대전지방법원 2021. 1. 14. 선고 2019구합107035 판결

B시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)은 중증장애인이 생산한 제품을 공공기관 등에 판매하는 것을 목적으로 하는 장애인복지법 제58조, 장애인복지법 시행령 제36조에 따른 장애인생산품 판매시설이고, 원고는 이 사건 시설의 시설장으로 근무하던 중 2020. 3. 1. 징계면직된 자이다.

피고는 이 사건 시설에 대하여 2018. 5. 2.부터 2018. 5. 4.까지 운영 전반에 대한 지도·점검을 실시한 후, 2018. 5. 15. 다음과 같은 위반사항을 지적하면서 장애인복지법 제62조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제44조의6 [별표 5의 5](이하 ‘이 사건 처분기준’이라 한다) 제2호 (라)목4)의 ’그 밖의 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때‘에 해당한다는 이유로 개선명령 처분(이하 ‘이 사건 1차 개선명령’이라 한다)을 하였다.

피고는 이 사건 시설에 대하여 2018. 7. 10.부터 2018. 7. 11.까지 재차 지도·점검을 실시한 후, 2018. 8. 3. 이 사건 처분기준 제2호 (라)목4)에 해당하는 2차 위반행위가 발생하였다는 이유로 개선명령(2차) 처분(이하 ‘이 사건 2차 개선명령’이라 하고, 이 사건 1차 개선명령과 통틀어 &apos이 사건 각 개선명령‘이라 한다)을 하였다.

피고의 감사위원회는 이 사건 시설에 대하여 2019. 2. 28.부터 2018. 3. 7.까지 감사(이하 ’이 사건 감사‘라 한다)를 실시한 결과, 2019. 5. 3. 다음과 같은 위반사항을 지적하고 피고에 대하여 이에 대한 조치를 요구하였다.

피고는 2019. 9. 30. 이 사건 시설에 대하여 이 사건 처분기준 제2호 (라)목4)에 해당하는 3차 위반행위가 발생하였다는 이유로 시설장 교체를 명하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

이 사건 처분 사유 중 ‘관리·감독자인 시설장 시간외 수당 지급 부적정’ 부분(이하 ‘이 사건 쟁점 사유’라 한다)은 피고가 근로기준법을 잘못 해석하여 보건복지부의 지침인 ‘장애인복지시설 사업안내’와 피고가 스스로 예산을 승인한 선행행위에 반하는 판단을 한 것으로서 장애인복지법 제62조 제1항 제4호의 회계부정, 불법행위, 또는 그 밖의 부당행위 등에 해당하지 아니한다(이하 ‘원고의 제1 주장’이라 한다).

피고의 감사위원회는 이 사건 감사 결과 피고에게 이 사건 쟁점 사유에 대하여만 ‘개선’을 요구하였고 나머지 위반행위에 관하여는 ‘시정’ 또는 ‘주의’를 요구한 것에 그쳤으므로, 앞서 본 바와 같이 이 사건 쟁점 사유가 존재하지 아니하는 이상 피고는 이 사건 시설에 대하여 이 사건 처분기준 제1호 가목에 따라 ‘시정’ 또는 ‘주의’ 처분을 내려야 한다(이하 ‘원고의 제2 주장’이라 한다).

이 사건 각 개선명령 및 이 사건 처분의 사유로 된 위반행위들은 대부분 이 사건 1차 개선명령 이전에 이미 완료된 행위들로 단 한 차례의 지도·감독으로 시정될 수 있는 사항들이었다. 그럼에도 피고는 이 사건 시설의 동일한 기간·동일한 업무범위에 관하여 3차례 나누어 지도·점검 내지 감사를 실행한 후, 하나의 처분을 내릴 수 있었던 사항을 자의적으로 3번으로 분리하여 처분하였다. 이에 따라 이 사건 시설이 위반행위에 비하여 과도한 불이익을 받았으므로 비례의 원칙에 위배된다(이하 ‘원고의 제3 주장’이라 한다).

피고의 관내 다른 장애인복지시설 등에도 이 사건 시설과 유사한 운영사례가 있으나 이 사건 시설을 제외하고는 단 한 곳도 개선명령 이상의 처분을 받지 않은 점에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 평등의 원칙에 위배된다(이하 ‘원고의 제4 주장’이라 한다).

