서울고등법원 2024. 7. 4. 선고 2023누48904 판결

원고 A은 남양주시 C에 있는, D호에서 E한의원(이하 ‘이 사건 한의원’이라 한다)을 운영하는 사람으로 2015. 10. 27.부터 위 건물 F, G호에서 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관인 H(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)를 운영하면서 2021. 4.경까지 시설장을 맡았다. 원고 B은 원고 A의 동생이고, 이 사건 시설에서 요양보호사 및 사회복지사로 일하여 왔다.

피고들은 2021. 4. 19.부터 같은 달 23.까지 이 사건 시설에 대하여 2018. 3.부터 2021. 2.까지의 기간에 대한 현지조사를 실시하였고, 피고 시장은 2021. 5. 26. 원고들에게 별지 1과 같은 내용이 포함된 조사결과통지를 하였다.

위 조사결과에 따라, 피고 공단은 2021. 7. 2. 원고 A에게 노인장기요양보험법 제43조에 의하여 장기요양급여비용 234,624,280원의 환수결정 통보를 하였고(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다), 피고 시장은 2021. 8. 26. 원고 A에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 의하여 2021. 9. 27.부터 2022. 1. 10.까지 이 사건 시설의업무 정지 106일 처분(이하 ‘이 사건 업무정치처분’이라 한다)을, 2021. 8. 20. 원고 B에게 노인장기요양보험법 제37조의5에 의하여 장기요양급여제공의 제한 3개월(2021. 9. 27.부터 2021. 12. 25.까지) 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 제한처분’이라 하고, 이 사건 환수처분 및 이 사건 업무정지처분과 총칭하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5, 10, 11호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법여부 가. 원고들 주장의 요지 1) 이 사건 각 처분에 대한 구체적인 근거와 이유를 제시하지 아니하여 행정절차법을 위반하였다.

이 사건 처분사유 중 인력배치기준 위반 및 인력추가배치 가산기준 위반 부분에 관하여, 아래와 같은 이유로 원고들은 인력배치기준이나 인력추가배치 가산기준에 위반하여 요양급여를 청구한 사실이 없으므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

이 사건 시설의 요양보호사, 조리원 결원과 관련된 부분(이하 ‘제1쟁점사유’라 한다) 이 사건 시설 종사자들은 1일 8시간을 초과하여 근무하였고, 점심식사를 하는 중에도 수급자들의 식사를 보조하거나 낙상 등 위험을 방지하여야 하였으므로, 이 사건 시설 종사자들의 점심시간은 휴게시간으로 볼 수 없다. 그럼에도 피고가 이 사건 시설 종사자들의 근무시간을 일률적으로 1일 8시간으로 한정하고, 점심시간(= 30분 × 해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무일수)을 제외하고 산정하여 월 기준근무시간에 미치지 못한다고 본 것은 부당하다.

이 사건 시설의 인력추가배치 가산기준 위반 중 시설장 원고 A과 관련된 부분(이하 ‘제2쟁점사유’라 한다) 재가장기요양기관의 시설장이 의료기관장을 겸직하는 것을 제한하는 규정은 없으므로, 이 사건 시설장인 원고 A이 이 사건 한의원을 운영하였다는 사실만으로 구 노인복지법 시행규칙에서 시설장의 상근요건(1일 8시간, 월 20시간)을 위반한 것으로 볼 수 없다. 원고 A은 이 사건 시설 보호자들에 대한 송영업무를 담당하거나 일부 프로그램에 참여하였고, 이 사건 한의원에서 수급자들을 진료하기도 하였으므로 시설장 상근요건을 충족하였다.

간호조무사 I과 관련된 부분(이하 ‘제3쟁점사유’라 한다) I은 이 사건 시설 간호조무사로서 수급자들이 이 사건 한의원에서 치료받는 것을 보조하였을 뿐 이 사건 한의원에서 겸직한 사실이 없다. I은 근로계약서에 기재된 시간보다 30분 먼저 출근하여 근무하였고, I의 근무형태에 관한 J의 진술은 신빙성이 없다.

