주문
피고가 2021. 2. 3. 원고에게 한 B 사업과 관련한 부정수급액 57,666,500원 반환처분 중 46,293,200원을 초과하는 부분과 115,333,000원의 추가징수 처분을 각 취소한다.
원고의 나머지 청구를 기각한다.
소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 지역공동체 회복과 사회적 경제 활성화에 기여하기 위한 목적으로 2014. 1.경 설립된 비영리법인이고, 피고는 관계법령에 따라 ‘지역산업맞춤형 일자리창출 지원사업’을 담당하는 행정청이다.
피고는 원고가 2018. 1. 12. 공모한 ‘2018년 지역산업맞춤형 일자리창출 지원사업’에 울산시 남구청과 컨소시엄을 구성하여 2018. 1. 29. ‘사업명: B’, ‘사업목표: 취업 40명’, ‘사업금액: 2억 8,500만 원’으로 기재하여 사업신청을 하였는데, 대략적인 사업의 내용은 아래 다.항과 같다.
피고는 원고를 사업자로 선정하고 최종적으로 182,891,100원으로 책정한 사업비 중 2018. 3. 19. 91,445,500원을, 같은 해 6. 26. 나머지 91,445,000원을 울산시 남구청을 거쳐 원고에게 교부하였다(위 돈은 국비와 지방비의 합계이며, 그 중 국비는 148,452,254원이다. 이하 ‘B 사업’이라고 한다).
원고는 2019년에도 피고가 실시한 지역산업맞춤형 일자리창출 지원사업에 지원하여 ‘C’사업(이하 ‘C 사업’이라고만 한다) 및 ‘D’사업(이하 ‘D 사업’이라고 한다)의 사업수행자로 선정되어 보조금을 교부받았다.
피고는 2020년 정기감사에 대비해 실시한 자율점검에서 부정수급 의심사항을 발견하고 2020. 6.경부터 2021. 1.경까지 원고와 훈련생 등 관계인들에 대한 사실관계 조사를 거쳐 2021. 2. 3. 청구취지 기재 각 처분을 하였는데, 구체적인 처분의 내용과 근거는 다음과 같다.
<1>
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 7, 8호증, 을 제1 내지 15호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
원고의 주장
일부 대리서명이 있었다고 하여 훈련생들이 모두 수업에 출석하지 않았다고 단정할 수 없으므로 이를 부정수급액 산정근거로 삼은 것은 위법하다.
훈련생들의 출석여부와 무관하게 지출되는 사업비 전부를 부정수급액으로 산정한 것은 위법하다. 보조금이 지급된 이후에 훈련생이 출석했는지 여부는 보조금 지급 여부와 무관한 사정이므로 부정한 방법으로 보조금을 받은 행위에 해당하지 않는다.
B 사업과 관련하여 E에게 지급된 창업자 지원금은 수료기준을 충족한 자에게 지급된 것이므로 처분요건이 충족되지 않았다.
판단
관련 법령과 법리
고용노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용안정사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게는 해당 지원금 중 지급되지 아니한 금액 또는 지급받으려는 지원금을 지급하지 아니하고, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액을 반환하도록 명하여야 한다(고용보험법 제35조 제1항). 이하 상세한 법령은 별지 기재와 같다.
고용안정사업 및 고용유지지원금의 성격, 고용유지지원금의 지급대상 및 범위, 부정행위에 따른 지원의 제한 등에 관한 법령의 규정내용 및 형식, 부정수급한 경우에 있어서의 반환명령과 추가징수·장래의 지급제한조치의 성질 등을 종합하여 보면, 고용노동부장관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용안정사업의 지원을 받은 자에 대하여 반환을 명할 수 있는 금액은 '당해 거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 지원된 것에 한정된다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두9640 판결 등 참조).
