서울행정법원 2019구단55913 판결

원고들의 주장 이 사건 조항은 최고보상기준금액을 '전체 근로자의 임금평균액의 1.8배'로 규정하고 있는데, 이는 2006년경 ○○○위원회, ○○○○○○위원회에서 논의를 거쳐 노·사·정 합의를 통하여 마련된 기준이다. 그런데, 위 노·사·정 합의의 기초가 된 '전체 근로자의 임금평균액'은 고용노동부의 사업체노동력조사보고서상의 통계임금인데, 그 당시의 통계는 5인 이상 근로자를 사용하는 사업체의 '상용근로자'의 임금만이 조사대상이었고, 임시일용근로자를 포함한 '전체 근로자'의 임금은 조사대상에 포함되지 않았다. 이러한 입법 과정 및 입법 취지에 비추어 보면, 이 사건 조항에서 규정하는 '전체 근로자의 임금평균액의 1.8배'에서의 '전체 근로자'는 '상용근로자'만을 의미하는 것으로 보아야 한다. 그럼에도 고용노동부 고시는 사업체 노동력 조사보고서의 평균임금 통계대상에 임시 일용근로자가 2008. 1.경부터 포함되자, 상용근로자에 임시일용근로자가 포함된 전체근로자를 기준으로 조사된 평균임금액을 기준으로 최고보상기준금액을 산정하였다. 임시 일용근로자의 임금이 포함된 전체 근로자의 평균임금액은 상용근로자만을 대상으로 한 전체 근로자의 평균임금액보다 작게 산정되는 결과를 가져오므로 위와 같은 방식으로 산정하는 고용노동부 고시는 원고들에게 불리하여 부당하고, 이는 상위법령인 이 사건 조항에도 위반되는 위법한 고시이다. 따라서 피고가 위법한 고시에 따라 원고들에게 한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

관련 규정(연혁 및 개정 등)

최고·최저 보상기준제 최초 시행(2000. 7. 1. 시행)

제38조(보험급여의 종류와 산정기준 등)

보험급여의 종류는 다음 각 호와 같다.

보험급여의 산정에 있어서 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업의 폐지·휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 증감할 수 있다.

보험급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해근로자의 평균임금으로 한다. (단서 생략)

제42조(장해급여)

장해급여는 근로자가 업무상의 사유에 의하여 부상을 당하거나 질명에 걸려 치유 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 당해근로자에게 지급한다.

장해급여는 장해등급에 따라 별표 1에 의한 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정한다.

최고·최저 보상기준 금액의 명확화(2008. 7. 1. 시행)

제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등)

보험급여(장의비는 제외한다)를 산정할 때 그 근로자의 평균임금 또는 제3항부터 제6항까지의 규정에 따라 보험급여의 산정 기준이 되는 평균임금이 전체 근로자의 임금 평균액 의 1.8배(이하 "최고 보상기준 금액"이라 한다)를 초과하거나, 2분의 1(이하 "최저 보상기준금액'이라 한다)보다 적으면 그 최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 한다. (단서 생략)

최고·최저 보상기준 금액의 산정기준 변경(2018. 6. 12. 시행)

제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등)

보험급여(장의비는 제외한다)를 산정할 때 그 근로자의 평균임금 또는 제3항부터 제6항까지의 규정에 따라 보험급여의 산정 기준이 되는 평균임금이 「고용정책 기본법」 제17조의 고용구조 및 인력수요 등에 관한 통계에 따른 상용근로자 5명 이상 사업체의 전체 근로자의 임금 평균액의 1.8배(이하 "최고 보상기준 금액"이라 한다)를 초과하거나, 2분의 1(이하 "최저 보상기준 금액"이라 한다)보다 적으면 그 최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 하되, 최저 보상기준 금액이 「최저임금법」 제5조 제1항에 따른 시간급 최저임금액에 8을 곱한 금액(이하 "최저임금액"이라 한다)보다 적으면 그 최저임금액을 최저 보상기준 금액으로 한다. (단서 생략)

판단 이 사건 조항에서 규정한 '전체 근로자의 임금평균액의 1.8배' 에서의 '전체 근로자'가 '상용근로자'에 한정된다고 해석할 수 없고, 일용임금노동자가 포함된 전체 근로자의 통계를 기초로 최고보상기준금액을 산정한 고용노동부 고시는 이 사건 조항을 비롯한 상위법령에 위반되지 않는다. 그 이유는 다음과 같다.

법률 규정의 해석·적용에 관한 법원의 권한은 어디까지나 헌법 제40조에 규정된 국회의 입법권이나 헌법상의 권력분립의 원칙을 침해하지 않는 범위 내에서 행사하여야 한다. 따라서 어느 법률 조항의 의미와 내용이 명확함에도 불구하고 법원이 해석을 통하여 사실상 그 법률 조항의 일부를 삭제·변경하거나 새로운 내용을 추가하는 등으로 전혀 새로운 법률상 근거를 창출한다면 이는 법률해석을 통한 일종의 입법행위로서 헌법이 부여한 사법권의 한계를 벗어나는 것이다. 법률에 명문의 규정이 있고 그 의미와 내용이 명확한 경우에는 설령 그 규정에 부족함이나 불합리한 점이 있다고 하더라도 국회의 입법을 통해 보완해 나가야 옳지, 그러한 절차를 거치지 않고 법원이 곧바로 명문의 규정에 어긋나게 해석하거나 입법자의 의사를 추론하여 새로운 규범을 창설하여서는 안된다(대법원 2015. 6. 25 선고 2014도17252 판결 참조). 법령해석의 출발점은 문언 해석이다. 법령의 문언과 달리 해석을 하는 것은 예외적인 경우에 허용된다. 특히 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조).