사회복지사 원고 B과 관련된 부분(이하 ‘제4쟁점사유’라 한다) 원고 B은 2019. 8.부터 9.까지의 기간 동안 1년간의 연차 16일을 한꺼번에 사용한 것이고, 같은 직책인 사회복지사 J이 2019. 8. 29.경 병가를 사용함에 따라 원고 B이 조기 복귀하여 근무하기도 하였으므로, 근무시간임에도 출근하지 않은 것이 아니다.

조사대상기간 외 기간에 대한 처분 부분(이하 ‘제5쟁점사유’라 한다) 이 사건 환수처분은 조사대상기간이 아닌 2016. 3.부터 2018. 2.까지의 기간에 대해서도 이루어졌는바, 이는 자료 없이 추측에 기반하여 이루어진 것이다.

원고 A이 이 사건 한의원과 이 사건 시설의 시설장을 겸직하는 것이나 이 사건 시설 종사자들의 휴게시간을 소정근로시간의 마지막에 배치한 사정을 피고들이 미리 알고 있었음에도 이에 대해 별다른 문제제기를 하지 않았고, 위 시설에 대한 정기평가에서 보통 등급을 부여하기도 하였는바, 이를 뒤늦게 문제 삼는 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다.

이 사건 처분사유 중 U에 대하여 당월 서비스를 제공하지 않았다는 부분 및 V에 대하여 서비스 일수·횟수를 늘려 청구하였다는 부분에 관하여, U의 보호자인 AC이 조사과정에서 사실관계를 잘 알지 못하고 답변하였던 것이고, V이 등원하여 활동하는 사진 등에 의하여 서비스 제공이 확인되므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

피고 시장이 한 이 사건 업무정지처분, 이 사건 제한처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.

관계 법령 별지 2 기재와 같다.

행정절차법 위반 여부

관련 법리 행정청이 처분을 할 때는 일정한 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조).

구체적 판단 피고 시장이 원고들에게 별지 1 기재와 같은 조사결과통지서를 보낸 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑 제5, 6, 7호증, 을 제6, 7, 8호증의 각 기재에 의하면, 원고 A은 2021. 4. 23. 이 사건 처분사유들이 기재된 확인서에 서명을 하고 사유별 인정여부를 수기로 기재한 사실, 피고 공단은 2021. 5. 20. 원고 A에게 이 사건 환수처분을 하면서 월별 환수사유와 환수결정금액, 구체적인 수급자의 성명과 급여개시일 및 일수 등을 적시한 장기요양급여비용 환수결정 월별내역서 및 장기요양급여비용 환수결정 내역서를 첨부하여 2021. 6. 8.까지 의견을 제출할 것을 통보하였고, 이에 원고 A이 피고 공단에 자세한 근거를 알려달라는 내용의 의견을 제출하자 피고 공단이 상세한 내용의 ‘의견제출서에 대한 답변서’를 작성한 사실, 피고 공단은 다시 이 사건 처분을 하면서 위 월별내역서 및 환수결정내역서를 처분서에 첨부한 사실이 인정된다. 이러한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 원고들 사이의 관계, 원고들이 함께 소송대리인을 선임하여 이 사건 소를 제기한 점 등을 더하여 보면, 원고들은 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 없었으며, 권리구제의 기회를 충분히 보장받았다고 봄이 타당하다. 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

처분사유 존재여부

인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준 위반여부

제1쟁점사유에 관한 판단 앞서 인정한 사실들, 앞서 든 증거들, 을 제9 내지 15, 17, 19 내지 23호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고들이 산정한 이 사건 종사자들의 월별 근로시간에는 실제 근무시간이 충분히 반영되어 있고, 이 사건 시설 종사자들이 점심식사를 위하여 30분간 휴게시간을 가진 것으로 봄이 타당하여 이를 월별 근무시간에서 공제할 수 있으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고들은 장기요양정보시스템에 이 사건 시설 종사자들의 월별 근로시간을 직접 입력하였고, 피고 공단은 장기요양정보시스템에 기재된 월별 근로시간을 토대로 월 기준근로시간 충족여부를 판단하였다. 이에 대하여 원고들은 공단에 입력하는 근로시간은 대부분 근로계약서에 적힌 시간으로 입력하였기 때문에 실제 근무시간을 정확히 반영한 것으로 볼 수 없고, 2021. 4. 12. 촬영된 CCTV 영상(갑 제22호증)에 의하면 이 사건 시설 종사자들은 근로계약서에 기재된 시간보다 일찍 출근하여 초과 근무한 사실이 있다고 주장하나, 갑 제34호증의 기재에 의하면 이 사건 시설은 연차사용, 주말출근 등을 반영하여 입력한 종사자별 근로시간을 청구하였으므로 장기요양정보시스템에 입력된 근무시간이 초과근무시간을 충분히 반영하지 못하였다고 볼 수 없는 점, 이 사건 시설 종사자들이 근로계약서에 기재된 것보다 초과 근무한 사실이 있었다면 근로계약서에 실 근무시간을 반영하여 해결하여야 하는 점, 원고들이 제출한 CCTV 영상에 의하더라도 2021. 4. 12.자 근무형태에 대해서만 알 수 있을 뿐이어서, 그 영상만으로는 이 사건 시설 종사자들이 이 사건 처분대상 기간의 근무형태나 장기요양정보시스템에 입력된 시간을 상회하여 근무한 사실을 알기 어려운 점 등을 고려하면, 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.