고용보험법 제35조 제1항에서 정한 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’이란 일반적으로 비용을 지원받을 자격이 없는 사람이 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 비용 지원에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말한다. 어느 훈련생이 훈련을 받지 않았음에도 수탁자가 훈련생의 출결관리 등에 관한 법령상 또는 계약상 의무를 위반하여 그 훈련생이 훈련을 받은 것처럼 사실과 다르게 훈련비용을 지급 청구한 경우에는 실제 지급되어서는 안 되는 훈련비용을 청구한 것이므로, 수탁자가 그 훈련생이 훈련을 받지 않았다는 사실을 몰랐다고 하더라도 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’에 해당한다고 새겨야 한다. 또한, 수탁자가 어느 훈련생에 대한 훈련을 실시하고 지급청구를 하였다고 하더라도 그 훈련생에게 이미 제적사유가 발생하였고 수탁자 또는 그의 관리·감독을 받는 훈련교사 등이 이러한 제적사유 발생사실을 알면서도 그 훈련생을 제적하여야 할 법령상 또는 계약상 의무를 위반하여 훈련을 실시하였다면 정당한 절차에 의해서는 지급받을 수 없는 훈련비용을 청구한 것이므로, 단순히 위탁계약 위반에 그치는 것이 아니라 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’에 해당한다고 해석함이 타당하다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두3777 판결, 대법원 2014. 10. 30. 선고 2013두1980 판결 등 참조).
B 사업 관련 각 처분에 대한 판단
처분사유의 존부
앞서 본 처분의 경위와 갑 제4 내지 6호증, 을 제1, 7, 9, 10, 12호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정들에 비추어 보면, B 관련 57,666,5000원 반환처분 중 46,293,200원(1,895,550원 × 24명 = 56,866,500원 + 훈련수당 80만 원)에 해당하는 부분은 원고가 거짓이나 부정한 방법으로 교부받은 돈에 해당하므로 처분사유가 인정된다.
[인정사실]
피고는 2020년 고용노동부의 종합감사에 대비하여 B 사업에 대한 자체점검을 하던 중 2020. 6. 1.경 위 사업의 참여자인 훈련생 J이 훈련기간 중 다른 사업장에 취업하여 고용보험에 가입된 사실을 확인하고, 2018~2020년 사이 실시된 ‘지역산업 맞춤형 일자리창출 지원사업’ 전반에 대한 전수조사를 실시하였다.
위 조사과정에서 J은 2020. 10. 19. ‘훈련참가신청서를 작성한 사실은 있으나, 그 이후 취업하여 원고 측에 훈련에 참가할 수 없다고 통지하였고, 원고가 실시한 훈련에 출석하거나 출석부에 서명한 사실이 없다.’는 서면문답서를 제출하였는데 원고가 작성·관리한 출석부에는 2018. 6. 22. ~ 8. 21. 사이 ‘J’이라는 서명이 기재되어 있다.
원고는 위 조사과정 중 피고의 전수조사 요구에 따라 B 사업 실제 훈련참여 여부를 확인한 후, ‘대리서명’, ‘오다가 안 옴’, ‘미참여’, ‘미수료’ 등으로 분류한 훈련생명단을 작성하여 2020. 6. 9. 및 12. 남구청장에게 회신하였다.
같은 조사과정에서 원고의 사무국장인 K은 2020. 6. 22.경 B 사업 관련하여 ‘훈련에 참여하지 않는 사람을 참여한 것처럼 출석부에 대리서명하거나, 훈련에 참여한 훈련생<2>의 출석부에 대리서명한 사실이 있으며, 대리서명한 훈련생의 명단은 남구청에 2020. 6. 12.자로 제출한 자료와 같으며, 원고의 훈련담당자와 대표도 대리서명 사실을 알고 있었다.’다는 내용의 서면문답서를 제출하였다. 또한, 원고의 B 사업 담당자인 L은 2020. 6. 24. 훈련생 중 10명을 ‘미참여자’로, 10명을 ‘허위출석자’로 분류한 문답서를 제출하였는데, 이에 관하여 2020. 10. 6. ‘미참여자는 훈련 자체에 참여하지 않은 사람을 의미하고, 허위출석자는 훈련에 참여하였으나 도중에 미출석한 사람을 의미한다. 원고의 대표와 사무국장을 포함한 다른 직원들도 대리서명 사실을 알고 있었다.’라고 진술하였다.
