서울행정법원 2015. 11. 20. 선고 2014구합61873 판결

원고는 제철, 제강, 압연, 주조 사업, 단조재(鍛造材)의 생산 및 판매 사업과 금속재생재료와 철강부산물의 제조, 가공 및 판매 사업 등을 영위하는 회사이다. 원고는 2014. 1. 1. 현대하이스코 주식회사의 냉간압연(冷間壓延, cold rolling, 철강 등을 상온에서 압연 가공하는 것을 말하고 '냉연'이라고 약칭한다) 사업부문을 합병하여 현대하이스코 주식회사가 소유하고 있던 당진시 소재 냉연 1공장(이하 '냉연 1공장'이라 한다)과 냉연 2공장(이하 '냉연 2공장'이라 한다) 및 순천시 소재 순천공장(이하 '순천공장'이라 한다)을 인수하였다. 한편, 원고는 위 합병 전부터 냉연 1공장과 냉연 2공장 부근에 당진공장(이하 '당진공장'이라 한다)을 소유하고 있는데, 당진공장에서는 철광석 등을 제련하여 선철(銑鐵) 등을 제조하고 열간압연(熱間壓延, hot rolling, 선철 등을 고온에서 압연 가공하는 것을 말하고 '열연'이라고 약칭한다)을 거쳐 철강 등을 만든다.

근로복지공단은 위 합병 전에 냉연 1공장, 냉연 2공장 및 순천공장의 산업재해보상보험(이하 '산재보험'이라 한다)상 사업종류를 '도금업'으로 보아 산재보험료율 20/1,000을 적용하였고, 당진공장의 산재보험상 사업종류를 '금속제련업'으로 보아 산재보험료율 11/1,000을 적용하였다.

한편,「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 '고용산재보험료징수법'이라 한다) 시행령 제14조 제1항에 따르면 동일한 사업주가 하나의 장소에서 사업의 종류가 다른 사업을 둘 이상 하는 경우에는 그 중 근로자 수 및 보수총액 등의 비중이 큰 주된 사업에 적용되는 산재보험료율을 그 장소의 모든 사업에 적용할 수 있다. 원고가 앞서 본 바와 같이 냉연 1공장, 냉연 2공장, 순천공장을 인수하자, 근로복지공단은 위 규정에 따라 냉연 1공장과 당진공장을 동일한 사업주인 원고에 의해 '하나의 장소에서' 운영되는 사업장으로 보아 냉연 1공장에 적용되는 산재보험료율(20/1,000)을 주된 사업인 당진공장에 적용되는 산재보험료율(11/1,000)로 변경하였다. 그러나 근로복지공단은 냉연 2공장과 순천공장에 대하여는 당진공장과 '하나의 장소'에서 운영된 사업장이 아니라고 보아 냉연 2공장과 순천공장에 적용되는 산재보험료율을 종전과 마찬가지로 20/1,000으로 유지하였다.

피고는 고용산재보험료징수법 제4조 단서 제1호에 따라 고용노동부장관으로부터 산재보험료의 고지 및 수납을 위탁받아 수행하는 행정청이다.

피고는 원고의 냉연 2공장과 순천공장에 여전히 20/1,000의 산재보험료율이 적용됨을 전제로 별지 1. 산업재해보상보험료 부과처분 내역상 각 표의 '부과처분일①' 칸에 기재된 각 날짜에 원고에 대하여 위 각 표의 '부과처분액②'에 기재된 금액의 산재보험료를 부과하였다(냉연 2공장에 관하여는 [표 1. 냉연 2공장]에 기재되어 있고, 이를 이하 '이 사건 냉연2공장 처분'이라 한다. 순천공장에 관하여는 [표 2. 순천공장]에 기재되어 있고 이를 이하 '이 사건 순천공장 처분'이라 한다. 이 사건 냉연2공장 처분과 이 사건 순천공장 처분을 합쳐 이하 '이 사건 각 처분'이라 한다).

원고는 그 후 2014. 8. 6. 근로복지공단에 대하여 냉연 2공장이 당진공장과 단일한 사업장이므로 냉연 2공장에 적용되는 산재보험료율을 당진공장의 산재보험료율로 변경해줄 것을 구하는 보험관계변경신고서를 제출하였는데, 근로복지공단은 2014. 9. 1. '냉연 2공장은 당진공장과 장소적으로 분리되어 있고 사업종류도 다르므로 단일한 사업장으로 볼 수 없다'는 이유로 원고의 위 보험관계변경신고서를 반려하였다(이하 '2014. 9. 1.자 반려처분'이라 한다).

