주문
제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
소송 총비용은 원고가 부담한다.
이유
이 법원의 심판범위
제1심법원은 원고의 2024. 11. 1. 미지급 보험급여 및 위로금 부지급 결정에 관한 청구를 기각하고, 원고의 2024. 10. 17. 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급결정에 관한 청구만을 인용하였다. 이에 대하여 피고만이 패소 부분에 대하여 항소하였으므로, 제1심판결 중 원고 패소 부분은 이 법원의 심판범위에서 제외되고 2024. 10.17. 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 결정 취소청구 부분만이 이 법원의 심판범위에 해당한다.
처분의 경위, 관계 법령
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 일부 고치거나 추가하는 것 외에는 제1심판결의 이유 "1. 처분의 경위" 부분(2쪽 7줄부터 4쪽 17줄까지), "2. 관계법령" 부분(4쪽 19줄) 기재와 같으므로(약어와 별지 포함), 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2쪽 18줄의 "B은"과 "피고에게" 사이에 "2015. 2. 2."을 추가한다.
4쪽 6줄의 "제36조 제3항에"를 "제36조 제3항, 산재보험법 시행령 [별표 2] 1.에"로 고친다.
이 사건 제1 처분의 적법 여부
원고 주장의 요지
고인의 진폐증과 감각신경성 난청(이하 '난청'이라 한다)으로 인한 각 보험급여 산출 시 적용된 각 평균임금은 모두 동일한 퇴직일을 기준으로 산정되었으므로 각 진단일까지 증감되기 전의 기초 금액이 동일하여야 한다. 그럼에도 피고는 진폐증 진단 시점과 난청 진단 시점에 각 적용된 지침이 상이하다는 이유로 서로 다른 기준(진폐증의 경우 근로기준법 특례 고시 제5조 제3호, 난청의 경우 같은 조 제5호)을 적용하여 각 평균임금에 상당한 차이가 발생하게 하였다. 이는 통상의 생활임금을 사실대로 반영하여 근로자를 보호하고자 하는 산재보험법 및 근로기준법상 평균임금 제도의 취지에 반하므로, 고인의 진폐로 인한 보험급여 산출 시에도 난청으로 인한 보험급여 산출 시 적용된 평균임금인 207,299원 03전이 적용되어야 한다. 이와 다른 전제에 있는 이 사건 제1 처분은 이유제시의무를 위반한 절차적 위법이 있을 뿐만 아니라 고인의 통상생활임금에 가까운 합리적인 평균임금을 산정한 것이라고 할 수도 없어서 실체적으로 도 위법하다.
이 사건 제1 처분의 절차적 위법 여부
행정절차법 제23조 제1항은 '행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다'고 규정하고 있는바, 일반적으로 당사자가 근거 규정 등을 명시하여 신청하는 인허가 등을 거부하는 처분을 할 때에 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 참조).
이 사건 제1 처분은 원고가 고인의 진폐증으로 인한 보험급여 지급 시 적용된 평균임금을 상향 조정해 줄 수익적 처분을 구한 것에 대하여 이를 거부하는 처분이다. 그런데 앞서 본 것과 같이 피고는 이 사건 제1 처분 당시 '진폐증과 난청은 각각의 진단일이 달라 진단일자를 기준으로 근로기준법상 평균임금이 서로 달라질 수 있고, 이는 산재보험법 제36조 제3항, 산재보험법 시행령 [별표 2] 1.에 의하여 확인된다'는 처분이유를 제시하였는바, 비록 피고가 각 질병으로 인한 보험급여에 관한 평균임금의 세부적인 산출 방법과 계산 과정을 일일이 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 이 사건 제1 처분이 행정절차법상 이유제시의무를 위반하였다고 할 수 없다. 이 사건 제1처분에는 절차적 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
이 사건 제1 처분의 실체적 위법 여부
관련 법리
