서울고등법원 2020. 9. 17. 선고 2019누65797 판결

주문과 같다[제1심 공동원고 주식회사 B는 제1심에서 청구가 기각되어 이에 대하여 항소하였다가, 이 법원에서 '제1심 공동원고에 관한 소를 취하한다'는 취지가 기재된 2020. 5. 20.자 준비서면을 제출하였고, 피고는 위 준비서면이 피고에게 송달된 2020. 5. 21.로부터 2주 이내에 이의를 제기하지 않았다. 이에 따라 제1심 공동원고에 관한 소는 취하되었다(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제266조 제6항)].

다툼 없는 사실, 갑 제2, 3호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

지

이 사건 처분의 경우 '이 사건 운수종사자에게 운행시간 1시간마다 10분 이상의 휴식시간이 부여되어야 한다는 점'을 전제로 하여, 원고가 이 사건 운수종사자의 휴식시간을 보장할 의무를 위반하였다는 취지로 판단한 것이다. 그러나 이 사건 조례조항의 경우 '전체 운행시간을 기준으로 1시간당 10분 이상의 휴식시간(즉, 운행시간 1시간당 평균 10분 이상의 휴식시간)이 보장되어야 한다.'라는 취지로 해석해야 한다. 따라서 이와 다른 전제에 기초한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

별지 기재와 같다.

법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이다. 그러므로 법의 해석은 그 표준적 의미를 밝혀 객관적으로 타당하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성을 손상하지 않아야 한다. 그리고 실정법이란 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 그 법을 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에 적용할 때에는 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록, 즉 구체적 타당성을 가지도록 해석하는 것도 필요하다. 요컨대, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 할 것이다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 할 것이다. 한편, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다. 또한 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 당해 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결, 대법원 2018. 6. 21. 선고 2011다112391 전원합의체 판결 등 참조). 그리고 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 된다. 또한 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 참조).

여객자동차법 제21조 제11항, 시행규칙 제44조의6 제1, 2항, 이 사건 조례조항의 각 규정내용, 체계 및 입법취지와 갑 제8, 16, 17호증의 각 기재, 이 법원의 서울특별시청에 대한 각 사실조회 회신 결과에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 조례조항 단서에 규정된 '운행시간 1시간을 기준으로 10분 이상의 휴식시간'의 경우 '1회 운행시간이 2시간 이상에 해당하여 운행 종료 직후에 15분 이상의 휴식시간이 보장되는 경우가 아닌 이상, 전체 운행시간을 기준으로 1시간당 10분 이상의 휴식시간(즉, 운행시간 1시간당 평균 10분 이상의 휴식시간)'을 의미한다고 해석함이 타당하다.

한편 시행규칙 제44조의6 제2항의 위임에 따라 제정된 이 사건 조례조항은 본문에서 "마을버스운송사업자는 여객자동차법 시행규칙 제44조의6에 따라 운수종사자에게 휴식시간을 보장하여야 한다."라고 규정하는 한편, 그 단서에서 "1회 운행이 2시간 미만인 경우 운행횟수와 상관없이 운행시간 1시간을 기준으로 10분 이상의 휴식시간을 보장하여야 한다."라고 규정함으로써 '1회 운행이 2시간 미만인 경우'에는 운행횟수와 상관없이 휴식시간을 보장할 수 있는 예외를 인정하고 있다.

이러한 여객자동차법 제21조 제11항, 시행규칙 제44조의6, 이 사건 조례조항의 규정내용, 체계 및 아래에서 살펴보는 입법취지 등에 비추어 볼 때, 이 사건 조례조항의 경우 ㉮ 마을버스의 '1회 운행이 2시간 미만인 경우'에는 운수종사자에게 '운행횟수와 상관없이 운행시간 1시간을 기준으로 10분 이상의 휴식시간'이 보장되어야 하고(이 사건 조례조항 단서, 시행규칙 제44조의6 제2항 본문), ㉯ '1회 운행이 2시간 이상인 경우'에는 운행시간이 2시간 이상일 때 운행 종료 직후 15분 이상의 휴식시간, 4시간 이상일 때 운행 종료 직후 30분 이상의 휴식시간이 보장되어야 한다는 취지(이 사건 조례조항 본문, 시행규칙 제44조의6 제1항 단서)로 해석함이 타당하다.

