서울행정법원 2020. 3. 12. 선고 2019구단71434 판결

고용노동부는 B 미취업자에게 중소기업에서의 인턴근무 경험을 통해 직무능력 개발과 경력형성 기회를 제공하고, 적성・경험에 알맞은 정규직 일자리 취업을 촉진하기 위해 'B취업인턴제(이하 '이 사건 사업'이라 한다)'를 시행하고, 공모・심사 절차를 거쳐 주식회사 C(이하 'C'라 한다)에 이 사건 사업의 운영업무를 위탁하였다. 피고는 고용노동부장관으로부터 고용보험법 제115조, 같은 법 시행령 제35조 제2호, 제145조 제1항 제20호에 따라 이 사건 사업에 관한 권한을 위임받은 직업안정기관의 장이다.

광고대행업, 광고업 등을 목적으로 하는 법인인 원고는 이 사건 사업에 실시기업으로 참여하기로 하고, 2015. 2. 5. C와 사이에 인턴지원 협약을 체결하였다.

원고는 2015. 4월경부터 2016. 9월경까지 D, E, F, G, H(이하 'D 등'이라 한다)를 인턴으로 채용하였다는 내용으로 C에 지원금을 신청하여 인턴지원금을 지급받고, 그 후 D 등을 모두 정규직으로 전환 채용한 뒤 피고에게 정규직 전환지원금을 신청하여 지급받았다<1>. D 등의 각 인턴 개시일, 정규직 전환일, 각 지원금의 지급액은 아래 표 기재와 같다.

피고는 2019. 10. 1. 원고에 대하여 '원고는 직접 채용한 D 등에 대하여 위탁운영기관의 알선을 받아 채용한 것처럼 신청하여 지원금을 지급받았다'는 사유로 다음과 같이 B취업인턴제 부정수급에 따른 처분을 하였다<5>.

인턴지원금에 대하여는 보조금 관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라 한다) 제33조 제1항 제1호, 정규직 전환지원금에 대하여는 고용보험법 제35조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 제1항에 각 근거하여 아래 표와 같이 합계 7,075,830원(= 인턴지원금 180만 원 + 정규직 전환지원금 5,275,830원)의 지원금의 반환을 명하는 처분(이하 '이 사건 지원금 반환처분'이라 한다)

인턴지원금에 대하여는 보조금법 제33조의2 제1항, 정규직 전환지원금에 대하여는 고용보험법 제35조 제2항, 같은 법 시행규칙 제78조 제1항 제1호에 각 근거하여 위 각 지원금의 2배에 해당하는 합계 14,151,660원{= (인턴지원금 180만 원 + 정규직 전환지원금 5,275,830원) × 2}의 추가징수처분(이하 '이 사건 추가징수처분'이라 한다)

고용보험법 제35조 제1항, 고용보험법 시행령 제56조 제2항에 근거하여 9개월 동안 지원금의 지급제한을 명하는 처분(이하 '이 사건 지원금 지급제한처분'이라 하고, 이 사건 지원금 반환처분, 이 사건 추가징수처분과 통틀어 칭할 때는 '이 사건 각 처분이라 한다).

원고의 주장

부정한 방법으로 보조금을 받은 경우에 해당하지 않는다는 주장

보조금법 및 고용보험법 소정의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 보조금 등을 교부받은 경우라 함은 보조금의 교부대상이 되지 아니하는 사업에 대하여 보조금을 받거나 당해 사업 등에 교부되어야 할 금액을 초과하여 보조금을 교부받는 것을 가리키며, 보조금을 교부받음에 있어 다소 정당성이 결여된 것이라고 볼 여지가 있는 수단이 사용되었더라도 보조금을 교부받아야 할 자격이 있는 사업에 대하여 정당한 금액을 교부받은 경우는 여기에 해당하지 않는다. 그런데 원고가 이 사건 사업에 참여하여 지원금을 수령하는 과정에서 'B이 스스로 이 사건 사업을 알고 먼저 워크넷에 가입하여야 하는데, 원고가 B에게 이 사건 사업을 소개하여 B이 워크넷에 가입하였다'는 절차상 사소한 하자가 있었을 뿐, 원고는 결과적으로 알선업체로부터 알선장을 제공받아 실제로 B을 인턴으로 신규 채용하였는바, 지원금의 지급요건과 관련하여 아무런 문제가 없으므로 지원금을 부정수급 한 경우에 해당하지 않는다.