이 사건 시설 종사자들은 이 사건 현지조사 과정에서 이 사건 시설 종사자들의 근무시간 및 근무형태에 관하여 아래 표 기재 내용과 같이 진술하였다. 이에 의하면, 이 사건 시설 종사자들은 이 사건 시설과 근로계약을 체결하면서 근로시간을 09:00~18:00로 하되 17:00~18:00을 휴게시간으로 정하였으나, 실제로는 17:00부터 18:00경 사이에 퇴근하였던 것으로 보인다. 그런데 근로기준법 제59조가 2018. 3. 20. 법률 제15513호로 개정됨에 따라 그 시행일인 2018. 7. 1.부터 사회복지사업은 휴게시간 변경 사용이 가능하지 않은 사업이 되었는바(개정 전 법 제59조 제4호의 위임에 따라 사회복지사업에 대하여 휴게시간의 특례를 인정하였던 시행령 제32조는 위 개정법률 시행에 따라 삭제되었다), 이 사건 시설 종사자들이 17:00~18:00경에 휴게시간을 가지기로 정하여 근로계약을 체결하였다고 하더라도 2018. 7. 1. 이후에는 이를 적법하게 휴게시간으로 가진 것으로는 볼 수 없다.

이 사건 시설 종사자들은 17시경까지 별도의 휴게시간을 가지지 않고 근무하기로 하였으나, 사회복지사 J은 “점심은 안 먹을 수가 없는 상황이기 때문에 점심시간에는 먹으면서 어르신 케어가 필요한 상황이라거나 돌발적인 상황이 발생할 경우에는 즉시 투입될 수 있도록 센터 내부에서 식사를 했던 것이에요. 직원들은 교대로 각자 20~30분 정도 동안 빨리 식사했었어요.”라고 진술하였고, 요양보호사 R도 “점심시간도 저희는 담당을 정하거나 순번을 정해서 식사를 했거든요. 먼저 식사하고, 먼저 케어하고. 우리 밥 먹을 동안에 좀 휴게시간을 그 때 가져요.”라고 진술하였으며, 요양보호사 Q도 “직원 점심식사는 항상 센터에서 교대로 식사함”이라는 내용의 사실확인서를 제출하였는데, 이와 같은 진술을 종합하여 보면, 이 사건 시설 종사자들은 교대로 점심식사를 하였고, 이는 일부가 수급자를 돌보는 동안 나머지가 식사를 하기 위한 것으로 보이므로, 위 시설의 종사자들이 식사를 하면서 동시에 수급자를 돌보았다거나 점심식사를 위한 휴게시간을 가지지 못하였던 것으로는 볼 수 없다. 더욱이 J은 “어르신들이 식사 후에는 대부분 주무시거나 쉬시는 시간이라 케어가 많이 필요한 상황은 아니었기 때문에 점심식사를 하는데 무리가 없었습니다.”라고 진술하였고, 요양보호사 Y도 “점심 먹고 쉬었다.”라고 진술하였는바, 이 사건 시설 종사자들이 수급자들이 점심 식사를 하는 동안 식사를 보조하거나 위험을 방지하기 위하여 주의를 기울인 일이 있었다고 하더라도, 수급자들의 식사가 종료된 이후에는 일정시간 휴식을 취할 수 있었던 것으로 보인다.