[판단]
위 인정사실에 의하면, 원고가 스스로 사실관계를 확인한 후 작성하여 제출한 위 명단 중 ‘대리서명’이나 ‘미참여’라고 표시된 훈련생 부분은 앞에서 법리에 비추어 ‘훈련받지 않은 훈련생이 훈련을 받은 것처럼 사실과 다르게 훈련비용을 청구한 경우’로서 부정수급에 해당함이 명백하다. 반면, ‘오다가 안 옴’이나 ‘미수료(참석하지 않은 날 있음)’으로 표시된 훈련생의 경우 그 취지가 불분명하여 그와 같은 기재만으로는 훈련생의 출석여부에 관하여 원고 측의 부정한 행위가 있었거나 그것이 원고의 법령상·계약상 의무위반에 해당한다고 단정하기 부족하다.
결국, B 사업관련 부정수급이 인정되는 범위는 다음 표와 같다.
(생략)
한편, 피고의 의뢰에 따라 진행된 수사과정에서는 L이 B 사업 중 ‘창업교육’ 과정에 참가한 교육생들은 모두 정상적으로 훈련을 이수하였다고 진술하였고, 수사결과 원고의 사무국장 K이 2021. 11. 18. 보조금관리에관한법률위반으로 기소되었는데 그 공소사실에 K, L과 공모하였다고 기재된 훈련생 5명에 불과하나, 수사가 개시되기 훨씬 이전의 피고의 조사과정에서 L이나 관련 훈련생들이 임의로 한 진술이 훨씬 신빙성이 있다고 볼 수 있는 점, 원고가 스스로 작성하여 제출한 서면도 위 각 진술들과 부합하는 점, 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 행정제재는 형사처벌과 그 성질이나 목적을 달리하는 것이므로 형사처벌을 목적으로 한 공소의 범위에 포함되지 않았다고 하여 해당 행정제재가 처분근거를 상실한다고 보기는 어려운 점에 비추어, 공소사실과 다른 피고의 처분은 그 근거가 없다는 취지의 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
부정수급액 산정방식의 위법여부
갑 제1, 2, 7, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 피고가 B 사업과 관련하여 원고에게 지급한 총 148,452,254원의 국비는 그 세목이 인건비, 임차비, 연계활동비, 강사비, 창업자지원비, 여비, 사업운영비, 홍보비 등으로 구성되어 있는 점, 세목에 따라서는 훈련생의 출석 여부에 따라 집행되는 금액을 명확히 구분하는 것이 쉽지 않은 점, 피고는 고용노동부의 관련 지침에 따라 국비 집행액에서 개별 훈련생에게 지급된 훈련수당과 창업자지원금을 제외한 돈을 훈련인원 평균으로 나누어 ‘1인당 사업비’를 산정한 후 이에 부정수급 해당 인원수에 곱하여 환수해야 할 부정수급액을 산정하였던 점 등이 인정되고, 그 산정방식은 적법하다고 판단되는바, 이와는 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
원고는 나아가 이미 원고가 보조금을 지급받은 2018. 6. 26. 이후 훈련생들의 출석여부는 보조금 지급여부와 무관한 사정이라는 취지로도 주장하나, 이 사건 사업은 원고가 제출한 사업계획서를 피고가 승인하여 사업비를 보조금으로서 먼저 지급하고 추후 집행결과에 따라 정산과정을 거치도록 되어 있으며, 원고로서는 사업 진행과정에서 당초 계획과 달리 참여인원이 저조한 경우 사업계획 변경이나 사업비 조정 절차를 거칠 수 있는데도 출석부를 허위기재하는 방식으로 출석률과 수료률을 조작하여 기지급받은 보조금을 보유하였으므로 이를 부정수급액으로 평가하지 않을 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.