다만, 여객자동차법 제21조 제11항의 위임을 받은 시행규칙 제44조의6은 제1항에서 시내버스운송사업자, 농어촌버스운송사업자 및 마을버스운송사업자에 대하여 휴식시간 보장을 규정하면서도, 제2항 본문에서 마을버스운송사업자에 대하여만 제반 사정을 고려하여 조례로 정하는 바에 따라 휴식시간을 탄력적으로 정할 수 있다고 규정하고 있다. 이는 마을버스 운수종사자가 비교적 짧은 구간의 노선을 운행한다는 점, 이에 따라 1회 운행에 10분 이상의 휴식시간을 일률적으로 보장하는 경우 운송사업자에게 비용 등의 부담이 발생한다는 점, 출퇴근 등에 따라 교통 수요가 집중되는 시간이 존재한다는 점, 기타 시행규칙 제44조의6 제2항 본문에서 들고 있는 구체적 사정 등을 고려하여, 마을버스 운수종사자에 대하여 시행규칙 제44조의6 제1항에 규정된 휴식시간 원칙에 관한 예외를 조례로 정하는 바에 따라 인정할 수 있도록 한 것으로 판단된다.

위와 같은 검토의견 등에 비추어 보면, 이 사건 조례조항은 시행규칙 제44조의6 제2항과 같은 맥락에서, 서울특별시 내 마을버스의 운행 현실, 노선 거리, 운행지역, 노선별 특성, 시민의 교통 수요 변동 등을 고려하여, 마을버스 운수종사자에 대하여 시행규칙 제44조의6 제1항에 규정된 휴식시간 원칙에 대한 예외를 조례에 규정하여 휴식시간을 탄력적으로 보장할 수 있도록 허용함으로써, 운수종사자의 휴식시간 보장 및 시민의 안전과 마을버스 운송사업자의 비용 추가 등을 조화하려는 취지에서 신설된 것으로 판단된다.

피고는 이에 관하여, 장시간 운행으로 인한 교통사고 발생을 방지하기 위해 마련된 여객자동차법 제21조 제11항의 입법 취지 등을 고려하면, 합계 운행시간 1시간마다 10분 이상의 휴식시간이 보장되어야 하고, 적어도 합계 운행시간이 2시간 이상이면 15분 이상의 휴식시간이 보장되어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 조례조항 단서는 1시간을 '기준으로' 휴식시간을 보장하고 있을 뿐이어서, 휴식시간이 '어떻게' 보장되어야 하는지에 관하여 규정하고 있다고 보기는 어렵다. 즉 '합계 운행시간 1시간 내지 2시간마다' 바로 휴식시간이 보장된다고 해석하는 것은 이 사건 조례조항 단서 문언의 통상적 의미를 넘는다(시행규칙 제44조의6 제1항은 1회 '운행 종료 후' 10분 이상의 휴식시간을 보장한다고 규정하여 휴식시간 보장의 구체적 방법을 정하고 있는 반면에, 이 사건 조례조항은 1시간을 '기준으로' 10분 이상의 휴식시간을 보장한다고 규정하고 있으므로, 양자는 문언상 구별된다). 이 사건 조례조항은 여객자동차법 제21조 제11항, 시행규칙 제44조의6과 결합하여 면허취소 등(여객자동차법 제85조 제1항 20의 6호) 및 과태료(여객자동차법 제94조 제1항 3의2호) 등 침익적 행정처분의 근거규정이 되므로, 이를 운수사업자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하는 것은 타당하지 않다. 따라서 이와 다른 전제에 기초한 피고의 주장 부분은 받아들일 수 없다.

그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 조례조항을 전체적으로 해석하면, '1회 운행시간이 2시간 이상인 경우' 시행규칙 제44조의6 제1항 단서에 따른 휴식시간은 보장된다고 해석되고(이 사건 조례조항의 ㉯ 경우, 이 사건 조례조항 본문의 적용대상), 거기에는 이 사건 조례조항 단서가 적용되지 않는다. 따라서 이와 다른 전제에 기초한 피고의 주장 부분도 이유 없다.

