제공을 위한 합리적인 세부기준이라고 보기도 어렵다. 따라서 원고가 시장 등에게 신고되지 않은 차량으로 수급자 C에 대한 이동서비스를 제공하고 급여를 청구하여 지급받은 것이 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다(이하 ‘제①주장’이라 한다).

피고는 원고가 수급자 C, G에게 실제 주·야간보호 서비스와 이동서비스를 제공하지 않았음에도 마치 실제로 제공한 것처럼 비용을 청구하여 지급받은 것이 위법하다고 보았으나, C, G은 본인들의 개인사정을 이유로 위 서비스를 이용하지 않은 것일 뿐이어서 서비스가 제공되지 않은 점에 대하여 원고에게 별다른 귀책사유가 없는바, 원고가 위 수급자들과의 계약 내용에 따른 급여를 청구하여 지급받은 데에 위법이 있다고 볼 수 없다(이하 ‘제②주장’이라 한다).

피고는 원고가 수급자 I에 대하여 실제 주·야간보호 서비스를 제공한 시간보다 늘려서 급여비용을 청구하여 지급받은 것이 위법하다고 보았으나, I이 하루 8시간의 보호서비스를 제공받기로 한 원고와의 계약내용과 다르게 스스로의 요청에 따라 빨리 집에 돌아가길 원하여 원고는 불가피하게 보호서비스를 단축하여 제공할 수밖에 없었는바, 보호서비스 제공 시간이 단축된 데 대하여 원고에게 어떠한 과실이 있다고 볼 수 없으므로 원고가 위 수급자와의 계약 내용에 따른 급여를 청구하여 지급받은 데에 위법이 있다고 볼 수 없다(이하 ‘제③주장’이라 한다).

보조원(운전사) L은 2018. 2.부터 2018. 3.까지 정상적으로 근무하였으므로 원고가 근무사실을 거짓으로 신고한 바 없고, 사무원 A 역시 일시적으로 근무지를 이탈한 적은 있으나 2018. 7.부터 2018. 9.까지 월 기준 근무시간을 충족하였다고 봄이 상당하므로, 원고는 이 부분 인력배치기준을 위반한 바 없다(이하 ‘제④주장’이라 한다).

사회복지사 M는 2019. 9.경 가족행사로 인해 불가피하게 아직 발생하지 않은 1일의 연차를 미리 사용하였으나 대신 같은 달에 만근을 함으로써 결국 연가발생의 기준을 충족하였는바, 피고가 위 M에 관하여 실제 근무시간으로 인정할 수 없는 사용자 재량에 의한 휴가를 사용하여 월 기준 근무시간에 미달하였다고 본 것은 부당하다(이하 ‘제⑤주장’이라 한다).

관계 법령

판단

제①주장에 대한 판단

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이라고 할 것인바(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조), 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항은 재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시하고, 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 제정된 이 사건 고시는 그 내용과 형식에 비추어 볼 때 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서 노인장기요양보험법의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 봄이 상당하다.

급여비용 산정에 관한 노인장기요양보험법령의 규정 내용과 취지 등에 비추어 보면, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조 제1호 다목에서 주·야간보호서비스 비용의 구체적인 산정방법 및 항목에 관하여 ‘장기요양 등급’ 및 ‘1일당 급여제공시간’을 그 기준으로 규정하였다 하여, 그 의미가 해당 급여비용을 반드시 ‘장기요양 등급’과 ‘급여 제공시간’만을 변수로 하여 산정해야 하고 그 밖의 일체의 요소들을 산정과정에 반영할 수 없다는 취지로 해석할 수는 없다. 오히려 노인장기요양보험법 제39조의 규정 내용, 노인장기요양보험법상 급여비용 지급청구권의 법적 성격 등에 비추어, 보건복지부장관이 ‘장기요양 등급’과 ‘급여제공시간’을 포함한 다른 요소들을 고려하여 급여비용을 산정하도록 고시하였다면, 그러한 다른 요소들이 노인장기요양보험법상 주·야간보호 서비스 비용의 본질에 반하거나 노인장기요양보험법령에 따라 보건복지부장관에게 부여된 급여비용 산정방식 설정에 관한 형성의 재량을 벗어났다는 등의 특별한 사정이 없는 한 모법인 노인장기요양보험법령의 위임 취지를 벗어났다고 단정할 수는 없다. 나아가 주·야간보호급여의 이동서비스비용은 주·야간보호를 받는 수급자를 거주지로부터 장기요양기관으로 이동하는 서비스를 제공하는 데에 따른 것으로 주·야간보호서비스가 이루어짐에 따라 부수적으로 발생하는 이동서비스에 대한 비용의 성격을 가지는바, 그 비용 산정의 기준으로 ‘신고된 차량을 이용하였는지 여부’ 또는 ‘이동거리’의 제한을 둔 것이 주·야간보호 이동서비스비용의 본질에 반한다고 볼 수 없다.

제②, ③주장에 대한 판단

장기요양기관은 수급자에게 노인장기요양보험법 제23조에 따른 재가급여를 제공한 경우에 공단에 장기요양급여비용을 청구하여야 하므로(노인장기요양보험법 제38조 제1항), 원고가 주·야간보호 서비스와 이동서비스를 제공하지 않은 경우에는 당연히 급여비용을 청구할 수 없고, 실제로 서비스를 제공하지 않은 채 해당 서비스에 관한 이용계약을 체결하였다는 사실만으로 급여비용을 청구할 수 있는 것도 아니다.

