헌법재판소 2017. 8. 31. 2016헌가11 결정

죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부

공개의 의미 사전적으로 ‘공개’는 ‘어떤 사실이나 사물, 내용 따위를 여러 사람에게 널리 터놓음’을 뜻한다. 심판대상조항 이외에도 금융지주회사법 제34조 제9항 제1호 및 제45조의4 제1호는, 비은행지주회사의 대주주 또는 은행지주회사의 주요출자자는 부당한 영향력을 행사하기 위하여 당해 비은행지주회사나 은행지주회사에 대하여 외부에 ‘공개되지 아니한 자료 또는 정보의 제공’을 요구하는 행위를 하여서는 안 된다고 규정하고 있다. 한편, 금융지주회사법 제55조는 금융지주회사의 재무제표 등 자료를 공고하도록 하고 있고, 제56조는 예금자 및 투자자 보호를 위하여 필요한 사항을 공시하도록 하고 있다. 이에 따라 금융지주회사법 시행령 제31조와 금융위원회의 금융지주회사감독규정은 금융지주회사의 경영전략과 실적, 리스크관리 정책과 내부통제에 관한 사항, 금융지주회사와 대주주 등의 내부거래 규제정책과 내부거래에 관한 사항, 소유ㆍ지배구조에 관한 사항, 기부금 등에 관한 사항 등 다양한 정보를 공시하도록 하고 있다. 또 금융지주회사는 금융지주회사법 제54조에 따라 영업실적과 재무상태 등을 기재한 업무보고서를 금융감독원장에게 제출하여야 하는데, 금융감독원장은 이를 일반에 공개하고 있다. 뿐만 아니라 금융지주회사의 주주는 상법에 따라 회계장부 등을 열람할 수 있다. ‘공개’의 사전적 의미와 위와 같은 금융지주회사법의 관련 규정 등을 종합하여 보면, ‘공개’되지 아니한 자료 또는 정보는 법령을 통한 공시나 언론보도 등을 통하여 이미 알려진 자료 또는 정보가 아닌 것으로 금융지주회사의 임ㆍ직원 또는 임ㆍ직원이었던 사람을 통하지 아니하고는 입수할 수 없는 것을 뜻함을 알 수 있다. 이처럼 정보 또는 자료가 ‘공개되었는지’ 혹은 ‘공개되지 아니하였는지’ 여부는 금융지주회사 임ㆍ직원을 통하지 않더라도 다른 경로를 통하여 열람이 가능한지 여부에 따라 결정될 사항이고 개별 금융지주회사의 정보 또는 자료 공개에 관한 내부 규정에 따라 좌우되는 것이 아니다. 따라서 금융지주회사가 정보 또는 자료를 공개할지 여부에 관한 판단 기준을 내부 규정을 통해 각자 별도로 정할 수 있다고 하여 처벌조항의 구성요건 내용이 바뀌는 것이 아니며, 금융지주회사의 내부 규정에 따라 구성요건의 내용이 결정되는 것도 아니다. 제청법원은 ‘공개’의 방법을 보다 구체적으로 명시하는 입법례에 비추어 볼 때 ‘공개’를 더 구체적으로 정의하지 않은 심판대상조항이 명확성원칙에 위배된다고 보면서, ‘적법한 절차에 따라 공개할 것을 결정하여 비밀 취급이 인가되지 아니한 일반인에게 공표하는 것’을 ‘군사기밀의 공개’라고 정의한 군사기밀보호법 제2조 제2호와 ‘투자 판단에 중요한 영향을 미칠 수 있는 정보로서 대통령령이 정하는 방법에 따라 불특정 다수인이 알 수 있도록 공개되기 전의 것’을 ‘미공개중요정보’로 정의한 ‘자본시장과 금융투자업에 관한 법률’ 제174조 제1항을 들고 있다. 그러나 이와 같이 ‘공개’의 방법을 법령에서 정의하는 것은 해당 법령의 목적상 규정된 방법에 의한 정보 또는 자료 제공만 ‘공개’된 자료로 취급하는 것으로 한정하는 데 그 의미가 있다. 즉, 이는 정의된 방법에 의한 공개가 아닌 한 공개된 자료로 보지 않는 것으로, ‘공개’의 개념을 일반적 개념과 다르게 좁히거나 확장하는 경우에 사용하는 입법방법이다. 따라서 공개의 구체적 방법을 규정하지 않았다고 하여 ‘공개’라는 단어가 불분명한 개념이 되는 것은 아니다.