나아가 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2016-242호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)가 장기요양급여기관의 인력배치 기준과 해당 인력의 기준근무시간을 엄격히 정하고, 해당 인력의 근무시간을 계산할 때 근로기준법상 인정되는 근로자의 휴게시간을 제외하도록 하며, 인력 추가배치 가산과 필요인력 배치 가산 제도를 도입한 것은 궁극적으로 수급자에 대해 충실한 장기요양급여 서비스제공을 보장하기 위한 것이므로, 요양급여를 실행하는 인력의 충실한 서비스제공을 담보한다는 위와 같은 취지를 고려할 때, 기준 근로시간을 충족하였는지를 판단할 때는 근로기준법 제54조에 의해 보장되는 최소한의 휴게시간(4시간에 30분, 8시간에 1시간)은 제외하고 근무시간을 산정하는 것이 타당하다.

한편 원고들은 피고 공단이 종사자들의 월별 근로시간에서 휴게시간을 공제한 기준이 불분명하다는 취지로도 주장하는데, 1 X, Y의 경우 이 사건 현지조사 과정에서의 진술들을 종합하여 볼 때, 월별 기준근로시간을 초과하여 근무하고 있었던 점(원고들은 Y의 초과근무를 인정하면서 같은 기간 근무한 N은 휴게시간을 공제한 것은 부당하다고 하나, 해당 기간 Y과 N의 근무형태는 각 사회복지사, 요양보호사로 상이하였으므로, 원고들의 위 주장도 받아들일 수 없다), 2 W의 경우 이 사건 고시 제51조 제5항에 의하여 월 기준근무시간의 50%만 근무하여도 인력배치기준을 충족하였던 점, 3 Z, AA의 경우 요양보호사 현원에 포함되지 아니하거나 2018. 7. 이전 종사자로서 휴게시간 공제대상이 아닌 점, 4 AB의 경우 장기요양정보시스템상의 월별 근무시간에서 휴게시간을 공제하여도 월별 기준근로시간을 초과하므로, 종사자별 점심시간 공제 후 남은 근무시간을 산정할 당시 월 기준근로시간만큼 근무한 것으로 기재한 것인 점, 5 L, M, O, P의 경우 같은 기간 같은 직책으로 근무하였던 R, N 등의 진술을 통하여 휴게시간 사용을 확인하였던 점 등을 고려하면, 피고 공단의 휴게시간 공제기준이 부당한 것으로 볼 수 없어, 원고들의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

제2쟁점사유에 관한 판단

관련 규정 및 법리

구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것) 제32조 제4항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2016. 11. 7. 보건복지부령 제443호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 제1호, 구 노인복지법 시행규칙(2016. 6. 30. 보건복지부령 제412호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 제1항 [별표 9]에 의하면, 주간보호를 제공하는 시설에 반드시 배치하여야 하는 시설장은 1일 8시간, 월 20일 이상 상근하는 자이어야 하고[4. 나.], 시설장의 업무내용을 ‘이용자별 재가노인복지 제공계획 수립 및 복지증진에 관한 상담·지도, 직원에 대한 교육 및 관리 등의 업무’로 정하고 있다[4. 가. 비고 (1)]. 이와 같이 재가노인복지서비스를 제공하는 시설은 반드시 시설장을 배치하여 시설운영 및 복지사업 전반을 관리하는 업무를 수행하도록 하고, 그 역할과 성격에 비추어 상근할 것을 요구하고 있는데, 이는 급여비용을 지원받는 장기요양급여의 질적 저하를 막기 위한 최소한의 기준을 마련한 것이다. 이러한 내용 등에 비추어 보면, 장기요양기관이 인력추가배치 가산을 적용받기 위해서는 시설장은 재가노인요양기관에 상주하며 ‘이용자별 재가노인복지 제공계획 수립 및 복지증진에 관한 상담·지도, 직원에 대한 교육 및 관리’라는 고유 업무를 주로 수행하여야 한다고 봄이 타당하다.

민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 증명은 상대방인 원고에게 책임이 돌아간다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조).