피고의 주장 요지

원고는 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자로서 이 사건 처분과 관련하여 법률상 이해관계를 가지지 않으므로 원고적격이 없다.

이 사건 시설을 운영 중인 사단법인 G(이하 ‘이 사건 협회’라 한다)는 2020. 3. 1.자로 원고를 징계면직한 후 2020. 4. 27. 이 사건 시설장을 새로 임용함으로써 시설장 교체조치를 완료하였으므로, 원고가 이 사건 처분의 취소를 다툴 소의 이익이 없다.

판단

원고적격 존부

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다 할 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 다만 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다(대법원 1994. 4. 12. 선고 93누24247 판결, 대법원 1997. 12. 12. 선고 97누317 판결 등 참조).

살피건대, 장애인복지법 제34조 제1항은 보건복지부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장 등을 ‘장애인복지실시기관’으로 정의하고, 제62조 제1항은 ‘장애인복지실시기관은 장애인복지시설에 대하여 각 호에서 정한 사유가 있는 경우에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설장의 교체를 명하거나 해당 시설의 폐쇄를 명할 수 있다’고 규정하고 있으며, 제87조 제9호는 ‘제62조에 따른 명령 등을 받고 이행하지 아니한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다’고 규정함으로써 장애인복지시설이 제62조에 따른 명령을 이행할 의무를 강제하고 있다.

소의 이익 존부

관련 법리

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교교량하여 판단하여야한다(대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3854 판결 등 참조).

이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

한편 여러 처분사유에 관하여 하나의 제재처분을 하였을 때 그중 일부가 인정되지 않는다고 하더라도 나머지 처분사유들만으로도 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 보아 취소하여서는 아니 된다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 등 참고)

판단

원고의 제1 주장에 관한 판단

근로기준법 제56조 제1항은 사용자는 연장근로에 대하여는 통상임금의 100분의 50 이상을 가산하여 근로자에게 지급하여야 한다고 규정하고 있으나, 같은 법 제63조 제4호, 같은 법 시행령 제34조는 사업의 종류에 관계없이 관리·감독 업무 또는 기밀을 취급하는 업무에 종사하는 근로자는 이를 적용하지 아니한다고 규정하고 있으므로, 이 사건 시설의 관리·감독 업무에 종사하는 시설장은 근로기준법에 따라서 시간 외 근무수당을 지급하여야 할 근로자에는 해당하지 아니한다.

‘2018년 사회복지시설 운영 공통지침’은 사회복시시설의 시설장에게 연장근로수당을 지급하는 것을 원칙적으로 금지하면서 다만 국비지원 시설 중 개별지침에 시설장 연장근로수당을 지급할 수 있다고 명확히 명시하는 경우에 한하여 지급이 가능하다고 규정하고 있고, ‘2019년 장애인복지시설 사업안내’는 시설장을 포함한 전 종사자에게 시간외 근무수당을 지급하기 위한 예산을 편성할 수 있다고 명시하고 있다. 또한, 이 사건 시설 급여규정 제2조는 월급제 직원에 대하여는 당해 연도 보건복지부 ‘장애인복지사업안내’ 또는 지방자치단체가 지원하는 보조금 보수 기준에서 정하는 바에 의한다고 규정하고 있다.

이 사건 시설은 위와 같은 지침 및 규정에 따라서 매년 시설장에 대한 시간외 근무수당을 포함하여 예산을 편성하였고, 이에 대한 피고의 승인을 얻은 후에 시설장에게 시간외 근무수당을 지급해 왔던 것으로 보인다.

그렇다면 이 사건 시설이 시설장에게 시간외 근무수당을 지급한 것은 적법한 근거가 있다고 봄이 타당하고, 그 자체로 회계부정이나 불법행위, 부당행위에 해당한다고 보기는 어렵다.

