청주지방법원 2021. 5. 20. 선고 2019구합5187 판결

원고는 충북 음성군 C에서 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)이 정한 '재가급여(방문요양, 방문목욕, 주·야간보호)'를 제공하는 재가장기요양기관인 'D센터(이하 '이 사건 센터'라 한다)'와 같은 법이 정한 '시설급여'를 제공하는 정원 9명의 노인요양공동생활가정인 'B요양원(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)'을 각 설치·운영하고 있다.

피고와 국민건강보험공단은 2018. 4. 9.부터 2018. 4. 13.까지 조사대상 기간을 2015. 3.부터 2018. 2.까지로 정하여 이 사건 센터와 요양원에 대하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다.

피고는 이 사건 현지조사 결과를 기초로 2019. 1. 9. 원고에게, 원고가 이 사건 요양원과 관련하여 아래와 같이 거짓으로 장기요양급여비용 9,340,180원을 청구하여 지급받았다는 이유로 업무정지 10일 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

원고의 주장

요양보호사 E은 2018년 1월에 4일의 휴가를 사용하였고, 이는 근로기준법에 의하여 인정되는 2018년 연차휴가 15일 중 일부를 미리 사용한 것으로서, 이와 같은 연차 사용도 적법하다. 따라서 위 4일은 E의 2018년 1월 실제 근무시간에 포함되어야 하고, 이 경우 월 기준 근무시간을 충족하게 된다(이 사건 제1 처분사유 관련).

이 사건 센터의 주간보호 수급자인 F 등 8명이 이 사건 요양원에서 숙박한 사실이 없다. 이 사건 요양원의 요양보호사였던 N의 업무일지만으로는 그와 같이 숙박한 사실을 인정하기에 부족하다(이 사건 제2, 3, 4 처분사유 관련).

따라서 이 사건 각 처분사유는 대부분 인정되지 않는다. 나아가, 설령 이 사건 각 처분사유가 인정된다고 하더라도 원고가 부당청구한 금액이 크지 않고 그 전액을 국민건강보험공단에 이미 변제한 점, 원고는 이 사건 처분사유로 인한 형사사건에서 '원고가 수급자들을 이 사건 요양원에 숙박하게 한 것은 개인적 이익을 향유하기 위한 것이 아니라 수급자들을 보호하기 위한 것이었다'는 등의 이유로 혐의없음 처분을 받은 점, 이 사건 처분이 유지되면 이 사건 요양원에 입소한 수급자들을 전원 조치하여야 하는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 지나치게 가혹하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

관계 법령

처분사유의 존부에 관한 판단

이 사건 제1 처분사유 관련 주장에 대한 판단

관련 규정

인정사실

요양보호사 E은 2017. 10. 12. 이 사건 요양원에 취직하였다가 2017. 11. 1. 퇴직하였고, 2017. 12. 14. 다시 이 사건 요양원에 취직하여 2018년 내내 이 사건 요양원에서 계속 근무하였다.

E은 2018년 1월 중 7일, 8일, 10일, 11일 총 4일간 휴가를 사용하였다. 원고는 위 각 날짜에 E이 8시간씩 총 32시간을 근무한 것으로 하여 E의 2018년 1월 실제 근무시간을 176.3시간으로 산정하였고, 이를 근거로 국민건강보험공단에 장기요양급여비용을 청구하였다.

구체적 판단

이 사건 제2, 3, 4 처분사유 관련 주장에 대한 판단

인정사실

이 사건 요양원에서 2014. 5.부터 2016. 12. 31.까지 요양보호사로 근무한 N가 이 사건 현지조사 중인 2018. 4. 10. 작성한 사실확인서는 '24시간을 연속으로 근무하다가 주간과 야간을 교대로 근무하기도 하였다, 근무하면서 작성한 업무일지는 사실 그대로 작성하였다'는 등의 내용이다.

N가 이 사건 요양원에서 근무하며 작성한 업무일지에는 아래와 같은 내용이 포함되어 있다.

구체적 판단

N가 작성한 위 사실확인서 및 업무일지의 각 기재 내용에 의하면, 원고가 이 사건 처분사유 기재와 같이 이 사건 센터의 주간보호 수급자인 F 등을 이 사건 요양원에 숙박하게 함으로써 각 해당 일자에 숙박한 인원만큼 이 사건 요양원의 정원이 초과된 사실이 인정된다. 원고는 위 업무일지에 기재된 내용 중 일부가 특히 해당 수급자의 숙박 여부를 확인 후 기재한 것으로 보기 어렵다고 주장하나, 위 업무일지의 다음과 같은 해석상 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.