산재보험법 제5조 제2호는 '같은 법에서 말하는 평균임금은 근로기준법에 따른 평균임금을 말하고, 근로기준법에 따라 평균임금을 결정하기 어렵다고 인정되면 고용노동부장관이 정하여 고시하는 금액을 해당 평균임금으로 한다'는 취지로 정하고 있다. 근로기준법 시행령 제4조는 '근로기준법과 같은 법 시행령에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에는 고용노동부장관이 정하는 바에 따른다'고 정하고 있다. 이에 따라 근로기준법 특례 고시 제5조는 '제1조부터 제4조까지의 규정에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에는 지방고용노동관서장이 해당 사업장이 있는 지역의 임금 수준 및 물가 사정에 관한 사항(제1호), 해당 근로자에 대한 소득세법 및 관련 법령에 따라 기재된 소득자별 근로소득원천징수부, 국민연금법 · 국민건강보험법 · 고용보험법에 따라 신고된 보수월액 · 소득월액 · 월평균임금 등에 관한 사항(제2호), 해당 사업장이 있는 지역의 업종과 규모가 동일하거나 유사한 사업장에서 해당 근로자와 동일한 직종에 종사한 근로자의 임금에 관한 사항(제3호), 해당 사업장의 근로제공기간 중에 받은 금품에 대하여 본인 또는 그 가족 등이 보유하고 있는 기록(이 경우 사업주가 인정하는 경우에만 한정한다) 등 증빙서류에 관한 사항(제4호), 고용노동부장관이 조사 · 발간하는 고용형태별근로실태조사보고서 및 사업체노동력조사보고서 등 고용노동통계에 관한 사항(제5호)을 감안하여 적정하다고 결정한 금액을 해당 근로자의 평균임금으로 본다'고 정하고 있다. 이처럼 근로기준법 특례 고시 제5조는 근로기준법과 근로기준법 시행령 및 근로기준법 특례 고시 제1조 내지 제4조에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에 평균임금을 결정하면서 고려해야 할 사항을 구체적으로 정하고 있으므로, 피고가 진폐등 직업병에 걸린 근로자에게 적용되는 평균임금을 결정할 때에는 근로기준법 특례 고시 제5조 각호의 사항을 고려하여 최대한 근로자의 통상 생활임금에 가까운 합리적인 평균임금을 산정하여 산재보험법상 평균임금 산정 특례 규정에 따라 산정된 금액과 비교하여야 한다(대법원 2019. 11. 14. 선고 2016두54640 판결 참조).
구체적 판단
앞서 든 증거들, 을 제4, 6, 8, 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고는 고인의 진폐로 인한 보험급여액 지급 시 고인이 제출한 자료를 통하여 통상의 생활임금에 가까운 합리적인 평균임금을 산정하였다고 봄이 타당하므로, 이와 다른 전제에 있는 원고의 위 주장도 이유 없다.
앞서 본 것과 같이 피고는 당초 고인의 진폐로 인한 보험급여를 산출할 때고인의 퇴직일 당시 평균임금(이하 '진폐 평균임금'이라 한다)을 60,911원 00전으로 산정하였다가, 그 후 고인이 2015. 2. 2. 진폐 평균임금의 정정을 신청하자 그 당시에 시행되던 피고의 「직업병에 걸린 근로자에 대한 평균임금 산정 지침」(제2013-12호,2013. 4. 3. 시행, 이하 '2013년도 지침'이라 한다)에 따라 고인의 진폐 평균임금을80,366원 64전으로 정정한 후 원고에게 그 보험급여 차액을 지급하였다. 구체적으로,2013년도 지침에 의하면 진폐를 포함하여 직업병에 걸린 근로자에 대한 평균임금은① 근로기준법상 평균임금과 ② 산재보험법 제36조 제6항, 산재보험법 시행령 제25조 제2항, 제5항<1>에 따른 특례임금(이하 '산재보험법상 특례임금'이라 한다)을 각 산정한 다음 두 금액을 비교하여 더 큰 금액을 평균임금으로 적용하게 되는데, ① 근로기준법상 평균임금은 당해 근로자에 대한 실제 임금 자료가 없는 경우에는 근로기준법 특례 고시 제5조에 따라 적정 금액을 산정하여 이를 직업병 진단일까지 증감하고(1단계), ② 산재보험법상 특례임금은 고인과 같이 퇴직 후 2000. 7. 1.부터 2010. 11. 20. 사이에 직업병을 진단받고 사업장이 휴 · 폐업하였다면 그 사업장 휴 · 폐업일을 기준으로 매월노동통계조사보고서에 의한 1년간 임금 총액을 바탕으로 산정한 금액을 직업병 진단일까지 증감한다(2단계).