‘정보 또는 자료’의 의미 심판대상조항에 따르면 누설이 금지되는 ‘정보 또는 자료’에 내용상 제한은 없다. 제청법원은 ‘정보 또는 자료’의 구체적 범위가 모호하다고 지적하고 있으나, 문언상 특별한 범위 제한이 없는 이상 모든 정보 또는 자료를 포괄하는 것으로 해석하여야 한다. 이는 정보 또는 자료의 범위를 다른 입법례와 같이 ‘영업상 비밀’, ‘중요한 정보’ 혹은 ‘금융거래 관련 정보’ 등으로 제한하지 않는 것으로 그 범위가 상당히 넓은 것이 사실이다. 그러나 정보 또는 자료의 범위를 특정할 수 있음에도 불구하고 이를 제한하지 않은 것은 업무상 생성되는 다양한 정보 또는 자료 일체를 규율하고자 하는 입법자의 의도로 해석하는 것이 타당하고, 그 규제 범위가 광범위하다는 이유로 ‘정보 또는 자료’의 의미 자체가 불명확해지는 것은 아니다. 금융지주회사 영업의 특성상 금융산업의 공정성 및 안정성에 영향을 미칠 수 있는 다양한 정보 및 자료가 생성되고 그 유용 가능성도 상존하므로 이를 통제하기 위하여 금융지주회사가 영업상 취득한 모든 정보와 자료 일체에 대한 배타적 권리를 보호하고 정확한 정보의 공개만을 보장할 필요가 있다. 따라서 특정 내용의 정보 또는 자료로 한정하여 심판대상조항을 해석할 수 없고 심판대상조항이 표현하고 있는 그대로 모든 정보 또는 자료를 포함한다고 보아야 한다.

예측가능성 심판대상조항은 공개되지 아니한 정보 또는 자료를 ‘누설’하는 것을 금지하고 있다. ‘누설’이라 함은 사전적으로 ‘비밀이 새어 나감, 또는 그렇게 함’을 의미하는 것으로 그 뜻이 분명하다. 심판대상조항을 관련 규정과 종합하여 해석하면, 정해진 절차와 내부 판단 과정을 거치지 않고 임ㆍ직원이 임의로 정보나 자료를 제공하는 경우가 ‘누설’에 해당함이 분명하다. 정보 또는 자료를 요청받은 금융지주회사의 임ㆍ직원이 정해진 절차와 내부 판단과정을 거쳐 정보나 자료를 제공하였다면, 이는 해당 임ㆍ직원의 개인적ㆍ임의적 행위가 아닌 금융지주회사의 행위로서 임ㆍ직원의 누설 행위로 평가할 수 없다. 심판대상조항의 수범자는 금융지주회사의 전직 또는 현직 임ㆍ직원이다. 해당 임ㆍ직원은 본인이 다른 사람에게 제공하고자 하는 정보 또는 자료가, 본인을 통하지 않고는 외부에서 공식적으로 접근할 수 없는 자료인지 여부 및 이를 제공할 때 정해진 내부 절차를 거쳐야 하는지 여부를 잘 알 수 있는 사람이다. 따라서 심판대상조항이 그 수범자인 금융지주회사 전ㆍ현직 임ㆍ직원의 예측가능성을 해하는 불분명한 규정이라고 볼 수 없다. 심판대상조항은 금융지주회사 임ㆍ직원이 업무상 알게 된 정보 또는 자료를 임의로 외부에 전달하는 것을 금지하고 있다. 정보 또는 자료를 다른 사람에게 전달할 필요가 있는 경우 금융지주회사의 내부 절차를 거쳐 제공하도록 함으로써 외부에 제공되는 정보의 범위와 내용 및 그 정확성을 금융지주회사가 통제할 수 있도록 하는 것은 심판대상조항의 입법취지에도 부합한다.

결론 심판대상조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 할 수 없다.

표현의 자유 침해 여부

제한되는 기본권 심판대상조항은 금융지주회사의 전직 또는 현직 임ㆍ직원이 업무상 알게 된 공개되지 아니한 정보 또는 자료를 다른 사람에게 누설하는 행위를 금지하므로 표현의 자유를 제한한다. 심판대상조항은 금융지주회사 임ㆍ직원이 업무 수행의 일환으로 정보 또는 자료를 제공하는 행위를 제한하는 것은 아니고, 정해진 절차를 거치지 않고 업무상 알게 된 공개되지 아니한 정보 또는 자료를 임의로 제공하는 개인적 일탈 행위만을 제한한다. 이 점에서 심판대상조항이 임직원의 직업 수행을 제한하는 측면이 있지만, 심판대상조항이 금지하는 행위는 해당 정보 또는 자료를 임의로 누설하는 행위로서 직업 수행의 범위를 벗어난 것이다. 따라서 심판대상조항이 직업수행의 자유를 제한한다고 보기는 어렵다.

