인천지방법원 2024. 4. 19. 선고 2023구합54659 판결

피고는 인천 중구 신포로27번길 80에 소재하는 1청사(이하 ‘1청사’라 한다), 인천 중구 운남서로 100에 소재하는 2청사(이하 ‘2청사’라 한다), 인천 중구 마시란로 308-13에 소재하는 용유복합청사(이하 ‘용유복합청사’라 한다) 등을 운영하고 있다. 2 청사와 용유복합청사 등은 영종도와 용유도에 위치하고 있어, 인천 육지지역에 거주하는 피고 소속 공무원들이 2청사, 용유복합청사 등으로 출퇴근하기 위해서는 유료인 인천대교 고속도로 혹은 인천국제공항 고속도로(영종대교)를 반드시 이용해야 하기에, 위 공무원들의 경제적 부담은 상당하였으며, 2청사, 용유복합청사 등 영종도에서 근무하는 공무원의 수는 매년 증가하고 있다.

피고는 2018. 3. 16. 피고 소속 공무원의 후생복지에 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 ‘인천광역시 중구 공무원의 후생복지에 관한 조례’(이하 ‘이 사건 후생복지조례’라 한다)를 제정하였으며, 이 사건 후생복지조례 제6조 제3호 및 제12호에 근거하여 수립한 ‘소속 공무원의 근무여건 개선을 위한 직원 출퇴근 지원계획’(이하 ‘이 사건 지원계획’이라 한다)에 따라 2018. 4.경부터 2019. 8.까지 인천시내에서 영종·용유지역으로 혹은 영종·용유지역에서 인천시내로 자가용을 이용하여 출·퇴근하는 공무원 중 인천대교 및 영종대교 통행료 지원비를 신청한 사람에 한해 아래 표와 같이 통행료 지원비(이하 ‘이 사건 지원비’라 한다)를 지급하였다.

원고들은 인천 육지지역에 거주하고 있으나 2청사 혹은 용유복합청사 등 영종도로 발령받아 근무하거나 근무하고 있는 사람 혹은 영종도에 거주하고 있으나 1청사로 발령받아 근무하거나 근무하고 있는 피고 소속 공무원으로, 이 사건 지원계획에 따라 피고로부터 별지2 표 통행료 지원비 환수금란 기재 각 돈을 통행료 지원비 명목으로 청구하여 지급받았다.

인천광역시는 2019. 9. 피고에 대하여 실시한 감사에서 지방공무원법 제44조에 따라 지방공무원법이나 그 밖의 법령에서 정한 보수에 관한 규정 이외에 소속 공무원에게 어떠한 금전적 보수를 지급할 수 없고 공무원 보수에 교통보조비가 포함되어 있음에도 불구하고 이 사건 지원비를 지급한 것은 부적정하다고 판단하였고, 이에 따라 피고는 2019. 9. 이후 통행료 지원을 중단하였다. 인천광역시는 2020. 7. 10. 피고에 대하여 위 감사결과의 후속조치로 2018. 4.부터 2019. 8.까지 지급된 통행료 지원비를 환수하라는 내용의 처분요구서 통보를 하였다.

피고는 2020. 7. 중순경 인천광역시에 대하여 위 처분요구서 통보에 대한 재심의 신청을 하였으나, 인천광역시는 2020. 9. 28. 재심의 신청 기각 결정을 하였고, 2023. 2.경 2022년 시 종합감사 결과 통보를 통해 피고에 대하여 위 통행료 지원비의 환수조치를 명하였다.

피고는 2023. 5. 2. 원고들에게 ‘시 감사 결과에 따른 직원 출·퇴근 통행료 지원비 환수’로 별지2 표 통행료 지원비 환수금란 기재 각 돈 상당액에 대한 납부를 고지(이하 ‘이 사건 납부고지’라 한다)하였다.

원고의 주장

원고들은 자신의 의사와 관계없이 영종도(혹은 인천시내)에 있는 청사에 근무하고 있음에도 출퇴근하기 위해 유료도로인 인천대교고속도로 혹은 인천국제공항고속도로(영종대교)를 이용하여 비싼 통행료를 지불할 수밖에 없는바, 피고가 소속 공무원의 과도한 경제적 부담을 경감하고 원활한 업무수행을 위해 마련한 이 사건 지원계획이 불합리한 정책이라고 할 수 없다.