추가징수처분의 취소
재량행위에 대한 법원의 사법심사는 당해 행위가 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 부정한 동기 등에 근거하여 이루어짐으로써 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되는 것이나, 법원의 심사결과 행정청의 재량행위가 사실오인 등에 근거한 것이라고 인정되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 그 취소를 면하지 못한다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결 등 참조). 또한 제재적 행정처분 기준이 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없는 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과한 시행규칙의 형식으로 규정되어 있다 하더라도, 이는 법에서 정한 제재적 행정처분의 범위 내에서 적정한 처분기준을 마련하기 위하여 제정된 것임에 비추어, 행정청은 제재적 행정처분의 내용을 정함에 있어 위 시행규칙 상의 기준 및 법에서 정한 참작사유를 고려한 적절한 처분으로 정하여야 하고, 이러한 제재적 행정처분 재량행사에 있어서 사실오인, 비례·평등의 원칙위배, 당해 행위의 목적위반이나 동기의 부정 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다(같은 취지로 판시한 대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두1713 판결 등 참조).
고용보험법 제35조 제1, 2항에 의하면, 고용노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용안정·직업능력개발 사업의 지원을 받은 자로부터 지원받은 금액을 반환하도록 명하여야 하며, 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액의 5배 이하의 금액을 징수할 수 있다.
위 관련 규정들을 종합해 보면, 피고는 법 위반행위에 대하여 이 사건 추가징수처분을 명할지 여부에 관하여 재량을 가지고 있다 할 것이므로 피고의 법 위반행위자에 대한 위 각 처분은 재량행위라고 보아야 한다.
그런데 앞서 본 바와 같이 이 법원에서 인정되는 원고의 부당수급액은 46,293,200원인데, 피고는 원고의 부당수급액이 57,666,500원이라는 전제에서 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항을 적용하여 그 2배인 115,333,000원의 추가징수를 명하는 이 사건 추가징수처분을 하였으니, 위 처분에는 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 봄이 타당하다.
나아가 처분을 할 것인지 여부와 처분의 정도에 관하여 재량이 인정되는 행정처분에 대하여 그 명령이 재량권을 일탈하였을 경우, 법원으로서는 재량권의 일탈 여부만 판단할 수 있을 뿐이지 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여는 판단할 수 없어 그 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정하는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다(대법원 2009. 6. 23. 선고 2007두18062 판결 등 참조). 따라서 B 사업에 관한 추가징수처분은 모두 취소되어야 한다.
E 관련 16,815,500원 반환처분에 대한 판단
을 제1호증의2, 2, 17호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, E은 원고가 시행한 B 사업에 참여를 신청하였으나 전체 교육과정 2018. 6. 22. ~ 8. 21. 중 2018. 7. 27. 이후에만 출석한 사실, 이 사건 사업의 수료기준은 ‘정해진 훈련일수 또는 훈련시간의 80% 이상을 출석하고 훈련을 이수한 경우’로 정해져 있어 E은 위 수료기준을 충족하지 못하는 사실, 원고는 그럼에도 E을 수료자로 처리하고 창업자지원금 14,920,000원을 지급한 사실을 알 수 있다. 따라서 피고가 원고가 E에게 잘못 지급한 14,920,000원과 E에 대한 1인당 사업비 1,895,550원을 더한 16,815,550원을 원고의 부정수급액으로 보고 이에 대한 환수를 명한 것은 정당한 것으로 잘못이 없다. 원고의 이 부분 청구는 이유 없다.
2019년 사업 관련 각 처분에 대한 판단
C 사업 관련 처분
앞서 본 처분의 경위와 을 제5, 13, 15호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정들에 비추어 보면, C 사업 관련하여 피고가 원고에게 한 1,506,630원의 반환처분은 처분사유가 인정되고, 환수할 부정수급액 산정에 잘못이 없으며, 3,013,260원의 추가징수처분 역시 처분사유가 인정되고, 재량권 일탈·남용의 위법도 없다. 원고의 이 부분 청구는 이유 없다.