2015. 5. 21.자 업무일지의 기재는 N가 수급자들의 취침 준비를 마친 후 주간보호 서비스를 받는 수급자 F이 집에 가지 못하고 이 사건 요양원에서 숙박하였음을 기재한 내용이다.

N는 2015. 10. 18. 08:30에 출근하여 다음 날 08:30에 퇴근하였고, 해당일의 업무일지 기재는 위와 같이 24시간 근무를 하는 과정에서 수급자 H이 처음보다는 숙면을 잘 취하고 적응 중임을 확인하였다는 의미이다.

N는 2015. 12. 5. 08:30에 출근하여 다음 날 08:30에 퇴근하였는데, 해당일의 업무일지 기재는 수급자들이 2015. 12. 5. 밤에 취침하지 않고 과자를 나누어 먹는 등의 행동을 하는 중에 수급자 H, I의 행동을 관찰한 내용이다.

N는 2016. 6. 6. 17:40에 출근하여 다음 날 07:40에 퇴근하였는데, 해당 일의 업무일지 기재는 그와 같이 야간 근무를 하면서 수급자 H에 대하여 요양보호 서비스를 제공한 내용을 기재한 것이다.

따라서 위 숙박 사실이 인정되지 않음을 전제로 이 사건 처분사유를 다투는 원고의 주장도 이유 없다.

재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는, 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있다면 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

갑 제4호증, 을 제9, 10, 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈․남용하였다고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

원고가 이 사건 처분사유와 같이 부당청구한 급여비용은 조사대상기간인 2015. 3.부터 2018. 2.까지 사이에 총 9,343,180원으로서, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 및 별표 2에서 정한 산정방법에 의하면 원고의 월평균 부당금액은 259,533원, 부당청구액의 비율은 1.98%이고, 이를 기초로 10일의 업무정지 처분을 한 것은 위 시행규칙 별표 2에서 정한 처분기준에 부합한다.

위 별표 2의 1. 라. 본문에서는 업무정지처분의 감경사유를 규정하고 있고, 다만 위 조항 단서의 1)에 의하면 '법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우'에는 업무정지처분을 처분기준보다 감경할 수 없도록 정하고 있다. 그런데 관련 법령의 문언, 체계, 입법취지에 더하여, 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 소정의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 받은 경우'라 함은 장기요양기관이 장기요양급여를 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 행위를 모두 포함하는 것인 점(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조) 등을 종합해 보면, 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 소정의 '거짓으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우'라 함은 급여비용의 청구원인이 되는 사실관계가 존재하지 않음에도 불구하고 관련 서류를 거짓 작성하는 등의 방법으로 급여비용을 청구하는 경우로, 같은 호 소정의 '그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구한 경우'라 함은 급여비용의 청구원인이 되는 사실관계는 존재하더라도 그것이 관계법령을 위반하거나 실질적으로 타당성을 결여하여 급여비용의 지급이 부적당함에도 불구하고 급여비용을 청구하는 경우로 각 해석될 수 있다. 이 사건 처분사유가 된 원고의 행위는 감액 사유가 있거나 가산 사유가 배제됨에 따라 청구할 수 없는 시설급여비용까지 청구한 것으로서, 이는 '거짓으로' 시설급여비용을 청구한 경우에 해당한다. 따라서 원고에 대하여 위 별표 2의 1. 라.에 따른 업무정지처분의 감경을 하는 것은 불가능하다.

나아가, 원고는 3년간 수십 회에 걸쳐 이 사건 요양원의 정원이 초과되었음에도 계속적·반복적으로 장기요양급여비용을 거짓 청구하여 지급받아 온 점, 이 사건 요양원은 2015년에도 장기요양급여비용 부당청구로 경고 등의 행정처분을 받은 전력이 있는 점, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 요양원에 있는 수급자들의 불편이 예상되기는 하나 거짓으로 장기요양급여비용을 수령한 요양기관에 대한 제재의 실효성을 확보할 공익상 필요가 작다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 이 사건 처분이 실질적으로도 지나치게 가혹하다고 보기 어렵다.