이 사건 지원비는 지급방법에 있어서 직책, 계급, 호봉별로 차등을 두어 지급되는 것을 그 본질로 하는 지방공무원 보수규정 제3조 제1, 2호상의 ‘봉급’에 해당하지 않으며, ‘지방공무원 수당등에 관한 규정’에 열거된 지방공무원 보수규정 제3조 제1, 3호상의 ‘수당’에 해당하지도 않으므로, 그 실질을 기준으로 보수 여부를 결정해야 하는데, 이 사건 지원비는 근로 제공에 대한 직접 대가로서의 성격보다는 직무 수행과 연관되어 지출하는 실비보상 내지 복리후생비의 성격을 가지는바, 지방공무원법 제44조 제4항 소정의 보수에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 납부고지는 근거 없는 것으로 효력이 없으며, 원고들과 피고 사이에 별지2 표 통행료 지원비 환수금란 기재 돈에 대한 원고들의 채무는 존재하지 않는다.

피고의 주장

지방공무원법 제44조 제4항에 따르면 이 법이나 그 밖의 법령에서 정한 보수에 관한 규정을 따르지 아니하고는 어떠한 금전이나 유가물도 공무원의 보수로 지급될 수 없도록 규정하고 있으며, 2011. 1. 10. 개정된 지방공무원 수당 등에 관한 규정이 시행됨에 따라 교통보조비가 기본급에 포함되었음에도, 피고가 이 사건 후생복지조례에 따라 원고들에게 이 사건 지원비를 별도로 지급한 것은 지방공무원법 제44조 제4항에 위배되는 것이다.

지방공무원 보수규정 제3조 제3호에서 수당이라 함은 직무여건 및 생활여건 등에 따라 지급되는 부가급여를 말한다고 규정하고 있는바, 이 사건 지원비는 원고들의 근무지에 따라 추가로 지출되는 영종대교 통행료를 지원한다는 내용이고, 결국 이는 직무여건에 따라 지급되는 부가급여에 해당한다 할 것이어서 전형적인 수당으로 보아야 하며, 이는 지방공무원법 제44조에 규정된 보수에 해당한다.

지방공무원법 제46조 제1항에서 공무원은 보수 외에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 직무 수행에 필요한 실비보상을 받을 수 있다고 규정하고 있기는 하나, 해당 조항에서 보상할 수 있는 직무수행에 필요한 실비라 함은 공무원이 업무수행을 위해 출장이 필요할 경우 지출하여야 하는 여비 내지 숙박비, 업무수행을 위해 필요한 물품의 구입비 등 직무수행과 직접적인 관련이 있는 실비를 의미한다 할 것인데, 이 사건 지원비의 경우 비록 출퇴근시 지출한 통행료를 지원하는 것으로 실비를 정산하는 성격을 가지고 있다 하여도 이를 직무수행과 직접적인 관련이 있다고 볼 수 없다.

이 사건의 쟁점

관련 법리

구체적 판단

이 사건 지원비는 피고 구청장이 결재한 이 사건 지원계획에 따라 지급되었으며, 이 사건 지원계획에 따르면 이 사건 지원비의 지원시기는 ‘2018. 4.부터 (예산) 종료시까지’이고, ‘영종용유지역 ↔ 시내지역으로 출퇴근하는 소속공무원’에 대하여 ‘1일, 1회 왕복 통행료’를 지원하며, 증빙자료(통행료 영수증 등)를 별첨한 ‘통행료 지급 신청서 제출’하는 방법으로 신청하도록 정하고 있다. 이 사건 지원비는 근로시간에 따른 것이 아닌 출퇴근시 인천대교 내지 영종대교를 이용하였는지 여부에 따라 지급되고, 그 증빙자료를 제출하여 신청할 경우 실제 지출한 통행료를 지급하는 것이며, 지원시기도 한정적이므로, 이를 근로의 대가로서 계속적·정기적으로 지급되는 임금에 해당한다고 볼 수 없고, 지방공무원법 제44조에 따른 공무원의 보수로 보기도 어렵다.

