창원지방법원 2021. 12. 22. 선고 2021구단10386 판결

고용노동부장관은 2018. 4. 5. 지역고용촉진을 위하여 경상남도 통영시를 고용위기지역으로 지정고시하였다(고용노동부 고시 제2018-29호).

원고는 B이라는 상호로 통영시 C에서 굴삭기와 관련된 부품의 제조․판매․수리업을 영위하는 자이다.

원고는 2018. 9. 19. 지역고용촉진 지원금(이하 ‘이 사건 지원금’이라 한다.)을 지급받기 위하여 피고에게, 구 고용보험법 시행령(2020. 8. 27. 대통령령 제30980호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고만 한다) 제24조 제1항, 구 고용보험법 시행규칙(2020. 8. 28. 고용노동부령 제292호로 개정되기 전의 것, 이하 ’시행규칙‘이라고만 한다) 제39조에 따라 업종명 “제조”, 시설․장비 설치현황 “공장증설이전”, 예상소요비용 “2억 원”, 조업시작 예정일 “2018. 10. 1.”, 고용예정인원 “3-4명”이라 기재한 지역고용계획 신고서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 계획신고서’라 한다).

이후 원고는 2018. 10. 20. 피고에게 이 사건 계획신고서 내용대로 조업을 시작하였다는 취지의 지역고용 조업시작 신고서를 제출하였다.

원고는 2019. 4. 9. 피고에게 사업장 이전․증설로 인한 1차 지원금을, 같은 달 22. 2차 지원금을 각 신청하였고, 이에 피고는 2019. 5. 17. 이 사건 지원금으로 합계 39,850,000원을 지급하였다.

그런데 이후 피고는 2019. 11. 21. “원고가 조업시작일인 2018. 10. 1. 전까지 증설이전에 대한 1천만 원 이상의 물적투자(이체완료)가 이루어지지 않아 이 사건 지원금의 지원요건에 해당하지 않음에도 착오로 지급되었다.”는 이유로 위 지원금 전액에 대하여 부당이득금 반환결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 뒤 이를 원고에게 통지하였다.

이에 원고는 이 사건 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2020. 12. 15. 이를 기각하는 재결이 내려졌다.

원고의 주장

관계 법령

판단

이 사건 처분의 적법 여부 판단 기준

‘행정규칙’은 상위법령의 구체적 위임이 있지 않는 한 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 다만 행정규칙이 이를 정한 행정기관의 재량에 속하는 사항에 관한 것인 때에는 그 규정 내용이 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직하다. 그러나 행정규칙의 내용이 상위법령에 반하는 것이라면 법치국가원리에서 파생되는 법질서의 통일성과 모순금지 원칙에 따라 그것은 법질서상 당연무효이고, 행정내부적 효력도 인정될 수 없다. 이러한 경우 법원은 해당 행정규칙이 법질서상 부존재하는 것으로 취급하여 행정기관이 한 조치의 당부를 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 따라서 판단하여야 한다(대법원 2020. 11. 26. 선고 2020두42262 판결 등 참조).

이와 관련하여 피고는 이 사건 지침을 토대로 한 이 사건 처분에 위법이 없다는 취지로 주장한다. 이 사건 지침에는 “ 지역고용계획 시행”과 관련하여 “고용노동부장관에게 신고한 지역고용계획에 따라 시행”, “지역고용계획 신고 내용에 따라 사업의 이전·신설·증설을 완료하고, 근로자 채용 등 조업을 위한 절차를 이행하여야 함”, “사업의 이전·신설·증설은 원칙적으로 기계·장비의 구입, 사무실 추가 임차 등 생산활동과 관련된 1,000만 원 이상의 물적투자가 있을 때에 인정 – 소모성 비품, 복리후생적투자, 기존 시설의 재활용 등은 원칙적으로 물적투자에서 제외”, “ 조업시작 신고”와 관련하여 “지역고용계획이 제출된 날부터 1년 6개월 이내에 이전·신설 또는 증설된 사업의 조업이 시작되어야 하며, 조업시작일부터 1개월 이내에 지역고용조업시작 신고서를 제출하여야 함”, “지역고용계획이 제출된 날부터 1년 6개월 이내에 이전·신설·증설을 완료하여 정상적인 생산 활동 또는 근무(조업)가 시작되어야 함 – 조업시작일은 ’근로자를 채용한 날‘ 또는 ’사업장을 가동한 날‘로 봄”, “조업시작일로부터 1개월이 경과된 이후에 조업시작 신고서를 제출하는 경우 지원 불가”와 같은 내용이 기재되어 있긴하다.