원고의 제2 주장에 관한 판단

을 제1호증의 기재에 의하면, 피고의 감사위원회가 이 사건 감사 결과를 토대로 피고에게 이 사건 쟁점 사유에 관하여는 이 사건 시설이 급여규정을 개정하여 시설장에 대한 시간외 근무수당 지급을 제한도록 개선할 것을 요구하는 한편 나머지 위반사항에 관하여는 시정 또는 주의 조치를 할 것을 요구한 사실은 인정된다.

그러나 장애인복지법 제62조 제1항 및 이 사건 처분기준은 피고가 장애인복지시설에 대하여 할 수 있는 처분의 종류로 ‘그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체, 시설 폐쇄를 명할 수 있다’고 규정하고 있을 뿐 달리 ‘시정’ 처분이나 ‘주의’ 처분을 규정하고 있지는 않은 점에 비추어 볼 때, 피고 감사위원회의 위와 같은 조치요구는 이 사건 시설에 대하여 그 구체적인 처분요구사항의 기재에 따라 지도·감독할 것을 촉구하는 취지로 해석될 뿐 관련 법령이 규정하고 있지 아니한 종류의 처분을 내릴 것을 요구한 것이라고 보기는 어렵다.

그러므로 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 시설이 회계부정, 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 해당하는 위반행위를 3회 반복한 이상 피고는 이 사건 처분기준에 따라 이 사건 시설의 장의 교체를 명할 수 있다고 보는 것이 타당하다.

원고의 제3 주장에 관한 판단

이 사건 처분기준 제2호 (라)목4)는 ‘그 밖의 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 경우 1, 2차 위반까지는 개선명령을, 3차 위반 시에는 시설장 교체를 명하여야 한다‘고 규정하고, 제1호 (라)목은 ’위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 가중된 부과기준은 최근 3년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용하되, 이 경우 기간의 계산은 위반행위에 대하여 행정처분을 받은 날과 그 처분 후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 한다‘고 규정하고 있으며, 제1호 (마)목은 ’(라)목에 따라 가중된 부과처분을 하는 경우 가중처분의 적용 차수는 그 위반행위 전 부과처분 차수[(라)목에 따른 기간 내에 행정처분이 둘 이상 있었던 경우에는 높은 차수를 말한다]의 다음 차수로 한다‘고 규정하고 있다.

갑 제9호증, 을 제1, 3호증의 각 기재에 의하면 피고는 이 사건 2차 개선명령을 하면서 이 사건 시설이 이 사건 1차 개선명령을 받은 날인 2018. 5. 15. 이전에 이미 존재하였던 위반행위들을 그 사유로 포함하였고, 이 사건 처분을 함에 있어서도 이 사건 시설이 이 사건 2차 개선명령을 받은 날인 2018. 8. 3. 이전의 위반행위들을 처분사유로 포함한 사실이 인정된다. 피고가 이와 같이 기존의 처분일 이전에 이미 존재했던 위반행위들을 사유로 가중된 행정처분의 기준을 적용한 것은 이 사건 처분기준 제1호 (라)목의 규정에 위배될 뿐만 아니라, 자의적으로 처분사유를 나누어 상대방에게 실질적 불이익을 준 것으로서 허용될 수 없다고 보인다.

이 사건 2차 개선명령의 사유 중 위 2018. 5. 15. 이전에 이미 존재하였던 위반행위들을 제외하더라도 여전히 다음과 같은 위반행위들이 인정된다.

이 사건 처분 사유 중 위 2018. 8. 3. 이전에 이미 존재하였던 위반행위들과 앞서 본 이 사건 쟁점 사유를 제외하더라도 여전히 다음과 같은 위반행위들이 인정된다.

이와 같이 이 사건 처분 사유 중 인정되지 않는 사유들을 모두 제외하더라도 이 사건 시설에 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 3차례 반복하여 발생한 이상, 피고는 이 사건 처분기준에 따라 이 사건 시설에 대하여 시설장 교체를 명할 수 있다고 봄이 타당하다.

또한 피고의 이 사건 시설에 대한 지도·점검 내지 감사가 비교적 단기간에 반복하여 이루어졌다는 사정만으로는 피고가 이 사건 시설에 대하여 현저히 자의적으로 재량권을 행사하였다고 보기 어렵다.

원고의 제4 주장에 관한 판단

소결