인턴지원금과 정규직전환지원금은 별개의 보조금으로서 지급요건 및 지급방식이 서로 다르므로 인턴지원금의 적법한 수령이 정규직전환지원금 지급의 요건이 된다고 볼 수 없다. 따라서 설령 원고가 운영기관으로부터 지급받은 인턴지원금이 부정수급에 해당하다 하더라도, 원고는 인턴기간 종료 및 정규직 전환이라는 요건을 모두 갖춘 후 정규직전환지원금을 수령하였으므로 정규직전환지원금은 부정수급에 해당하지 않는다.

비례원칙 위반 주장

관계 법령

인정사실

이 사건 사업의 취지 및 개요

원고의 인턴 채용 방식 및 절차

원고는 I이 보낸 광고메일을 보고 이 사건 사업에 관하여 알게 되었고, I에 업무지원에 대한 수수료를 지급하면서 이 사건 사업에 참여하였다.

원고는 이 사건 사업과 무관하게 채용광고 등을 통하여 취업을 지원하여 온 G, H와 각 면접을 시행한 후 채용을 결정하고, I에 G, H가 이 사건 사업에 따른 인턴지원자격이 있는지 확인하였다. 그 후 원고는 G, H에게 이 사건 사업을 안내하고 워크넷 가입 및 B인턴신청을 하도록 하였다.

원고가 I에 G, H를 대상으로 하는 알선장을 요청하였고, I의 요청을 받은 C는 G, H에 대한 알선장을 발급하였다. 원고는 2016. 3. 28. G, 2016. 9. 8. H를 각 인턴으로 채용하였다.

판단

원고가 인턴지원금 및 정규직전환지원금을 지급받은 것이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 지원금을 지급받은 경우에 해당하는지 여부

살피건대, 보조금법 제33조 제1항 제1호는 '중앙관서의 장 등은 보조금수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다'고 정하고 있고, 고용보험법 제35조 제1항은 '고용노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정・직업능력개발 사업의 지원을 받은 자에게는 1년의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원금의 지급을 제한하고, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액을 반환하도록 명하여야 한다'고 정하고 있다. 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'은 정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 보조금 등을 지급받을 수 없음에도 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 일체의 행위로서 보조금 등의 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두2270 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두50580 판결 등 참조).

이와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실관계 및 갑 제4호증의 1, 갑 제5호증의 1의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정되는 다음의 사정들에 비추어 보면, 원고가 인턴지원금 및 정규직 전환지원금을 지급받은 것은 보조금법 제33조 제1항 제1호 및 고용보험법 제35조 제1항에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 의한 것이라고 봄이 타당하다. 따라서 피고가 원고에 대하여 한 이 사건 지원금 반환처분은 적법하다.

이 사건 사업은 B 미취업자들에게 중소기업 등에서의 인턴근무 경험을 제공하여 직무능력 개발과 경력 형성의 기회를 제공하고, 적성・경험에 알맞은 정규직 일자리에의 취업을 촉진하는 것을 그 목적으로 한다.

이 사건 지침에서는 실시기업의 인턴 채용에 관하여 '운영기관의 알선'을 받아 채용하는 방식을 정하고 있다. 이 사건 사업에 있어 운영기관은 실시기업과 인턴을 모집하고 알선하는 역할을 하는데, 이 사건 지침은 운영기관에 대하여 알선의 과정에서 실시기업 및 인턴신청자들에 대한 교육과 상담 업무를 수행하도록 하고 있다. 이와 같은 교육, 상담은 인턴신청을 한 B에게 직업에 대한 폭넓은 인식과 적극적인 직업의식을 고취하고, B의 능력・적성 및 희망직종과 실시기업이 필요로 하는 인력, 근무조건 등을 정확히 파악함으로써 인턴신청자와 실시기업의 수요를 반영하여 개개 인턴신청자에게 가장 적합한 조건의 근무 기회를 제공함으로써 지속적이고 안정적인 인턴근무가 가능하도록 하고 나아가 정규직 전환의 가능성을 높이는 기능을 한다.