위 사업과 관련한 대리출석이 문제된 훈련생 F은 2020. 11. 23.경 피고가 실시한 조사과정에서 ‘2019. 4. 2. 단 하루 출석 후 참여하지 않았고, 원고측 담당자에게 훈련참가가 불가하다는 문자메시지를 보냈다.’라고 진술하였다.
원고는 2021. 1. 20. 피고에게 임의로 작성, 제출한 의견제출서에서 ‘F이 5회 정도 수업에 참여한 후 취업을 하여 수업에 참여하지 않은 것으로 확인하였고, 사업실적을 잡기 위해 담당자가 해당 훈련생의 서명을 대신 하였다.’라고 기재하였다. 원고는 이와 같은 대리서명의 방식으로 F이 훈련을 ‘수료’한 것으로 처리하였다.
한편, 갑 제6호증의 기재에 의하면, 수사기관은 2021. 9. 15.경 F에 대하여 정상적으로 출석하여 교육이수가 완료되었고 보조금도 지급되지 않았다고 판단한 사실은 인정되나, 수사가 개시되기 훨씬 이전의 피고의 조사과정에서 L이나 관련 훈련생들이 임의로 한 진술이 더 신빙성이 있다고 볼 수 있는 점, 원고가 제출한 위 의견제출서도 위 각 진술들과 부합하는 점 등에 비추어보면 갑 제6호증의 기재만으로 이 부분 처분사유가 없다고 볼 수는 없다.
D 사업 관련 처분
앞서 본 처분의 경위와 을 제3, 4, 15호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정들에 비추어 보면, D 사업 관련하여 피고가 원고에게 한 5,082,640원의 반환처분은 처분사유가 인정되고, 환수할 부정수급액 산정에 잘못이 없으며, 10,165,280원의 추가징수처분은 처분사유가 인정되고, 재량권 일탈·남용의 위법도 없다. 원고의 이 부분 청구는 이유 없다.
위 사업과 관련한 대리출석이 문제된 훈련생 G은 피고가 실시한 조사과정에서 ‘훈련신청만 하였고 출석한 사실이 없으며, 출석부에 이루어진 서명은 모두 허위이다.’라고 기재한 서면문답서를 작성하여 제출하였다. H 역시 피고의 조사과정에서 ‘2019. 5. 22. ~ 7. 31.의 훈련기간 중 7. 1.부터는 취업으로 인해 출석하지 않았다.’고 진술하였다.
원고는 2021. 1. 20. 피고에게 제출한 의견제출서에서 ‘G과 H은 초반부 수업에 참여하다가 취업하였으나 교육수료를 하고 싶다는 의사를 밝혀 원고 측 담당자가 참가자들에게 도움이 되고 싶은 마음에서 대리서명을 하였다.’라고 기재하였다.
한편, 갑 제6호증의 기재에 의하면, 수사기관은 2021. 9. 15.경 G, H에 대하여 정상적으로 출석하여 교육이수가 완료되었고 보조금도 지급되지 않았다고 판단한 사실은 인정되나, 수사가 개시되기 훨씬 이전의 피고의 조사과정에서 L이나 관련 훈련생들이 임의로 한 진술이 더 신빙성이 있다고 볼 수 있는 점, 원고가 제출한 위 의견제출서도 위 각 진술들과 부합하는 점 등에 비추어보면 갑 제6호증의 기재만으로 이 부분 처분사유가 없다고 볼 수는 없다.
결론
그렇다면, 피고가 2021. 2. 3. 원고에게 한 B 사업 관련 처분 중 부정수급액 46,293,200원을 초과하는 반환처분 부분과 115,333,000원의 추가징수 처분은 위법하므로 취소하기로 한다. 따라서 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이수영(재판장) 이태희 조한기
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.