구체적 판단 살피건대 구 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 의하면, 주·야간보호서비스를 제공하는 경우 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사, 요양보호사 1급은 다른 업무와 겸직할 수 없다고 정하고 있으나[4. 라.], 시설장의 겸직을 명시적으로 제한하는 규정은 존재하지 아니하고, 하나의 재가노인복지시설에서 여러 가지 재가노인복지서비스를 제공하거나 재가노인복지서비스를 사회복지시설에 병설하는 경우에 시설장을 겸직할 수 있도록 하는 특례규정이 존재하나[5. 나.

및

1)], 이는 여러 가지 재가노인복지서비스를 함께 제공하거나 재가노인복지시설을 사회복지시설에 병설한 경우에 복수의 시설장을 두지 않아도 된다는 취지이므로, 주·야간보호서비스를 제공하는 재가노인복지시설장이라고 하여 언제나 겸직이 금지된다고는 볼 수 없다. 따라서 이 사건 시설장 원고 A이 이 사건 한의원을 운영하였다는 사실만으로 인력추가배치 기준에 위반한 것으로 볼 것은 아니다. 그러나 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들, 당심 증인 X의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, 원고 A이 이 사건 한의원의 업무를 일부 수행함으로써 시설장으로서 고유 업무를 주로 수행하거나 이 사건 시설에서 상근한 것은 아니라고 보이므로, 원고 A이 월 기준근무시간을 충족하여 근무한 것처럼 인력추가배치 가산비용을 청구해 지급받았다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에서 제2쟁점사유가 부당하다는 취지의 원고들의 주장도 받아들이지 않는다.

원고 A은 이 사건 현지조사 과정에서 이 부분 처분사유와 관련하여 다음과 같은 사실확인서(을 제15호증)를 작성하였다. 이에 의하면, 원고 A은 주 5일간 이 사건 시설과 이 사건 한의원 모두에서 근무하였고, 한의원에서의 업무가 이 사건 시설에서의 업무보다 더 큰 비중을 차지하고 있었다.

원고들은, 이 사건 현장조사 당시 피고들 소속 직원들이 아무런 사전 예고 없이 이 사건 시설을 방문하였고, 코로나19 바이러스가 전국적으로 확산되었던 시기였으므로 고령의 수급자들을 보호하고 있던 원고 A이 긴장된 상태에서 조사에 임하게 되어, 사실확인서의 정확성을 담보할 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 위 사실확인서는 자필로 작성되었을 뿐만 아니라, ‘근무시간’, ‘업무내용’ 또는 ‘겸직수행 여부 및 비중’ 등 질문이 간명하고, 이에 대하여 원고 A도 구체적이고 명확한 답변을 기재하였는바, 그 정확성을 담보하기 어렵다고 볼 수 없으므로, 위 사실확인서의 신빙성을 함부로 배척할 수 없다.

이 사건 시설 종사자들 역시 이 사건 현지조사 과정에서 원고 A의 근무 형태에 관하여 다음과 같이 진술하였다.

이와 같은 진술내용을 종합하여 보면, 원고 A은 이 사건 시설 운영시간(09:00~17:00) 동안 오전에는 주로 이 사건 한의원에서 진료를 하였고, 오후에는 이 사건 시설과 관련한 활동을 하기는 하였으나 한의원 업무가 있는 경우에는 한의원 업무를 수행하였으며, 시설운영 전반에 대한 관리는 원고 A의 동생인 B이 담당하였던 것으로 보인다. 이와 같이 원고 A이 근무시간의 상당부분을 한의원과 관련된 업무를 수행하였던 이상, 이 사건 시설이 위 한의원과 미닫이문으로만 구분되어 물리적으로 분리되어 있지 않다고 하더라도, 이 사건 시설에서 상근하였던 것으로는 볼 수 없다. 원고 A이 근무시간 동안 수급자들에게 침을 놓아주거나 수급자들을 송영하는 등 이 사건 시설과 관련된 업무를 수행한 사실이 있다고 하더라도, 이는 구 노인복지법 시행규칙에서 정하고 있는 시설장의 고유 업무를 수행하였다고 보기 어려워, 그와 같은 사정만으로 이 사건 시설에서 상근하였다고 볼 수도 없다.

원고들은 2016. 6. 30. 개정된 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9] 2. 가.