또한 운영기관은 인턴 채용을 알선하는데 그치지 않고 인턴희망자와 실시기업 간 인턴약정 체결을 지원하고, 채용 이후에도 인턴제의 적절한 시행을 위한 지도・관리 업무를 수행한다. 또한 이 사건 사업의 궁극적인 목적은 경력이 없는 신규 B 미취업자들이 정규직으로 취업할 수 있는 기회를 제공하고자 하는 것이므로, 이 사건 지침은 운영기관에 인턴 참여자가 직무능력 개발 및 직장적응을 통해 정규직 근로자로 채용될 수 있도록 노력하여야 할 의무를 부과하고 있다. 이와 같이 운영기관은 이 사건 사업에 있어 알선을 통하여 B인턴과 실시기업을 연계하여 줄 뿐만 아니라 인턴 채용 이후에도 알선의 연장선상에서 지속적인 개입을 통하여 인턴 채용이 정규직 채용에까지 이어지도록 지도 및 관리하는 역할을 한다.

이와 같이 이 사건 사업에서 '운영기관의 알선'은 단지 형식적인 절차에 그치는 것이 아니라 사업의 목적 달성을 위한 중요하고 본질적인 부분이다. 이러한 견지에서 이 사건 지침은 용어 정의에서 이 사건 지침상의 '인턴'을 기업 자체적으로 시행하는 유사 명칭의 채용 또는 전형제도에 의한 인턴과 구분하고 있고, 실시기업이 인턴신청일로부터 1주 이내에 운영기관의 취업알선을 1회 이상 받지 못한 경우, 운영기관으로부터 2회 이상 알선을 받았음에도 B인턴을 채용하지 못한 경우 중 하나의 요건을 충족하고 관할 고용센터에서 승인을 받은 때에 한하여 예외적으로 실시기업이 B인턴을 운영기관의 알선을 거치지 않고 채용할 수 있도록 하며, 실시기업이 직접선발 요건을충족하지 않고 인턴을 직접 채용하는 경우 기업이 인턴 채용에 관한 일체의 비용을 직접 부담하여야 하는 것으로 엄격히 정하고 있다.

그런데 원고는 예외적 직접 채용의 요건을 갖추거나 승인을 받지 않은 상에서 운영기관의 알선 없이 원고에게 직접 취업을 지원하여 온 G, H를 채용하기로 하였으므로 이 사건 지침에 따른 지원금을 지급받을 수 있는 지위에 있지 아니함에도 마치 운영기관의 알선을 거친 것처럼 허위의 알선장을 교부받아 인턴지원금을 지급받았다. 앞서 본 바와 같은 이 사건 사업에서의 운영기관의 역할, 알선의 기능 등에 비추어 볼 때 원고의 지침 위반이 원고 주장과 같이 단지 일련의 절차에 있어 순서가 바뀐 것일 뿐이라거나, 지원금을 교부받음에 있어 다소 정당성이 결여된 수단이 사용된 경우에 불과하다고 할 수 없다.

나아가 정규직 전환지원금은 해당 실시기업이 이 사건 지침에 따라 채용한 인턴을 정규직으로 전환하고자 하는 경우에 한하여 신청할 수 있는 것으로 B인턴지원 제도와 직접적으로 연결되어 있는 제도이며, 그 지급요건은 '이 사건 지침이 정한 방식에 따라 채용한 인턴'을 정규직으로 전환하고 6개월 동안 고용을 유지하는 것이다. 그러므로 앞서 본 바와 같이 원고가 G, H를 이 사건 지침이 정한 방식에 따라 인턴으로 채용하지 않은 이상 정규직 전환지원금의 지급요건도 충족하지 못한 것인데, 원고는 마지 지급받을 자격이 있는 것처럼 가장하여 정규직지원전환금을 지급받았으므로 이 또한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 지원금의 수급에 해당한다.