한편, 운수종사자가 합계 2시간 이상을 운행하였으나 1회 운행시간은 2시간에 미치지 못함에 따라, 각각의 운행 사이 또는 운행 종료 후에 보장된 휴식시간의 합계가 15분에 미치지 못하는 경우도 시간대에 따라 발생할 수는 있다. 그러나 시행규칙 제44조의6 제1항 단서는 '1회 운행에 2시간 이상 소요되는 장기간 운행에 따른 휴식시간'에 적용되는 것이고, 이 법원에 이르기까지 제출된 모든 증거를 살펴보더라도 '여러 운행에 따른 운행시간을 합산하여 2시간 이상인 경우'에까지 시행규칙 제44조의6 제1항 단서를 적용해야 할 합리적인 근거를 발견할 수 없다(피고는 이 경우 운수종사자가 상당히 긴 시간을 연속으로 운행하고, 한 번에 긴 휴식시간을 부여받게 될 우려가 있다는 취지로도 주장하나, 마을버스 운행은 출퇴근 시간에 집중되는 것으로 보이므로 이러한 우려가 현실적인 것이라고 보기도 어렵다). 이 부분 피고의 주장도 받아들일 수 없다.

이 사건 운수종사자가 2019. 2. 11. 약 7시간 6분간 C 마을버스를 운행하였고, 이때 약 1시간 22분의 대기시간을 보장받은 사실은 앞서 본 바와 같다. 이러한 대기시간은 모두 휴식시간에 해당하고, 전체 운행시간 기준으로 이 사건 운수종사자의 휴식시간이 1시간 대비 10분이 넘는 것이 계산상 분명하므로, 원고는 이 사건 운수종사자에게 이 사건 조례조항에 따른 휴식시간을 모두 보장하였다.

이와 다른 전제에 기초한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 주문과 같이 판결한다.

판사 김시철(재판장) 민정석 이경훈

서울고등법원

판결

사건

2019누65797

판결선고

2020. 9. 17.

서울고등법원

제9행정부

판결

각주1) '당해 운행 종점 도착시각'부터 '다음 운행 기점 출발시각'까지의 시간으로서 이 사건 운수종사자가 실제로 마을버스를 운행하지 않은 시간을 의미한다. 즉, 위 표의 '운행회차 제1번' 란에 기재된 '대기시간 0:04:17'은 1회차 운행 종점 도착시각(약 5시 53분)과 2회차 운행 기점 출발시각(약 5시 57분) 사이의 '대기시간 4분 17초'를 의미한다(아래에서는 편의상 이를 '1회차 대기시간'으로 지칭하고, 운행회차 제2번 내지 제7번의 경우도 같은 방식으로 지칭한다).

각주2) 아래에서 보는 바와 같이 이 표에 기재된 '대기시간'은 모두 여객자동차법 제21조 제11항의 '휴식시간'에 해당한다고 봄이 타당하다. 다만, 피고는 대기시간 중 일부를 '휴식시간'으로 볼 수 없다는 취지로 주장하므로, 이하 이러한 피고의 주장과 관련된 부분에서는 '대기시간'을 위 각주 1)에서 설명한 바와 같이 '이 사건 운수종사자가 실제로 마을버스를 운행하지 않은 시간'을 지칭하는 용어로, '휴식시간'을 여객자동차법 제21조 제11항에서 보장한 휴식시간을 지칭하는 용어로 구별하여 사용한다.

각주3) 예컨대, 이 사건 운수종사자가 2019. 2. 11. 7:53부터 같은 날 8:56분까지 1시간 이상 연속하여 운행하였음에도(4회차 운행), 원고가 이 사건 운수종사자에게 약 4분 37초의 휴식시간만을 부여하였으므로 위법하다는 것이 이 사건 처분의 취지이다.

각주4) 이하 근로기준법 제54조에 따른 것은 '휴게시간'으로, 여객자동차법 제21조 제11항에 따른 것은 '휴식시간'으로 각각 구별하여 지칭한다.

각주5) 위 공문에는 '휴게시간'이라고 기재되어 있으나, 그 공문의 전체적인 내용 등에 비추어 볼 때, 위 공문에 사용된 '휴게시간'은 여객자동차법 제21조 제11항 등에 규정된 '휴식시간'을 의미하는 것으로 보인다.