그러나 앞서 본 법리에 비추어 살피건대, 이 사건 지침은 ‘고용노동부’ 명의로 발간되었는바, ‘직업안정기관의 장’이 고용보험법 제115조 및 시행령 제145조 제1항 등에 근거한 위임을 받아 제정한 것이라고 볼 수 없고, 달리 이 사건 지침의 제정에 관한 상위법령의 구체적 위임이 있다고 보기 어렵다.

그렇다면 이 사건 처분의 적법 여부는 대외적 구속력이 없는 이 사건 지침을 고려함이 없이 고용보험법과 시행령 및 시행규칙의 규정에 따라 판단하여야 한다.

구체적인 판단

고용보험법 제22조, 시행령 제24조, 시행규칙 제39, 40, 41조, 제41조의2는 고용위기지역으로 사업을 이전, 신설 또는 증설하는 경우로서 지역고용계획을 세워 신고하고, 그 신고한 계획에 따라 시행하며, 지역고용계획 제출일로부터 1년 6개월 이내에 조업이 시작되고, 조업이 시작된 날 현재 고용위기지역에 3개월 이상 거주한 구직자를 피보험자로 고용하며, 조업을 시작하면 1개월 이내에 신고서를 제출할 것을 그 요건으로 하고, 다만 고용기간 6개월 미만이나 임금 체불 등의 예외적인 경우에만 지역고용촉진 지원금의 지급을 제한하도록 규정하고 있을 뿐, 물적투자의 개념이나 그 시기에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하다.

이와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들에다가 갑 제4 내지 7호증, 갑 제9, 11 내지 16호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 생략, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들, 즉 ① 원고는 경상남도 통영시가 고용위기지역으로 지정되기 전인 2017. 9. 19. 공장 이전 신축을 위한 건축허가를 받기는 하였으나, 위 지정고시일 이후인 2018. 4. 17. 통영시 D에 새로운 공장 건물에 대한 최종 사용승인을 받았고, 같은 달 30. 위 건물에 대한 보존등기를 마친 뒤 2018. 10. 1. 비로소 조업을 개시하게 된 점, ② 원고는 조업을 개시하면서 4명 이상의 상시근로자를 고용하였으며, 이를 위하여 공장 사용승인 이후 사업장에 기존 기계 장비에다가 선반 등 장비를 추가로 구입하고 철자재 등도 E(주) 등으로부터 구입하여 사업장 내에 구비하였고, 이를 위하여 이 사건 계획신고서 제출 이후에도 2018. 9. 28. 12,078,000원을, 같은 해 12. 7. 38,385,000원을, 같은 달 14. 5,614,000원을 지출한 점, ③ 위와 같이 원고가 사업장을 이전․증설하면서 이 사건 계획신고서에 기재한 것과 같이 고용위기지역 지정고시 이후인 2018. 10. 1. 조업을 개시하고, 그 조업개시일 이전에 위 설비 등을 실제로 사업장 내에 구비하여 원고의 사업에 이용한 이상 고용보험법 제22조에서 정한 지역 고용 촉진의 목적은 이미 달성된 것이어서 위 지원금의 지급 요건을 충족한 것으로 보아야 하고, 이와 달리 사업장의 이전․증설에 필요한 설비 등의 구입비가 조업개시일 이전에 실제로 전부 지급되었는지 여부나 사업장의 이전․증설에 필요한 공장설립에 필요한 인․허가 과정을 포함한 준비 절차가 고용위기지역 지정고시 전후로 진행되었는지 여부 등은 법령에 정한 지원금 지급요건의 성립 여부 판단에 아무런 영향을 미친다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 결국 이 사건 처분은 처분사유가 존재한다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.