이에 피고는 ① 고인의 근로기준법상 평균임금 산정 시(1단계)에는 고인이 '실제 임금 자료가 없는 경우'에 해당하여 근로기준법 특례 고시 제5조를 적용하였는데, ㉠ 근로기준법 특례 고시 제5조 제2호와 제4호에서 정한 사항은 고인에 대하여 이를 인정할 자료가 없었고, ㉡ 같은 조 제3호에 관한 사항은 고인이 2015. 2. 2. 평균임금 정정신청 당시에 제출한 동종근로자 보험급여원부(을 제8호증)의 내용을 기초로 G(1934년생, H광업소, 근속연수 1~2년), I(1957년생, J광업소, 근속연수 1~2년), K(1943년생, L광업소, 근속연수 1년 미만) 3인의 각 평균임금인 4,477원 80전, 4,479원 43전, 4,474원02전을 동종근로자 임금으로 채택하고, ㉢ 같은 조 제5호의 고용노동통계에 관한 사항은 고인이 D광업소에서 퇴직한 1979년 기준 직종별 임금실태조사보고서<2>에 따른 '남자, 경력연수 3~4년, 광업(생산 및 관련 종사자, 운수장비 운전사 및 단순노무자)'에 해당하는 월 급여액 136,205원(을 제9호증 9쪽)을 기초로 산출한 1일 통계임금액 4,477원 97전[(= 월 136,205원 × 12월 + 연간특별급여액 0원) ÷ 365일]으로 산정한 다음, 위 통계임금액 4,477원 97전에 가장 가까운 액수의 동종근로자 임금인 4,477원 80전을 근로기준법 특례 고시 제5조에 따른 적정 금액으로 결정하여, 위 4,477원 80전을 고인의 진폐 진단일인 2004. 12. 27.까지 증감한 80,366원 64전을 고인의 근로기준법상 평균임금으로 산정하였다. 그다음으로 피고는 ② 고인의 산재보험법상 특례임금 산정 시 (2단계)에는, 고인이 '퇴직 후 진단을 받고 사업장이 휴 · 폐업한 경우'에 해당하므로 고인의 사업장 폐업일인 1989. 8. 24.을 기준으로 산재보험법 제36조 제6항, 산재보험법 시행령 제25조 제2항, 제5항에 따라 위 폐업일이 속하는 분기의 전전분기 말일 이전 1년 동안 합하여 산출한 총액을 그 기간의 총 일수로 나눈 금액인 12,062원 55전(=1989년 1분기부터 1년 전 사업체노동력조사에 따른 노동통계 월 급여총액 4,402,829원÷ 365일)을 정한 다음, 위 금액을 고인의 진폐 진단일까지 증감한 60,912원 26전을 고인의 산재보험법상 특례임금으로 산정하였다. 최종적으로 피고는 위 ① 및 ②의 각 금액을 비교하여 더 큰 금액인 80,366원 64전을 고인의 진폐 평균임금으로 결정하였다.
피고가 고인의 난청으로 인한 보험급여를 산출할 때 고인의 퇴직일 당시 평균임금(이하 '난청 평균임금'이라 한다)을 산정한 방법과 과정에 관하여 보건대, 피고는앞서 본 대법원 2016두54640 판결의 법리에 따라 직업병에 걸린 근로자의 평균임금 산정기준을 명확히 하여 업무의 효율성을 기하고자 2021. 6. 1. 피고의 「직업병에 걸린 근로자에 대한 평균임금 산정 지침」 을 개정하였다(제2021-23호, 2021. 6. 1. 시행, 이하 '2021년도 지침'이라 한다). 2021년도 지침에 따르면, 2013년도 지침과 마찬가지로 근로기준법상 평균임금을 우선 산정하고(1단계), 산재보험법상 특례임금을 산정한 다음(2단계), 양자를 비교하여 그중 더 큰 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 적용한다. 구체적으로는, 먼저 근로기준법상 평균임금 산정 방법(1단계)과 관련하여 2021년도 지침은 '근로자의 임금총액 전부가 확인되지 않는 경우'에 근로기준법 특례 고시 제5조에 따라 적정한 금액을 산정할 때, ① 근로기준법 특례 고시 제5조 제2호, 제4호에 따른 개인소득자료 및 제5호에 따른 고용노동통계 중 고용형태별 근로실태조사보고서를 감안하여 산정한 임금 중 가장 높은 임금과 같은 조 제3호에 따른 동종근로자의 임금을 비교하여 가장 비슷한 수준의 동종근로자 임금을 평균임금으로 적용하고, ② 근로기준법 특례 고시 제5조 제3호에 따른 동종근로자의 임금이 없는 경우에는 같은 조 제5호에 따른 고용형태별 근로실태조사보고서 중 임금구조통계표(구 임금구조통계)를 반영하여 산정한 임금을 평균임금으로 적용하도록 정하였다. 개인소득자료(근로기준법 특례 고시 제5조 제2호, 제4호)가 없는 경우 평균임금 산정 사유 발생일이 속하는 연도의 임금구조통계표상 해당 근로자가 소속한 사업의 업종(한국표준산업분류에 따른 대분류) 및 해당 근로자의 성별, 근속연수를 반영하여 월임금총액을 찾은 후 30일로 나누어 1일 임금액을 산정하고, 해당 근로자와 지역, 업종, 규모, 직종(한국표준직업분류에 따른 소분류), 근속기간 등이 유사한 근로자의 평균임금을 조사하여 위 통계상 임금과 가장 유사한 근로자의 임금을 '근로기준법상 평균임금'으로 산정하며, 이러한 동종 근로자를 찾을 수 없을 경우에는 고용형태별 근로실태조사보고서에 관한 사항을 반영하여 산정한 통계상 임금을 '근로기준법상 평균임금'으로 산정하도록 정하고 있다(을 제6호증 4~6쪽).
