서울행정법원 2019. 8. 13. 선고 2018구합84003 판결

2018년 적용 최저임금은 시간급 7,530원이었으므로(을 제2호증), 2019년 적용 최저임금은 820원, 즉 10.88%(소수점 둘째짜리 미만 버림) 인상된 것이다.

[인정 근거] 갑 제2호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지2 관련 법령 기재와 같다.

원고들은 이 사건 처분에 따라 근로자들에게 인상된 최저임금을 지급하여야 하는 소상공인이다. 이 사건 처분에는 절차적 · 실체적 위법이 있으므로 취소되어야 한다.

최저임금위원회는 근로자위원 9명, 사용자위원 9명, 공익위원 9명으로 구성되는데, 그 심의 · 의결과정을 보면, 최저임금액을 두고 근로자위원과 사용자위원이 극심한 의견 대립을 보이다가 공익위원이 사실상의 캐스팅보트 역할을 하는 것이 보통이다. 그런데 공익위원은 피고가 제청하고 대통령이 위촉하게 되어 있어, 정부 정책에 부합하는 의견을 주장할 수밖에 없다. 이 사건 처분도 공익위원이 정부 정책에 따라 최저임금 과다 인상안을 지지함으로써 이루어졌다. 최저임금 결정구조는 그 자체로 편향되어 있다. 이 사건 처분은 절차적으로 위법하다.

최저임금법 제14조 제6항으로부터 '최저임금위원회 위원의 자격 · 임명 · 위촉 등'에 관하여 필요한 사항을 정하도록 위임받은 최저임금법 시행령 제12조는, 근로자위원, 사용자위원, 공익위원을 피고의 제청에 의하여 대통령이 위촉하도록 정하고 있는데(제1항), 근로자위원은 총연합단체인 노동조합에서 추천한 사람 중에서 제청하고, 사용자위원은 전국적 규모의 사용자단체 중 피고가 지정하는 단체에서 추천한 사람 중에서 제청할 것을 요구하고 있고(제3항), 시행령 제13조는 공익위원은 노동문제에 관한 학식, 경험 등 전문성을 갖춘 자일 것을 요구하고 있다.

최저임금법 제14조 제6항은 최저임금위원회 위원의 자격 · 임명 · 위촉을 위임함에 있어 특별한 제한을 두지 아니하였고, 그 위임을 받은 최저임금법 시행령 제13조는 공익위원의 위촉기준을 마련하여 노동문제와 관련한 전문성을 가진 인사를 공익위원으로 위촉할 수 있도록 하였으며, 공익위원의 제청 · 위촉과정이 행정부에 의하여 이루어진다는 점만으로 공익위원이 정부 정책에 따라 편향적인 의사결정을 할 것이라고 단정하기 어렵다. 원고들의 주장 및 제출된 증거만으로는 현재의 최저임금위원회 공익위원 제청 · 위촉절차가 지나치게 편향적이라고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

이 부분 원고들의 주장은 이유 없다.

최저임금위원회가 2018. 7. 14. 2019년 적용 최저임금안을 사업의 종류별 구분 없이 시간급 8,350원으로 심의 · 의결하여 피고에게 제출한 뒤, 피고는 2018. 7. 20. 그 내용대로 2019년 적용 최저임금안을 고시하였고, 이에 대하여 A총협회, B단체가 2018. 7. 23. 최저임금법 제9조 제2항에 따라 이의제기를 하였으나, 피고는 이의제기에 따른 최저임금안 재심의 요청을 하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다.

최저임금법 제9조 제3항은, '이의가 이유 있다고 인정되면' 최저임금안 재심의 요청을 하여야 한다고 규정하고 있어 피고의 재량권을 인정하고 있기는 하다. 그러나 최저임금위원회의 2019년 적용 최저임금안 의결 당시 학계와 언론을 통해 최저임금인상의 부당성 및 반대여론이 충분히 현출되었고, 위 최저임금안에는 중대한 실체적 위법사유가 있었으므로 A총협회, B단체에 의하여 제기된 이의는 이유 있는 것이었다. 피고의 재심의 요청에 관한 재량권은 영으로 수축하여 재심의 요청을 할 의무가 있었다고 할 것이므로, 재심의 요청 없이 이루어진 이 사건 처분은 절차적으로 위법하다.