입법목적의 정당성과 수단의 적합성 금융지주회사의 영업은 국민경제와 금융 산업 전반에 영향을 미치는 사회ㆍ경제적 기능을 수행한다는 면에서 공공적 측면이 있다. 금융지주회사는 은행ㆍ증권회사ㆍ보험회사 등 다양한 금융 관련 자회사와 함께 금융업을 수행한다. 금융지주그룹 전체의 업무 범위를 고려할 때 그 업무 과정에서 생성되는 정보는 다양하고 광범위하며, 이러한 정보 또는 자료의 부정한 사용이나 왜곡된 공개는 금융지주그룹은 물론 금융소비자 등 다수 이해관계인과 금융 산업 전반에 부정적 영향을 줄 가능성이 크다. 이런 특성을 고려하여 심판대상조항은 금융지주회사의 영업 관련 정보 및 자료에 대한 배타적 권리를 보호하고 정확한 정보의 공개를 보장함으로써, 금융지주회사의 경영ㆍ재무 건전성과 금융 산업의 공정성 및 안정성 확보를 도모하고 있다. 금융지주회사의 전직 또는 현직 임ㆍ직원이 업무상 알게 된 공개되지 아니한 정보 또는 자료를 다른 사람에게 누설하는 것을 금지하고 이를 위반할 경우 형벌을 부과하는 것은, 이러한 목적 달성을 확보하기 위한 것이다. 이런 사정을 종합하여 보면 심판대상조항의 입법목적은 정당하고 수단의 적합성도 갖추었다고 인정된다.

침해 최소성 제청법원은 비공개 정보 또는 자료의 범위를 제한함으로써 기본권 침해의 범위를 좁힐 수 있다고 하며, ‘특정금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률’ 제9조, ‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률’ 제42조, ‘금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률’ 제4조, 전자금융거래법 제26조, ‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’ 제9조 등 입법례를 들고 있다. 그러나 제청법원이 예시하고 있는 법률은 고객정보 또는 거래정보의 보호를 주된 입법목적으로 하는 법률들이고, 그 밖의 다른 정보 이용 제한 관련 입법례를 보더라도 거래관계의 형평(자본시장과 금융투자업에 관한 법률 제54조, 제174조 등)이나 회사의 경쟁력 보호(상법 제382조의4 등) 등을 입법목적으로 하는 법률들이어서, 금융지주회사의 정보 및 자료에 대한 배타적 권리 보호 및 정확한 정보의 공개를 통한 금융지주회사의 경영ㆍ재무 건전성과 금융산업의 공정성 및 안정성 확보를 목적으로 하는 심판대상조항과는 그 입법목적이 다르다. 누설이 금지된 정보나 자료의 범위를 한정하거나 일부 누설행위 태양만 금지하여서는 심판대상조항의 입법목적을 실현하기 어려우므로, 심판대상조항과 다른 입법례가 있다는 이유로 심판대상조항이 침해 최소성 원칙을 위배하였다고 볼 수 없다. 금융지주회사의 경우 업무보고서 및 경영공시를 통하여 폭넓은 정보 공개가 허용되어 있고, 실제로 광범위한 정보가 공개되어 있다. 한편, 심판대상조항은 수범자를 금융지주회사의 전직 또는 현직 임ㆍ직원으로 한정하고, 그들이 업무상 알게 된 정보 및 자료의 누설 행위만을 금지하고 있다. 정보나 자료에 대한 보호이익이 낮아서 외부에 제공해도 무방한 정보나 자료의 경우 금융지주회사의 내부 승인 절차를 거쳐 이를 외부에 제공할 수 있다. 업무상 생성된 정보 및 자료에 대하여는 임ㆍ직원 개인이 아닌 금융지주회사가 일차적 처분권을 가지는 것이므로, 금융지주회사에게 정보 공개와 관련하여 일정한 통제권한을 부여하는 것이 지나치다고 보기 어렵다. 뿐만 아니라, 금융지주회사 임ㆍ직원이 업무상 알게된 공개되지 아니한 정보 또는 자료를 외부에 전달할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 예외적으로 비공개정보의 공개가 허용될 수 있다. 즉, 금융지주회사의 공익 침해 우려가 있을 때 공익을 위하여 관련 사실을 외부에 전달하는 경우나 금융지주회사의 근로자가 헌법상 보장된 근로3권을 행사하기 위하여 인사 등 관련 정보를 공유하는 경우에는 공익신고자 보호법 제14조 제3항 및 노동조합 및 노동관계조정법 제4조에 따라 면책될 수 있다. 이런 경우에 해당하지 않더라도 정보 등 누설행위가 형법 제20조의 정당행위에 해당할 경우에는 면책된다. 따라서 심판대상조항이 규제 대상인 정보나 자료의 범위나 누설행위 태양을 한정하지 않았다고 하여 금융지주회사 임ㆍ직원의 표현의 자유를 제한함에 있어 필요최소한의 범위를 넘었다고 볼 수는 없다.

법익 균형성 금융지주회사의 임ㆍ직원이 업무상 알게 된 정보 또는 자료의 유형이나 내용이 다양하고, 그 잘못된 누설이 금융시장 전반에 미칠 수 있는 부정적 영향이 크기 때문에 이를 일반적이고 포괄적으로 규제할 필요성이 인정된다. 반면, 심판대상조항에 따라 침해되는 금융지주회사 임ㆍ직원의 사익은 위와 같은 공익에 비해 중대하다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익 균형성도 갖추었다.

결론 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 금융지주회사의 전직 또는 현직 임ㆍ직원의 표현의 자유를 침해한다고 할 수 없다.