나)항이 ‘의료기관(보건소, 보건의료원, 또는 보건지소, 보건진료소를 포함한다)을 개설·운영하는 자가 방문간호를 제공하는 경우에는 시설·설비 및 비품 등을 해당 의료기관과 공동으로 사용할 수 있다’라고 규정한 것을 들어, 원고 A은 수급자들에게 방문간호서비스를 제공하기 위하여 이 사건 한의원의 시설을 공동으로 사용할 수 있으므로 시설장으로서의 근무를 게을리 한 것으로 평가할 수 없다고 주장하나, 위 공동사용규정은 ‘방문간호’를 제공하는 시설의 시설 및 설비에 관한 요건을 정한 것이므로, 주·야간보호를 제공하는 이 사건 시설에는 적용되지 않는다고 할 것이어서, 이를 전제로 하는 원고들의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

제3쟁점사유에 관한 판단 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, 이 사건 시설 소속 간호조무사 I이 이 사건 한의원의 업무도 일부 수행하여 이 사건 시설에서의 실제 근무시간이 월 기준근무시간을 충족하지 못하였음에도, 원고들이 같은 기간 이 사건 시설의 장기요양급여비용을 산정함에 있어 간호조무사 I이 월 기준근무시간을 충족하여 근무한 것처럼 비용을 청구해 지급받은 사실이 인정되는바, 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

간호조무사 I은 이 사건 현지조사 과정에서 “어르신들이 한의원 침 맞으러 가실 때 모셔다드리고 옷과 신발을 벗기는 일을 했고 침 맞으신 다음에는 어르신들 옷을 입히고 휠체어를 가지고 가서 모셔왔습니다. 한의원이 바쁠 때는 제가 물리치료(다리마사지)나 부항을 뺀 적도 있습니다.”라는 내용의 사실확인서(을 제17호증)를 작성하여 제출하였다.

원고들은, I에 대한 조사가 상당히 강압적인 분위기에서 이루어져 I의 위 사실확인서의 기재 내용을 그대로 믿기 어렵다는 취지로 주장하나, 위 사실확인서가 그 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다는 등의 특별한 사정을 인정할 만한 아무런 증거가 없고, 오히려 그 기재 내용이 구체적이고 명확할뿐더러 핵심적인 부분에서 아래 (3)과 같은 이 사건 시설의 다른 종사자들의 진술과도 일치하여 신빙성이 있다.

I 이외의 이 사건 시설 종사자들이 이 사건 현지조사 과정에서 이 부분 처분사유와 관련하여 진술한 내용은 아래 표의 기재 내용과 같다. 이에 의하면, I은 이 사건 시설에서 근무하는 동안 한의원에 머무르는 시간이 많았고, 수급자들을 한의원 진료에 모시고 가는 것 외에도 한의원 근무자를 대신하여 물리치료를 하는 등 한의원 업무범위에 속하는 행위를 하였던 것으로 보인다. 설령 I이 이 사건 시설 수급자들만을 대상으로 물리치료, 부항 등 치료를 이행하였던 것이라고 하더라도, 이는 원칙적으로 이 사건 한의원의 업무로 보인다.

한편, 피고들은 앞서 본 바와 같이 I의 월 기준근무시간 충족 여부를 평가하는 과정에서 장기요양정보시스템(갑 제34호증)에 기재된 초과근무 내역까지 모두 반영하였던 것으로 보인다. 이 사건 시설에서의 업무수행시간과 이 사건 한의원에서의 업무수행시간을 정확히 구분하여 산정하는 것이 현실적으로 불가능한 상황에서, 이 사건 시설 종사자들과 I이 진술한 내용을 토대로 I에게 가장 유리하게 1일 근무시간 중 30분만 공제하고 나머지 시간 모두를 이 사건 시설에서의 업무수행시간으로 인정하였는데, 그럼에도 월 기준근무시간에는 미달하였다. 따라서 피고들이 I의 실제 근무시간을 산정한 방법이 현저히 부당하다고 평가하기는 어렵다.