최저임금법 제9조 제2항, 제3항은, 사용자를 대표하는 자가 고시된 최저임금안에 대하여 이의가 있으면 피고에게 이의를 제기할 수 있고, 피고는 그 이의가 이유 있다고 인정할 경우 그 내용을 밝혀 최저임금법 제8조 제3항에 따라 최저임금위원회에 최저임금안의 재심의를 요청하여야 한다고 규정하고 있다. 피고는 최저임금안에 대한 이의가 이유 없다고 인정하여 이를 받아들이지 아니할 재량권이 있으므로, 피고가 재심의 요청을 하지 아니한 것은 그 재량권의 행사라고 할 것이다. 원고들은 이 사건 처분에 중대한 실체적 위법사유가 있다는 전제에서 피고의 위와 같은 재량권 행사가 위법하다고 주장하나, 아래에서 보는 바와 같이 제출된 증거들만으로는 이 사건 처분에 실체적 위법사유가 있다고 할 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 나아가 학계, 언론 등 여론만을 이유로 피고의 재량권이 영으로 수축한다고 볼 수도 없다.

원고들의 주장은 이유 없다.

이 사건 처분은 다음과 같이 사실을 오인하거나, 고려하지 아니하여야 할 사항을 고려하거나, 중요하게 고려하여야 할 사항을 고려하지 아니하거나, 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈 · 남용함으로써 이루어진 위법한 처분이다.

나아가피고는이사건처분으로최저임금을인상하면서그인상분중일부를'협상배려분'이라고설명하였는데,이를최저임금결정기준으로삼을법률적근거가없다.이역시근로자에유리한요소를과도하게반영한것이다.

최저임금법은, 사용자, 근로자, 공익을 대표하는 위원들로 구성된 최저임금위원회가 심의 · 의결을 거쳐 피고에게 최저임금안을 제출하고, 이에 따라 피고가 최저임금을 결정하되, 제출된 최저임금안을 따르기 어렵다고 인정할 때에는 재심의를 요청할 수 있으며, 최저임금을 결정함에 있어서는 "근로자의 생계비, 유사 근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등"을 고려하도록 정하였는바(제4조 제1항, 제8조 제1 내지 3항, 제14조 제1항) 위원회의 심의 · 의결을 거쳐 이루어지는 최저임금의 결정은 재량행위에 속한다고 할 것이고, 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 그 판단 기준은 사실오인과 비례 · 평등의 원칙 위반 여부 등이 된다. 이러한 재량권 일탈 · 남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장 · 증명책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조).

최저임금법은 최저임금위원회의 심의 · 의결에 따른 최저임금안에 따라 피고가 최저임금을 결정하도록 규정하였을 뿐, 최저임금위원회가 특정한 계산식을 마련하여 최저임금을 도출하여야 한다는 제한을 두지 아니하였다. 나아가 최저임금법은 근로자, 사용자, 공익을 대표하는 위원들을 모아 최저임금위원회를 구성하여 심의 · 의결 과정을 거치도록 하였고(제8조 제1항, 제14조 제1항), 피고가 최저임금위원회의 최저임금안에 대하여 재심의를 요청할 수 있도록 정하였다(제8조 제3항). 계산식을 통해 특정 최저임금액을 도출하게 할 것이었다면, 굳이 여러 위원들로 구성된 최저임금위원회를 두어 심의 · 의결을 거치게 할 것이 아니라, 통계청 등 공신력 있는 기관을 통해 수집한 통계수치를 기반으로 계산식을 통해 최저임금액을 산출하라는 내용의 위임을 하였을 것이다. 입법자는 '근로자, 사용자, 공익을 대표하는 사람들이 의견을 모아 적정한 최저임금을 합의하는 방식'을 택하는 것이 더 타당하다고 판단한 것이다.

그렇다면, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

근로자위원과 사용자위원 사이에서 결정기준의 '정의' 자체를 두고도 의견이 대립한다는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 예컨대 ㉮ 근로자의 생계비에 근로자를 제외한 나머지 가족 구성원의 생계비를 포함할 것인지, ㉯ 유사 근로자의 임금을 산정할 때 어느 범위까지의 근로자를 유사 근로자로 보아 임금을 산정할 것인지 등에 관한 의견은 위원 사이에서 일치하지 아니하였다. ㉰ 노동생산성, ㉱ 소득분배율에 관한 논의에 있어서도, 최저임금법 시행령에서 명확한 정의나 구체적인 산출방식을 정하지 아니하였고, 모든 위원들이 이에 관하여 일치된 의견을 가지고 있었으리라고 보이지도 아니한다. 최저임금위원회가 심의 · 의결과정에서 결정기준에 관한 참고자료를 '최저임금 심의를 위한 주요 노동 · 경제 지표 분석'(을 제3호증)이라는 서적으로 제시하였던 점을 고려하더라도 이 사건 결정기준에 관한 정의 및 산출방식이 일의적으로 명확히 정하여져 있었다고 보기는 어렵다.