지방공무원법 제44조 제1항 본문에 의하면 공무원의 보수는 직무의 곤란성과 책임의 정도에 따라 계급별·직위별 또는 직무등급별로 정한다고 규정되어 있으나, 이 사건 지원비는 거주지와 근무장소, 그에 따라 출퇴근시 인천대교 내지 영종대교 이용 여부에 따라서 정해질 뿐, 직무의 곤란성과 책임의 정도에 따라 계급별·직위별 또는 직무등급별로 정해지는 것은 아니다. 이와 같이 지방공무원법 제44조 제1항의 문언에 비추어보더라도 이 사건 지원비가 공무원의 보수에 해당한다고 볼 수는 없다.

구 지방공무원 수당 등에 관한 규정(2011. 1. 10. 대통령령 제22620호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방공무원 수당 등에 관한 규정’이라 한다) 제18조의2에 따라 1급 이하의 공무원 및 이에 상당하는 공무원에 대하여 교통보조비를 별도로 지급하다가, 구 지방공무원 수당 등에 관한 규정이 2011. 1. 10. 대통령령 제22620호로 개정되면서 교통보조비가 폐지되었으며(위 제18조의2 삭제) 이를 기본급에 통합하여 지급하는 것으로 변경된 사실은 인정된다. 그러나 구 지방공무원 수당 등에 관한 규정 제18조의2 별표 13에 의하면 기본급에 통합된 교통보조비는 계급별·직위별 또는 직무등급별로 금액이 정해지며, 계속적·정기적으로 지급되었으므로, 이는 임금 내지 공무원의 보수에 해당한다고 볼 수 있으며, 앞서 본 바와 같이 출퇴근시 인천대교 내지 영종대교 이용여부에 따라 지급되는 이 사건 지원비와는 그 성격을 달리한다. 따라서 피고가 출퇴근시 인천대교 내지 영종대교를 이용한 소속공무원에게 이 사건 지원비를 지급한 것이 이미 폐지되어 기본급에 통합된 구 지방공무원 수당 등에 관한 규정 제18조의2에 따른 교통보조비를 추가로 지급한 것이라고 보기 어렵다.

지방공무원법 제46조 제1항에서 공무원은 보수 외에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 직무 수행에 필요한 실비보상을 받을 수 있다고 규정하고 있는데, 출퇴근은 직무 수행과 밀접한 관련이 있으므로, 출퇴근시 이용한 인천대교 고속도로 내지 인천국제공항 고속도로(영종대교) 통행료를 지원하는 이 사건 지원비는 직무수행에 필요한 실비보상의 성격을 가진다고 보기에 충분하다. 이 사건 후생복지조례 제6조에서 통근버스 등을 통한 출·퇴근 지원사업(제3호), 그 밖에 구청장이 후생복지를 위해 필요하다고 인정하는 사업(제12호)을 구청장이 예산의 범위 내에서 시행할 수 있다고 정하고 있고, 이 사건 지원비는 이에 근거하여 지급되었으므로, 이 사건 지원비의 지급근거가 없다고 할 수 없다.

나아가, 피고 소속 공무원들은 누구라도 인사명령에 따라 영종도 내 청사에 근무할 가능성이 있으며, 육지지역에 거주하는 피고 소속 공무원이 영종도 내 청사로 출퇴근할 경우(혹은 영종도 거주자가 1청사로 출퇴근할 경우) 반드시 유료도로인 인천대교 내지 영종대교를 이용할 수밖에 없게 되어 추가적인 비용을 지불해야 하는 불이익을 입게 되며, 영종도 주민들에게만 인천대교 내지 영종대교 통행료를 지원함에 따른 형평성 문제도 있었다. 이 사건 지원비는 위와 같은 문제를 해결하여 소속 공무원의 사기를 증진하고 근무 능률을 높이기 위해서 지급된 것으로 보이는바, 이는 후생복지의 성격도 가진다고 볼 수 있다.