또한 원고는 2014. 12. 18. 근로복지공단에 대하여 순천공장이 당진공장과 단일한 사업장이므로 순천공장에 적용되는 산재보험료율을 당진공장의 산재보험료율로 변경해 줄 것을 구하는 보험관계변경신고서를 제출하였으나 근로복지공단은 2015. 2. 6. '순천공장은 당진공장과 장소적으로 분리되어 있고 사업종류도 다르므로 단일한 사업장으로 볼 수 없다'는 이유로 원고의 위 보험관계변경신고서를 반려하였다(이하 '2015. 2. 6.자 반려처분'이라 한다).

원고는 서울행정법원 2014구합71030호로 위 각 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 서울행정법원은 2015. 10. 15. 위 2014. 9. 1.자 반려처분은 위법하므로 취소하고, 2015. 2. 6.자 반려처분은 적법하다는 취지의 판결을 선고하였다.

피고의 본안전항변의 요지

피고가 이 사건 각 처분을 하기에 앞서 원고가 산재보험료율의 변경을 구하는 신청을 한 적도 없고, 피고는 원고의 냉연 2공장과 순천공장에 관하여 산재보험료율을 변경하는 그 어떤 처분도 내린 적이 없다. 원고는 피고가 하지도 않은 처분을 전제로 그 적법성을 다투고 있는바, 이 사건 소는 존재하지 않는 처분의 취소를 구하는 소로서 부적법하다.

또한, 피고가 원고에게 산재보험료를 납부고지한 것은 근로복지공단의 부과 결정을 통해 이미 확정된 산재보험료의 납부의무를 통지하는 관념의 통지에 불과하고 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 피고의 산재보험료 납부 고지의 취소를 구하는 이 사건 소는 항고소송의 대상이 되지 않는 행정행위의 취소를 구하는 소로서 부적법하다.

판단

살피건대, 원고는 이 사건 소를 통해, 피고가 원고에게 구체적으로 고지한 산재보험료의 부과처분의 적법성을 다투고 있는 것이지 그에 앞서 피고가 원고에게 한 산재보험료율 변경 처분이나 원고의 산재보험료율 변경 신청에 대한 거부처분의 적법성을 다투고 있는 것이 아니다. 따라서 피고가 이 사건 각 처분을 하기에 앞서 산재보험료율을 변경하는 처분을 한 적이 없다거나 원고의 산재보험료율 변경 신청이 없었다고 하여 피고의 산재보험료 부과 처분 자체의 적법성을 다투는 이 사건 소의 소송요건에 그 어떤 영향을 미칠 수 없다. 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.

이 사건 각 처분이 관념의 통지에 불과하여 처분성이 없다는 취지의 주장과 관련하여 보건대, 고용산재보험료징수법 제4조 제1항, 제13조 제1항, 제16조의2 제1항을 종합하면, 산재보험료의 부과·징수는 근로복지공단이 산재보험료를 부과하고 피고가 이를 고지·수납하는 구조를 취하고 있는데, 근로복지공단의 산재보험료 '부과'는 그 내용이 사업주에게 고지되지 않고, 사업주는 피고의 고지를 통해 비로소 산재보험료를 납부할 의무를 부담하게 되는 점을 알 수 있다. 사정이 이와 같다면 피고가 하는 산재보험료 '고지'는 그 자체로 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 보는 것이 타당하다.

이처럼 원고의 구체적인 산재보험료 납부의무가 이 사건 각 처분을 통해 비로소 발생한 이상 이 사건 각 처분은 행정소송법 제2조 제1호에서 정한 행정처분이라 할 것이고, 이와 다른 전제에 선 피고의 본안전항변은 이유 없다.

원고의 주장

냉연 2공장과 관련하여, ① 원고의 사업은 제련부터 냉연제품 생산까지 전체 공정이 유기적으로 연결되어 있는 점, ② 냉연 2공장은 당진공장과 지하차도로 연결되어 있는 점, ③ 냉연 2공장에는 피고가 당진공장과 하나의 사업장으로 본 냉연 1공장과 같은 설비가 설치되어 같은 냉연 제품이 생산되고 있는데, 냉연 1공장만 당진공장과 하나의 사업장으로 보고 냉연 2공장을 당진공장과 다른 공장으로 보는 것은 형평의 원칙에도 어긋난다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 냉연 2공장은 냉연 1공장과 마찬가지로 당진공장과 단일한 사업장이라고 봄이 타당하다. 따라서 냉연 2공장에 적용되는 산재보험료율은 고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제1항에 따라 주된 사업인 당진공장의 산재보험료율과 동일하게 11/1,000이라고 보아야 하고, 위 산재보험료율을 토대로 산정된 정당한 산재보험료는 별지 1. 산업재해보상보험료 부과처분 내역 중 [표 1. 냉연 2공장]의 '정정된 부과처분액③'칸에 기재된 각 금액과 같다.