그러나 최저임금법은, 추상적인 단어로 구성된 이 사건 결정기준을 고려하여 최저임금을 정하라고 규정하였을 뿐, 대통령령이나 최저임금위원회에 이 사건 결정기준의 명확한 정의규정을 마련하라는 위임을 한 적은 없고, 특정한 하나의 수치를 도출할 수 있는 계산식을 마련하라는 위임도 한 적이 없다. 나아가 이 사건 결정기준만을 고려하라고 규정하지도 아니하였고, 이 사건 결정기준 '등'을 고려하라고 규정하였다. 최저임금은 근로자의 생활안정, 노동력의 질적 향상 외에도 국민경제의 건강한 발전도 고려하여 정하여야 하는바(최저임금법 제1조), 최저임금을 결정하기 위하여 고려하여야 할 요소들이 고작 네 가지에 불과한 이 사건 결정기준에 한정된다고 볼 수는 없다. 더구나 입법자는 '근로자, 사용자, 공익을 대표하는 사람들이 의견을 모아 적정한 최저임금을 합의하는 방식'을 택함이 더 타당하였다고 판단하였다. 위원 각자가 생각하는 최저임금 결정의 세부기준 및 산정방식이 모두 같을 수 없다는 점에서, 최저임금을 결정하는 데 있어 고려하여야 하는 수많은 요소들 중 일부에 불과한 이 사건 결정기준이 반드시 명확히 정의되어 특정한 수치로 산출되어야 할 필요성이 있다고 보기는 어렵다. 근로자, 사용자, 공익을 대표하는 위원들은 이 사건 결정기준을 중심으로 최저임금의 적정액수를 검토하되, 그 외의 다양한 요소들도 함께 고려하고, 최저임금위원회를 통해 제시받은 자료들과 위원들이 수집한 자료들, 위원들이 접하여 온 사회현상을 해석하여 심의 · 의결에 참여하면 그것으로 족한 것이다. 최저임금의 결정기준을 사전에 명확히 한정하는 것은 '위원회'라는 방식을 택한 최저임금 결정 과정에 오히려 바람직하지 못할 제한만을 더하는 것일 수 있다. 최저임금 결정기준을 사전에 명확히 한정하는 방식의 장점도 있겠지만, 적어도 그러한 방식을 택하지 아니하였다는 것 자체가 재량권의 일탈 · 남용인 것은 아니고, 추상적인 고려요소에 대한 다양한 시각 및 해석이 모여 심의 · 의결을 거친 것이 사실의 오인이라든가 고려하지 말아야 할 사항의 고려라고 판단될 수는 없다. 예컨대 앞서 본 ㉮ 근로자의 생계비에서, 4인 가족의 일원이 가장으로서 혼자 생계를 책임질 경우의 생활비를 기준으로 삼을 것인지, 독신 가구를 유지하기 위한 생활비를 기준으로 삼을 것인지와 같은 문제는, 당시의 혼인율, 출산율, 독신 가구 비율, 맞벌이 비율, 생필품의 물가 등 다종다양한 요소를 고려하여 탄력적인 접근을 통해 분석 및 결정할 필요가 있어, 특정 시점에서 합당하였던 생계비 산정방식이 이후에도 반드시 합당할 것이라고 단정할 수는 없을 것이다. 나아가, '특정 시점에 가장 합당하였던 생계비 산정방식'이라는 것이 실제로 존재할 수 있는지 여부 자체가 의문이기도 하다. 같은 시점에서 같은 현상을 보더라도 어떤 기준으로 산정한 생계비가 가장 적정한 ㉮ 근로자의 생계비일지는 위원에 따라 얼마든 다르게 판단될 수 있고, 이러한 차이는 잘못이 아니라 오히려 자연스러운 현상이며, 그것이야말로 27명의위원으로 구성된 위원회 제도를 택하여 심의 · 의결을 거치게 하는 이유 중 하나라고 봄이 타당하다.

경제 상황, 소비 태양, 가족 형태의 변화 등 사회 상황은 시시각각 변해가고 있고, 국민들이 생각하는 가치의 우선순위도 계속하여 변화해 나간다. 피고는 최저임금결정에 관한 재량권을 부여받았는바, 원고들이 한 주장 및 제출한 증거들만으로는 피고가 최저임금의 결정기준을 명확하게 정의하고, 산출식을 마련할 의무를 부담하였다고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 결정기준이 특정 개념으로 확정되어야 한다거나 이미 확정되어 있다고 볼 수 없으므로, 피고가 사실을 오인하였다거나, 고려하지 아니하여야 할 사항을 고려하였다거나, 중요하게 고려하여야 할 사항을 고려하지 아니하였다고 볼 수도 없다.

원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 처분은 위법하지 아니하다.

원고들의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 장낙원(재판장) 박중휘 박종원