제4쟁점사유에 관한 판단 앞서 든 증거, 을 제9, 16, 19호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음의 사실 및 사정, 즉 1 이 사건 시설의 장기요양급여 청구내역에는 B이 해당 기간 연차를 사용하였다는 기재가 없는 점, 2 B은 조사 과정에서 “연차를 쓰고 하루나 이틀 쉰 적은 있지만, 일주일 이상 근무하지 않은 적은 없다.”라고 진술한 점, 3 J은 조사 과정에서 “B이 2019. 8. 5.부터 다음 달 15일까지 장기간 결근을 하였다.”라고 진술하였고, 제1심 법정에서도 같은 취지로 증언한 점, 4 2019. 7. 1.부터 2020. 6. 30.까지 이 사건 시설에서 요양보호사로 근무하였던 K도 조사과정에서 “선생님 근무 초반에 B 실장님이 한두달 정도 안 나온 적 있으시죠?”라는 질문에 “네, 그때 원장님이랑 문제가 있어서 추석 전 까지 안 나왔었어요.”라고 답변한 점, 5 J이 2019. 8. 29. 병가를 사용한 사실이 B이 그 기간 동안 이 사건 시설에서 근무한 사실을 증명한다고 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 원고 B이 2019. 8.부터 그 다음 달까지 사이에 월 기준근무시간 미만으로 근무한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

제5쟁점사유에 관한 판단 원고 A이 이 사건 시설 개설시부터 그 시설장과 이 사건 한의원의 장을 겸한 사실은 앞서 본 바와 같다. I이 2015. 11.부터 위 시설에서 일하기 시작한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 앞서 든 증거에 을 제10, 17, 19호증의 각 기재, 증인 J의 증언, 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사실 또는 사정, 즉 1 위 시설에서 사회복지사로 근무하였던 J은 조사 과정에서 “I이 08:00경 출근하여 15:30경 퇴근하였는데 이 사건 한의원에서 한의원 업무를 주로 하였다.”라고 하면서, I의 하루 일과에 관하여 비교적 구체적으로 진술하고 있고 제1심 법정에서도 동일한 취지로 증언한 점, 2 위 시설에서 요양보호사로 근무하였던 K도 조사 과정에서 I이 위 시설과 위 한의원을 오가면서 일을 하였다고 진술하여 J의 위 진술과 같은 취지인 점, 3 I의 위와 같은 근무방식이 위 시설에서의 근무기간 도중 바뀌었다고 볼 만한 사정도 없는 점 등을 종합하면, I이 위 시설에서의 근무 개시시부터 위 한의원의 업무를 함께 처리하였다고 봄이 타당하다. 그렇다면 I의 근무시간 전부를 위 시설에서의 근무로 볼 수 없다. 따라서 피고 공단이 2016. 3.부터 2018. 2.까지의 기간에 대하여 이 사건 환수처분을 한 것은 원고 A이 이 사건 한의원의 장과 이 사건 시설의 시설장을 겸직한 것, I이 기준근무시간을 충족하지 못한 것 등 객관적 사정에 근거한 것이지 자료 없이 추측에 기반한 것이 아니므로 이를 이유로 인력배치기준을 충족하지 못하였다고 보아 이 사건 환수처분을 한 것은 적법하다. 원고 A의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

신뢰보호원칙 위반 여부

관련 법리 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되려면, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결 등 참조). 행정청이 공적 견해를 표명하였는지를 판단할 때는 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상 지위와 임무, 발언 등 언동을 하게 된 구체적인 경위와 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질적으로 판단하여야 하고(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조), 개인의 귀책사유라 함은 행정청의 견해표명의 하자가 상대방 등 관계자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 등을 의미한다(대법원 2000. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등 참조).

구체적 판단 앞서 본 바와 같이 이 사건 시설과 같은 재가장기요양기관의 시설장은 원칙적으로 상근하는 사람이어야 한다는 기준은 공포되는 법령인 구 노인복지법 시행규칙에 규정되어 있어 원고 A이 이를 알지 못한 데에 귀책사유가 없다고 할 수 없고, 이 사건 처분의 사유는 ‘이 사건 시설 근로자들의 휴게시간이 퇴근 직전 1시간부터 퇴근시까지로 배치되어 있는 것’이 아니라 ‘위 시설 근로자들이 기준근무시간만큼 근무하지 못하였음에도 이를 근무한 것처럼 허위로 장기요양급여를 청구하여 이를 수령한 것’이므로 원고들의 주장과 같이 위 시설 근로자들의 휴게시간을 소정근로시간의 마지막에 배치한 사정을 피고들이 미리 알았다고 하여 피고들이 이 사건 처분에 대한 어떠한 공적견해표명을 하였다고 볼 수도 없다. 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

당월 서비스 미제공 및 서비스 일수·횟수를 늘린 청구 여부 앞서 든 증거, 을 제18호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음의 사정들을 종합하여 보면, 원고들은 수급자 U에게 2018. 12.부터 2020. 1.까지 주·야간보호 서비스를 제공하지 아니하고, 수급자 V에게 2018. 11. 12.부터 11. 30.까지, 2020. 2. 1.부터 2. 12.까지 주·야간보호급여 및 이동서비스를 제공하지 아니하였으나 서비스를 제공한 것처럼 청구하여 요양급여비용을 지급받은 사실이 인정되므로, 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.