피고는 고인의 난청 평균임금 산정 시에는 난청으로 장해 결정된 2022. 9. 이후 최초로 평균임금이 산정된 경우에 해당하여 2021. 6. 1. 시행된 2021년도 지침을 적용하였다. 먼저 고인의 근로기준법상 평균임금 산정 시(1단계), 고인은 '임금총액의 전부가 확인되지 않는 경우'에 해당하므로 2021년도 지침에 따르면 피고는 근로기준법 특례 고시 제5조에 따라 적정한 금액을 산정하여야 하였다. 그런데 고인의 경우 근로기준법 특례 고시 제5조 제2호, 제4호에 정한 개인소득자료가 제출된 것이 없고, 나아가고인의 평균임금 산정 사유 발생일, 즉 난청 진단일이 속하는 해(2021년)에 발생한 업무상 질병으로 산재보험법에 따른 보험급여의 지급이 승인된 근로자 중 고인과 지역, 업종, 직종, 근속기간 등이 유사한 동종근로자를 찾을 수 없어서, 피고는 근로기준법특례 고시 제5조 제5호에 따른 고용형태별 근로실태조사보고서에 관한 사항을 반영하여 산정한 통계임금을 기초로 고인의 평균임금을 산정하였다. 이때 피고는 그 전산 시스템상 1979년도(고인의 퇴직 연도) 기준 고용형태별 근로실태조사보고서의 자료 미비로 인하여, 앞서 진폐 평균임금 산정 시에는 경력연수 1~4년에 해당하는 통계임금을 적용한 것과 달리 난청 평균임금 산정 시에는 근속연수를 '전근속'으로 설정하였고(피고 답변서 13쪽, 항소이유서 12쪽, 16쪽), 그 결과 특정 근속연수 구간을 적용하지 않은 통계임금인 5,887원 17전이 산출되었다. 피고는 위 5,887원 17전을 고인의 난청 진단일인 2021. 7. 21.까지 증감한 금액인 207,299원 03전을 고인의 이 부분 근로기준법상 평균임금으로 산정하였다.
한편 산재보험법상 특례임금(2단계) 산정 방법에 관하여는 2013년도 지침과 2021년도 지침이 동일하고, 비록 고인은 2021. 7. 21. 난청을 진단받아 '2010. 11. 21. 이후 직업병을 진단받은 근로자'에 해당하지만 2021년도 지침은 2010. 11. 21. 이후에 진단받은 경우에도 '진폐 이외의 직업병의 경우 종전의 방법과 동일하게 산정한다'고정하고 있기에, 고인의 난청 평균임금 산정 시 적용되는 산재보험법상 특례임금은 앞서 진폐 평균임금 산정 시에 적용된 산출 방법과 동일한 방법에 기하여 산출되었다.그 결과 고인의 이 부분 산재보험법상 특례임금은 진폐 평균임금 산정 과정에서 산출된 금액과 동일하게 12,062원 55전(= 고인 사업장의 폐업일인 1989. 8. 24.이 속하는 분기의 전전분기인 1989년 1분기부터 1년 전 사업체노동력조사에 따른 노동통계 월 급여총액 4,402,829원 ÷ 365일)이고, 다만 피고는 위 금액을 고인의 난청 진단일인 2021. 7. 21.까지 증감하여 119,521원 78전을 난청에 관한 고인의 산재보험법상 특례임금으로 산정하였다. 최종적으로 피고는 위 산재보험법상 특례임금(119,521원 78전)과 앞서 살펴본 근로기준법상 평균임금(207,299원 03전)을 비교하여 그중 더 큰 금액인 207,299원 03전을 고인의 평균임금으로 결정하였다.