원고는, 노무 전문가가 아닌 원고로서는 이 사건 사업을 완벽히 이해하는 데 어려움이 있어 노무법인이나 피고 지정 알선업체에 의존하여 사업에 참여하면서 지원금 수령에 절차상 하자가 있음을 인지하지 못하였으므로 이 사건 지원금 반환처분은 부당하다는 취지로도 주장한다. 그러나 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 것이다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조). 더욱이 I이 원고에게 보낸 이 사건 사업의 진행안내 메일에는 '운영기관이나 고용센터에서 연락이 갈 수 있으니 인턴은 B인턴 신청 후 알선을 받아 당사에 입사한 것으로 꼭 기억하고 있어야 한다'는 주의사항을 고지하는 내용이 있는 점, 또한 원고는 2015. 2. 5. C와 사이에 인턴지원 협약을 체결하면서 직접선발 절차 준수(제8조 제5항) 등의 내용이 담긴 표준인턴지원협약서의 각 조항에 자필로 서명을 한 점 등에 비추어 보면, 원고는 지원금의 신청 과정에서 이 사건 지침의 위반 사실을 인지하였거나 충분히 인지할 수 있었다고 보이므로, 원고의 지침 위반에 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.

이 사건 추가징수처분 중 인턴지원금에 관한 부분의 적법 여부

살피건대, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2018. 11. 9. 선고 2016두51610 판결 등 참조).

피고가 이 사건 추가징수처분 중 인턴지원금에 관한 부분의 근거 법령으로 보조금법 제33조의2 제1항을 들고 있음은 앞서 본 바와 같은바, 보조금법 제33조의2 제1항 본문은 "중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 반환하여야 할 보조금 또는 간접보조금 총액의 5배 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조사업자 등에게 제재부가금을 부과・징수하여야 한다."고 정하고, 제1호에서 "제31조 제1항에 따라 보조금의 반환을 명한 경우"를, 제2호에서 "제33조에 따라 보조사업자 또는 간접보조사업자가 보조금수령자에게 보조금 또는 간접보조금의 반환을 명한 경우"를 규정하고 있다.

비례원칙 위반 여부에 관한 판단

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교・형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 설불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하면 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 각 처분으로써 달성하고자 하는 공익 목적에 비하여 그로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 커서 이 사건 각 처분이 원고에게 지나치게 가혹한 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 사업은 B 미취업자들에게 직무능력 개발과 경력 형성의 기회를 제공하고, 적성・경험에 알맞은 정규직 일자리에 대한 취업을 촉진하는 것을 그 목적으로 한다. 이와 같은 제도의 목적을 달성하기 위하여는 보조금이 그 용도 및 목적에 맞게 사용되는지 엄격하게 관리할 필요가 있고 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 신청하여 이를 지원받는 행위를 엄단함으로써 위반행위에 따른 제재의 실효성을 확보하는 것이 필수적인바, 이러한 공익상의 필요가 이 사건 각 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다.

이 사건 지원금반환처분에 관하여는, 각 지원금들은 반대급부 없이 일방적으로 지원된 것이므로 그 요건을 충족하지 못한 원고에게 이를 다시 반환할 것을 명하는 것이 가혹하다고 보기 어렵다.

이 사건 추가징수처분 및 지원금 지급제한처분은 관계 법령에서 정한 처분기준에 부합하는 것인데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 볼 근거가 없고, 처분기준 자체에서 부정수급의 이력 또는 금액에 따라서 차등적으로 제재의 정도를 달리하고 있는바 위 기준을 적용한 결과가 원고가 한 행위의 내용과 관계 법령의 취지 등에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 특별한 사정도 보이지 않는다.

이 사건 지원금 지급제한처분과 관련하여 고용노동법 시행령 제56조 제2항 단서는 "부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다."고 규정하고 있기는 하나, 위 규정은 임의적 감경규정에 불과할 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 원고로서는 지원금의 신청 과정에서 이 사건 지침의 위반 사실을 인지하였거나 충분히 인지할 수 있었다고 보이므로 지침 위반에 있어 고의 또는 중대한 과실이 인정되고, 실제로 운영기관의 알선을 받지 않았음에도 알선을 받은 것처럼 허위로 알선장을 교부받아 지원금 수급 요건을 갖춘 것처럼 가장하였으므로 지침 위반의 정도도 경미하다고 볼 수 없으므로, 원고에게 위 감경규정을 적용하지 않았다고 하여 이 사건 정규직전환지원금 추가징수처분 및 지원금 지급제한처분이 부당하다고 볼 수 없다.

소결