U의 보호자인 AC은 이 사건 현지조사 과정에서 “서비스는 일주일에 몇 번 받으세요?”라는 조사관의 질문에 “월요일부터 금요일까지 주 5일 받아요.”라고 답변하였고, 조사관이 재차 “토요일, 일요일에도 서비스를 받으시나요?”라고 질문하자 “처음부터 토요일, 일요일은 서비스를 이용하지 않습니다.”라고 답변하였다. AC이 제1심과 이 법원에 ‘U가 매주 토요일마다 등원하였다’는 취지의 사실확인서를 제출하기는 하였으나(갑 제26, 43호증), 위 각 사실확인서의 기재가 이 사건 현지조사에서의 진술보다 신뢰할 수 있다고 보기는 어렵다.

사회복지사 J은 이 사건 현지조사 과정에서 “U 어르신은 토요일은 항상 결석하시고 평일에도 일주일에 2~3번 나오지만 월요일부터 토요일까지 부당청구를 했어요”, “V 어르신의 경우에는 한의원 진료 때문에 가끔

사회복지사 J은 이 사건 현지조사 과정에서 “U 어르신은 토요일은 항상 결석하시고 평일에도 일주일에 2~3번 나오지만 월요일부터 토요일까지 부당청구를 했어요”, “V 어르신의 경우에는 한의원 진료 때문에 가끔 한의원에만 오시고 주간보호에는 오신 적이 없는 분이에요. 그런데 처음 인지지원등급일 때는 매월 12회씩 이용한 것으로 청구하였고, 5등급으로 등급이 갱신된 이후에는 매주 월요일부터 토요일까지 매일 이용한 것으로 부당청구를 했어요.”라고 진술하였고, 제1심 법정에서도 같은 취지로 증언하였다. 요양보호사 K도 조사과정에서 “U 어르신은 토요일에 안 나오시죠?”라는 질문에 “네. 그분도 안 나왔던 것 같아요.”라고 답변하였고, “V 어르신은 허리를 치료하려고 한의원에 오셔서 센터 잠깐 들려서 밥도 먹고 커피마시고 가긴 하는데 오래 계시진 않아요.”라고 답변하였으며, 요양보호사 R도 조사 과정에서 “U 어르신은 토요일 날 나오시다가 나중에 좀 힘드시다고 안 나오신 날도 있었던 것 같아요. V 어르신은 잘 못 나오실 때도 있었어요. 그러니까 꾸준히 나오시지는 못했거든요. 안 나오시는 날이 더 많을 때도 있었어요. V 어르신은 오래 계시지는 않았고, 한방치료 받으시고 인지활동 하시고, 식사하시고 어르신들과 같이 대화 좀 나누고 그러다 가셨어요.”라고 진술하였다.

이 사건 현지조사 과정에서 작성된 사실확인서 또는 문답서의 기재 내용에 의하면, V에 대한 처분사유에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있다고 보이는데, 원고들이 제출한 V의 등원한 날을 기재한 달력 및 활동사진 등(갑 제27호증) 자료는 2018. 12.부터 2020. 1.에 관한 것이어서, 이 부분 처분사유인 2018. 11. 12.부터 2018. 11. 30.까지 및 2020. 2. 1.부터 2020. 2. 12.까지 서비스를 제공한 사실을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

피고 시장의 재량권의 일탈·남용 여부 이 사건 업무정지처분과 이 사건 제한처분은 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2018. 3. 30. 보건복지부령 제563호로 개정되기 전의 것) 제29조, [별표 2] 2항에 따라 이루어진 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고들이 주장한 사정만으로는 피고 시장이 재량권을 일탈·남용하여 위 처분을 하였다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.