순천공장도 위와 유사한 이유로 당진공장과 단일한 사업장이라고 봄이 타당하다. 따라서 순천공장에 적용되는 산재보험료율 또한 주된 사업인 당진공장의 산재보험료율과 동일하게 11/1,000이라고 보아야 하고, 위 산재보험료율을 토대로 산정된 정당한 산재보험료는 별지 1. 산업재해보상보험료 부과처분 내역 중 [표 2. 순천공장]의 '정정된 부과처분액③'칸에 기재된 금액과 같다.

그럼에도 피고는 냉연 2공장과 순천공장에 20/1,000의 산재보험료율을 적용하여 이 사건 각 처분을 내렸으므로, 이 사건 각 처분 중 위와 같이 정당한 산재보험료율을 적용하여 산정된 금액을 초과한 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

관계 법령

판단

고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제1항의 적용 요건

고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제1항은 동일한 사업주가 '하나의 장소'에서 사업의 종류가 다른 사업을 둘 이상 하는 경우에 주된 사업에 적용되는 산재보험료율을 그 장소의 모든 사업에 적용하도록 하고 있다. 이 때 동일한 사업주가 영위하는 서로 다른 사업이 '하나의 장소'에서 이루어지고 있는지 여부를 어떤 기준으로 판단할 것인지가 문제된다.

이와 관련하여, 고용보험법 제8조 및 산업재해보상보험법 제6조에 의하면 고용보험 및 산재보험 관계의 적용단위는 사업 또는 사업장이다. 여기서 '사업'이란 경영조직으로서 독립성을 가지는 최소 단위의 경영체로서 일정한 인적·물적 조직을 가지고 유기적으로 서로 연관되어 계속적으로 행해지는 작업의 일체를 말하고, '사업장'이란 위와 같은 내용의 사업이 이루어지는 일정한 장소를 말한다. 따라서 고용보험 및 산재보험관계의 적용단위가 되는 사업장이란 일정한 장소를 바탕으로 유기적으로 단일하게 조직되어 계속적으로 행하는 경제적 활동단위를 가리키는 것인데, 사업주 사이의 공평한 부담을 담보하여야 하는 산업재해보상보험법의 취지에 비추어 볼 때 어떤 사업장들이 단일한 것인지 별개의 독립한 것인지 여부는 각 사업장의 장소적 분리 여부만을 기준으로 판단하면 안 되고, 각 사업장에서 이루어지는 경제활동의 내용이 보험가입자의 최종적인 사업목적을 위하여 유기적으로 결합되어 있는지, 각 사업장이 전체적으로 재해발생 위험을 공유한다고 볼 수 있는지 여부 등에 따라 합목적적으로 판단하여야 한다(대법원 1987. 9. 8. 선고 87누120 판결, 1983. 9. 27. 선고 82누13 판결 등 참조).

산재보험 관계의 적용단위가 '사업장'이라는 점에 비추어 보면, 고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제1항에서 동일한 산재보험료율을 적용하도록 한 '하나의 장소' 또한 '하나의 사업장'과 동일한 의미로 해석되는 것이 타당하고, 종류가 다른 사업이 '하나의 장소', 즉 '하나의 사업장'에서 영위되고 있는지 여부를 판단하기 위해서는 앞서 본 법리의 기준을 유추할 수 있을 것이다. 따라서 종류가 다른 사업이 단일한 사업장에서 이루어지고 있는지 여부를 판단함에 있어서는 장소적 분리 여부만을 기준으로 판단할 것이 아니라, 해당 사업들의 경제활동의 내용이 보험가입자의 최종적인 사업목적을 위하여 유기적으로 결합되어 있는지, 각 사업장이 전체적으로 재해발생 위험을 공유한다고 볼 수 있는지 여부 등에 따라 합목적적으로 판단하여야 한다.

위와 같은 법리를 전제로 냉연 2공장과 순천공장이 당진공장과 고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제1항에서 정한 '하나의 사업장'에서 이루어지고 있는지 여부에 관하여 분설하여 보기로 한다.

이 사건 냉연2공장 처분에 관한 판단

갑 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려해 보면, 냉연 2공장은 당진공장과 최종적인 사업목적을 위하여 유기적으로 결합되어 있고 재해발생 위험을 공유하고 있으므로 당진공장과 단일한 사업장이라고 봄이 타당하다.

냉연 2공장은 당진공장과 왕복 6차로 도로만 사이에 두고 있고 원고만이 사용할 수 있는 지하차도로 연결되어 있어 장소적으로 인접해 있다. 원고는 위 지하차도를 통해 당진공장에서 생산된 열연 코일 등과 당진공장에서 부산물로 발생하는 석탄건류가스(Coke Oven Gas)를 냉연 2공장에 공급하고 있고 냉연 2공장에서는 위 열연 코일 등을 재료로 사용하고 석탄건류가스를 연료로 사용한다.