산재근로자 사이에 보험급여 수준의 형평성을 제고하기 위하여, 보험급여의 산정기준인 평균 임금에 최고보상기준금액을 설정하는 이른바 최고보상제도는 1999. 12. 31. 산업재해보상보험법 개정(법률 제6100호) 시 처음 도입하게 되었다. 경제사회발전노사정위원회에서 2006. 12. 13. 합의·의결한 산업재해보상보험제도 개선안을 토대로 2007. 12. 14. 전부 개정된 산업재해보상보험법(법률제8694호)에서 이 사건 조항을 규정하였는데, 종전에 최고보상기준금액을 매년 노동부장관이 고시하는 방식이 가변적이고 불명확하다는 지적에 따라, 법에서 직접 최고보상기준금액을 명확히 규정하고자 이 사건 조항에서 최고보상기준금액을 전체 근로자 임금 평균액의 1.8배로 법에서 직접 최고보상기준금액을 명확히 규정한 것이다.

이 사건 조항은 '전체 근로자'의 평균임금을 기준으로 최고보상기준금액을 정하도록 하고 있고, 구 산재보험법 제36조 제8항은 최고보상기준금액의 산정방법 및 적용기간에 대하여는 대통령령에서 정하도록 규정하고 있다. 위 위임에 따라 구 산재보험법 시행령(2012. 11. 12. 대통령령 제24177호로 일부 개정되기 전의 것) 제26조 제1항에서는 최고보상기준의 산정의 기준이 되는 '전체 근로자'의 임금평균액은 사업체임금근로시간조사(현재의 사업체노동력조사보고서)에 따른 '전체 근로자'를 대상으로 산정한 금액을 기초로 평균임금을 계산하도록 규정하고 있다. 위와 같이 이 사건 조항을 비롯한 상위법령은 그 문언상 명백하게 '전체 근로자'의 평균임금을 기준으로 최고보상기준금액을 정하도록 하고 있고, '전체 근로자'를 상용직 근로자로 한정하는 것으로 볼 수 있는 규정은 전혀 두고 있지 않다. 따라서 '전체 근로자'를 '상용직 근로자'로 한정하여 해석하는 것은 문언에서 나올 수 있는 의미, 즉 '문언의 가능한 의미'를 벗어난다.

원고들이 주장하는 바와 같이 이 사건 조항의 입법토대가 된 ○○○○○○○○○위원회의 최고보상기준금액 기준에 대한 논의에서, 그 기초자료로 당시 시행되던 매월노동통계조사(현재의 사업체노동력조사보고서)의 5인 이상 근로자 평균임금액을 사용하였고, 그 당시의 통계는 5인 이상 근로자를 사용하는 사업체의 '상용근로자'의 임금만이 조사대상이었던 사정은 인정된다.

그러나 원고들의 주장과 같이 ○○○○○○○○○위원회에서 전체 근로자의 평균임금액의 1.8배라는 수치가 상용근로자만을 대상으로 한 평균임금액을 전제로 하였더라도, 이는 입법자료에 불과할 뿐 국회가 위 입법자료에 불과한 합의안에 구속되는 것은 아니다. 오히려 보험수급권과 같이 입법재량이 인정되는 영역에서 이 사건 조항이 '전체 근로자'라고 문언상 명백하게 정하고 있는 이상 앞서 본 법리, 법 조항의 의미에 대한 예측가능성에 비추어 볼 때 이 사건 조항의 '전체 근로자'는 그 문언대로 상용직과 임시직의 구분 없는 전체 근로자를 의미한다고 해석하는 것이 타당하다. 설령 원고들의 주장과 같이 이 사건 조항이 당초의 입법 의도와는 다르게 입법이 된 결과를 가져온다고 하더라도 이는 개정을 통하여 해결하여야 할 문제이지 입법자의 의도에 대한 추론을 바탕으로 문언의 가능한 범위를 넘어선 해석을 통하여 해결하여야 할 문제가 아니다.

2018. 6. 12. 개정된 산업재해보상보험법 역시 이 사건 조항의 해석상 '전체 근로자'가 '일용직과 상용직의 구분 없는 전체 근로자'임을 당연히 전제하고 있다. 즉, 2014년부터 사업체노동력조사 공표대상이 확대됨에 따라 기존의 보상수준이 낮아지는 것을 방지하기 위해서 개정 산업재해보상보험법은 최고보상기준금액의 기준이 되는 평균임금액을 종전의 '전체 근로자'가 아닌 '상용근로자 5인 이상 사업체의 전체 근로자'를 대상으로 산정하도록 개정하였다. 이러한 개정 산업재해보상보험법은, 구 산재보험법상 이 사건 조항의 '전체근로자'는 상용근로자뿐만 아니라 임시일용근로자도 포함된 전체 근로자 였다는 해석을 전제로 한 것이다. 이와 같은 개정 경위에 비추어도 이 사건 조항의 '전체근로자'는 상용근로자뿐만 아니라 임시일용근로자도 포함된 전체 근로자였다고 해석함이 타당하다.

따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 이유 없고, 이 사건 처분은 적법하다.