이와 같은 고인의 진폐 평균임금 및 난청 평균임금의 각 산정 방법에 비추어 볼 때, 피고의 진폐 평균임금 산출 과정에 어떠한 위법이 있었다고 보이지 않고, 각 평균임금은 모두 관계 법령과 제출된 자료를 기초로 적법하게 산정되었다고 보인다. 또한 앞서 본 것과 같이 근로기준법상 평균임금 산출 시(1단계) 고인의 진폐 평균임금 산정 과정에서는 1979년도 고용형태별 근로실태조사보고서상 경력연수 1~4년에 해당하는 금액이 적용된 반면에 고인의 난청 평균임금 산정 과정에서는 위에서 살펴본 것처럼 피고의 전산 데이터에서 1979년도 고용형태별 근로실태조사보고서 자료가 온전히 현출되지 않아 근속연수 '전근속'에 상응하는 통계임금이 적용된 점, 고인의 난청 평균임금의 경우 동종근로자 임금에 관한 자료도 없어서 고용형태별 근로실태조사보고서상 통계임금만을 기초로 산정되었고, 그마저도 위와 같이 실제 고인의 근속기간과 유사한 근속기간이 아닌 전근속으로 간주되어 산정된 통계임금이 적용된 점, 고인의 산재보험법상 특례임금 산출 과정(2단계)에서는 진폐와 난청에 관한 각 증감 전 평균임금이 동일하게 12,062원 55전이었고, 다만 난청 진단일이 진폐 진단일로부터 약 17년 경과한 시점이어서 각 진단일까지 증감된 최종 임금액이 각 60,912원 26전(진폐),119,521원 78전(난청)으로 두 배 가까이 차이나게 되었을 뿐인 점 등을 고려하면, 원고가 주장하는 사정 및 제출한 증거들만으로는 고인의 난청 평균임금이 진폐 평균임금보다 고인의 통상 생활임금에 더 가까운 합리적인 평균임금이라고 단정할 수 없다.
결론
원고의 이 사건 제1 처분 취소청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결 중 피고 패소 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 이 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
판사 김형배(재판장) 홍지영 김동완
각주1) 산재보험법 제36조(보험급여의 종류와산정 기준 등)
보험급여를 산정할 때 진폐 등 대통령령으로 정하는 직업병으로 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 한다.
각주2) 산업재해보상보험법 시행령
각주3) 제25조(직업병에 걸린 사람에 대한 평균임금 산정 특례)
법 제36조 제6항에서 "대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액"이란 다음 각 호의 구분에 따라 산정한 금액을 말한다.
각주4) 1. 제1항 제1호에 해당하는 직업병의 경우: 해당 직업병이 확인된 날을 기준으로 제26조 제1항에 따른 전체 근로자의 임금 평균액을 고려하여 고용노동부장관이 매년 고시하는 금액
각주5) 2. 제1항 제2호 및 제3호에 해당하는 직업병의 경우: 「통계법」 제3조 제2호에 따른 지정통계로서 고용노동부장관이 작성하는 사업체노동력조사(이하 "사업체노동력조사"라 한다)에 따른 근로자의 월평균 임금총액에 관한 조사내용 중 해당 직업병에 걸린 근로자와 성별 · 직종 및 소속한 사업의 업종 · 규모가 비슷한 근로자의 월평균 임금총액을 해당 근로자의 직업병이 확인된 날이 속하는 분기의 전전분기 말일 이전 1년 동안 합하여 산출한 금액을 그 기간의 총 일수로 나눈 금액. 이 경우 성별 · 직종 및 소속한 사업의 업종 · 규모가 비슷한 근로자의 판단기준은 공단이 정한다.
법 제36조 제6항을 적용할 때 그 근로자가 소속된 사업이 휴업 또는 폐업한 후 제1항 제2호 및 제3호에 해당하는 직업병이 확인된 경우(휴업 또는 폐업 전에 그 근로자가 퇴직한 경우를 포함한다)에는 그 사업이 휴업 또는 폐업한 날을 기준으로 제2항 제2호에 따라 산정한 금액을 제1항 제2호및 제3호에 해당하는 직업병이 확인된 날까지 별표 2 제1호에 따라 증감하여 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 본다.
각주6) 1992년 이전까지는 '직종별 임금실태조사보고서'로 작성되었고, 1993년 이후부터는 '임금구조기본통계조사보고서'로 작성되었으며, 2008년 이후부터는 '고용형태별 근로실태조사보고서'로 통합되었다.
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.