당진공장에서는 철광석 등을 제련하여 선철 등을 제조하고 열연을 거쳐 철강 등을 만든다. 이와 같이 당진공장에서 생산된 철강 등은 위 지하차도를 통해 냉연 2공장으로 옮겨지고 냉연 2공장에서는 위 철강 등에 냉연 또는 도금 처리를 하여 냉연강판 또는 도금강판을 만든다. 이와 같은 냉연강판 또는 도금강판 생산 과정에 비추어 볼 때 당진공장과 냉연 2공장은 제련부터 최종제품인 냉연강판 또는 도금강판 생산까지 전체 공정이 유기적으로 연결되어 있다.

원고는 현대하이스코 주식회사의 냉연사업부문을 합병한 후 기존의 당진공장과 합병으로 인수한 냉연 1공장, 냉연 2공장의 인사 및 안전관리 체계를 통합하여 운영하고 있다.

피고 및 근로복지공단은 원고가 같은 시기에 현대하이스코 주식회사로부터 인수한 냉연 1공장을 당진공장과 하나의 사업장으로 보았다. 그런데 냉연 2공장은 냉연 1공장과 주요 생산 설비[산세압연설비(PL/TCL, 압연 제품의 겉면을 염산용액으로 세정하는 설비), 냉연도금복합설비(CVGL), 아연도금설비(CGL)]와 생산 제품[냉연강판(CR), 아연도금강판(GA)]이 동일하고, 냉연 1공장과 마찬가지로 당진공장에서 생산된 철강 등을 재료로 사용하고 있다. 위와 같이 냉연 2공장은 냉연 1공장과 생산 설비, 생산 제품, 재료가 동일하고 당진공장과의 장소적 인접성에서도 별다른 차이가 없으므로 당진공장과 단일한 사업장인지 여부에서 냉연 1공장과 달리 볼 이유가 없다.

금속제련업을 하는 당진공장의 근로자 수 및 보수총액은 도금업을 하는 냉연 1공장과 냉연 2공장의 총 근로자 수 및 보수총액보다 많다.

따라서 냉연 2공장의 산재보험료율은 고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제1항에 따라 주된 사업인 당진공장의 산재보험료율(11/1,000)로 보아야 하는데, 이 사건 냉연2공장 처분은 냉연2공장에 적용되는 산재보험료율을 종전과 동일한 20/1,000으로 본 위법이 있다. 따라서 이 사건 냉연2공장 처분 중 11/1,000의 산재보험료율을 적용하여 산정된 금액(이는 별지 1. 산업재해보상보험료 부과처분 내역 중 [표 1. 냉연 2공장]의 "정정된 부과처분액③"칸에 기재된 각 금액이다)을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

이 사건 순천공장 처분에 관한 판단

갑 제3호증, 을 제2호증의 2, 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려해 보면, 순천공장은 당진공장과 최종적인 사업목적을 위하여 유기적으로 결합되어 있거나 재해발생 위험을 공유하고 있지 않아 별개의 독립한 사업장이라고 봄이 타당하다.

순천공장(소재지: 순천시 해룡면 인덕로 300)은 당진공장(소재지: 당진시 송악읍 북부산업로 1480)과 장소적으로 전혀 다른 곳에 위치하고 있어 순천공장의 사고로 당진공장에서 근무하는 직원이 업무상 재해를 당할 위험은 거의 없다.

순천공장에서도 냉연 1공장 및 냉연 2공장과 마찬가지로 당진공장에서 생산된 철강 등을 재료로 하여 냉연강판, 아연도금강판 등을 생산한다. 그러나 순천공장은 냉연 1공장 및 냉연 2공장과 달리 당진공장에서 생산된 철강 등이 도로, 철도, 선박을 통해 장시간 운송되어야 한다. 따라서 순천공장은 냉연 1공장 및 냉연 2공장과 같이 제련부터 냉연강판 등 생산까지 전체 공정이 유기적으로 연결되어 있다고 보기 어렵고 오히려 제련과 분리되어 독립적으로 냉연강판 등이 생산되고 있다고 볼 수 있다.

또한 순천공장에서는 냉연 1공장 및 냉연 2공장과 달리 착색도장설비(CCL)가 설치되어 컬러강판(CC)을 생산하는 등 생산 설비와 생산 제품이 냉연 1공장 및 냉연 2공장보다 다양하고 이에 따라 착색도장에 별도의 근로자가 배치되어 있다.

그렇다면, 원고가 순천공장을 인수하였다고 하여 순천공장에 대한 산재보험료율이 고용산재보험료징수법 제14조 제1항에 따라 변경되어야 한다고 보기 어려우므로 순천공장에는 여전히 20/1,000의 산재보험료율이 적용되어야 한다. 이 사건 순천공장 처분은 위와 같이 20/1,000의 산재보험료율을 적용한 처분으로서 적법하다.