이 사건 고시 제32조 제3항에 따르면 주·야간보호 급여계약 후 해당 월 급여 이용 중 수급자 본인의 사정으로 이용하지 아니한 날의 급여비용은 월 15일 이상의 이용계약이 체결된 경우 평일 기준으로 월 5일의 범위 안에서 이용 예정 급여비용의 50%를 산정하도록 규정하고 있는바, 수급자의 개인사정으로 주·야간보호 서비스를 이용하지 않았다고 하여 원고가 위 고시에서 정하고 있는 산정기준을 무시한 채 마치 해당 수급자가 실제 서비스를 이용한 것처럼 임의로 급여비용을 청구하는 것은 위법하여 허용될 수 없다.

이 사건 고시 제31조 제1항에 따르면 주·야간보호 급여비용을 장기요양등급과 1일당 급여제공시간에 따라 구분하고 있으며, 1일당 급여제공시간은 ‘3시간 이상~6시간 미만’, ‘6시간 이상 8시간 미만’, ‘8시간 이상 10시간 미만’, ‘10시간 이상 12시간 미만’, ‘12시간 이상’으로 세부적으로 나뉘어져 있는바, 원고는 위 고시내용에 따라 실제로 수급자에게 제공한 주·야간보호 서비스의 시간을 기준으로 급여를 청구하여야 하고, 실제 제공한 서비스의 시간보다 더 많은 시간의 서비스를 제공한 것처럼 임의로 급여비용을 청구하는 것은 위법하고, 이는 수급자 본인의 사정이나 요청에 따라 서비스 시간이 단축된 데에 따른 것이라 하더라도 마찬가지이다.

이 사건 노인복지시설의 종사자들은 급여제공기록지의 실제 서비스 제공시간을 수정하거나 허위로 기록하였다고 진술하고 있는바, 원고는 실제 제공한 주·야간보호 서비스 시간에 따라 급여를 청구하여야 한다는 점을 알고 있었다고 봄이 타당하다.

제④주장에 대한 판단

보조원(운전사) L의 근무시간 신고내역을 보면 2018. 2. 1.부터 2018. 3. 10.까지 근무를 하고 퇴사한 후 2018. 5. 1. 재입사하여 2018. 11. 30.까지 근무한 것으로 신고가 되어 있으나, L과 근무기간이 겹치는 다수의 이 사건 노인복지시설 종사자들은 ‘L은 2018. 4. 30. 전임자인 K이 퇴사한 이후에 근무를 시작하였다’는 취지로 진술한 바 있다.

이 사건 노인복지시설의 대표이자 L의 배우자인 원고는 장기요양기관 현지조사 당시 L이 2018. 2.부터 2018. 3.까지 근무한 사실이 없음에도 마치 근무한 것처럼 거짓으로 신고한 사실에 대하여 자필로 ‘인정함’이라고 작성 후 서명한 바 있다.

이 사건 노인복지시설 종사자들의 진술에 따르면, 위 시설의 대표인 원고는 이 사건 노인복지시설의 사무원으로 등록되어 있음에도 불구하고 2018. 7.부터 2018. 9.까지는 일주일에 평균 3일 정도만 출근하여 근무한 사실이 인정되므로, 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 봄이 타당하다. 원고 역시 ‘대표 직함으로는 급여를 받을 수 없었기 때문에 사무원으로서 근무시간을 충족하지 못함에도 다른 사무원을 채용하지 않은 채 본인을 사무원으로 계속 등록해놓았다’는 취지로 진술한 바 있다.

제⑤주장에 대한 판단

이 사건 고시 제51조 제4항에 의하면 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가는 월 기준 근무시간에 포함되고, 근로기준법 제60조 제2항에서는 ‘사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다’고 규정하고 있다. 그런데 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 유급휴가를 부여하는 경우, 그 유급휴가가 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근시 부여될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 것으로서 소위 ‘가불된 연차 유급휴가’에 해당한다 하더라도, 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 인력배치기준 등 준수 여부를 판단함에 있어 가불된 연차 유급휴가를 사용한 것을 ‘근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차 유급휴가’를 사용한 것으로 보아 근무시간으로 인정할 수는 없다.

‘가불된 연차 유급휴가’는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자와의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 ‘사용자가 임의로 부여한 유급휴가’(이하 ‘임의부여 유급휴가’라 한다)에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의부여 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것은 아니다.

노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양 급여비용의 유효‧적절한 집행을 확보하려는 것인바, 임의부여 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 노인장기요양보험법령의 취지와는 부합하지 않는다.

만약 임의부여 유급휴가를 월 근무기간에 포함시켜 인정하였다가 추후에 근무 요건이 끝내 미비되어 충당되지 못한 임의부여 유급휴가가 남게 된다면, 장기요 양급여비용이 소급하여 달라짐으로 인하여 발생하는 감독, 정산 등의 문제로 행정력의 낭비가 초래될 우려가 있다.

사회복지사 M가 유급 휴가 발생 전에 사용한 휴가는 근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차 유급휴가가 아니므로 월 근무시간에 포함될 수 없는 것이며, 해당 시간을 제외하면 M는 월 근무시간을 충족하지 못하므로 인력배치기준 위반에 대한 이 사건 처분사유가 인정된다.