서울행정법원 2019. 10. 18. 선고 2019구합54597 판결

당사자의 지위

원고는 산하에 B유치원, C초등학교, D중학교, E고등학교, F고등학교(이하 위 5개 학교를 통틀어 칭하는 경우 '이 사건 각 학교'라 한다)를 두고 있는 학교법인이다. 원고 및 이 사건 각 학교는 각각 개별사업장으로 고용보험에 개별 가입되어 있다.

피고보조참가인은 고용노동부장관으로부터 고용보험법 및 산업재해보상보험법에 따른 보험사업의 업무를 위탁받아 고용보험료 및 산재보험료를 부과하는 업무를 수행하는 공법인이고, 피고는 고용노동부장관으로부터 고용보험료 및 산재보험료의 징수업무를 위탁받아 수행하는 공법인이다.

종래의 고용안정·직업능력개발사업의 보험료 부과 및 보험료율의 정정 통지

피고보조참가인은 고용보험법이 시행된 1995. 7. 1. 이래 원고 및 이 사건 각 학교의 장에게 원고 및 이 사건 각 학교가 독립적인 개별사업장에 해당함을 전제로 각 사업장의 상시근로자수가 150인 미만이라고 보고 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(이하 '고용산재보험료징수법'이라 한다) 제14조 제1항<2>, 고용산재보험료징수법 시행령 제12조 제1항 제1호 가.목<3>에 따른 25/10,000의 보험료율을 적용하여 산정한 고용안정·직업능력개발사업의 보험료(이하 '고용안정보험료'라 한다)를 부과하여 왔고, 피고는 피고보조참가인의 위와 같은 고용안정보험료 부과처분에 따라 원고 및 이 사건 각 학교로부터 고용안정 보험료를 징수하여 왔다.

피고보조참가인은 2018. 2. 28. 원고에게 "고용산재보험료징수법 시행령 제12조 제2항 제2호가 '제1항 제1호를 적용할 때 상시근로자수는 해당 사업주가 하는 국내의 모든 사업의 상시근로자수를 합산한 수로 한다'고 규정하고 있는바, 고용안정보험료율은 '사업단위'로 결정되는 것으로 상시근로자의 수는 본사와 지사에서 근무하는 상시근로자수를 모두 합산하여 산정하여야 하므로, 원고의 경우 2017년 본사 및 5개의 지사(이 사건 각 학교)의 총 상시근로자수가 375명이므로 현재까지 각 상시근로자수가 150인 미만임을 전제로 25/10,000의 보험료율을 적용해온 것은 착오이고, 이에 소멸시효가 완성되지 않은 2014년부터 2016년까지의 고용안정 보험료에 대하여 보험료율을 65/10,000로 정정하여 소급적용한 고용안정 보험료를 추가로 부과할 예정이다"는 통지(이하 '이 사건 사전통지'라 한다)를 하였다.

피고의 고용안정 보험료 고지처분 피고는 피고보조참가인의 이 사건 사전통지 및 이후 그에 따른 고용안정보험료 부과처분에 따라 원고 및 이 사건 각 학교의 장에게 별지1 기재 각 해당 고용보험료(고용안정보험료와 실업급여 보험료를 통칭하는 개념이다, 고용산재보험료징수법 제13조 제1항 제1호<4> 참조) 고지처분을 하였다. 원고는 이 사건에서 실업급여보험료 부분에 대해서는 다투지 아니하고, 고용안정 보험료 부분에 대해서만 다투므로, 아래에서는 별지1 기재 각 해당 고용보험료 고지처분 중 고용안정 보험료 부분을 중심으로 본다.

2018. 2. 28.자 고지처분(이하 '2018년 2월 고지처분'이라 한다) 피고는 2018. 2. 28. 원고 및 이 사건 각 학교의 장에게 고용안정보험료율을 25/10,000에서 65/10,000로 소급적용하여 재산정한 2014년 및 2018년 1월 고용안정보험료 추가분과 새로이 보험료율 65/10,000를 적용한 2018년 2월 고용안정 보험료를 2018년 2월 고용보험료 고지서에 포함시켜 고지처분하였다.

2018. 3. 26.자 고지처분(이하 '2018년 3월 고지처분'이라 한다) 피고는 2018. 3. 26. 원고 및 이 사건 각 학교의 장에게 고용안정 보험료율을 25/10,000에서 65/10,000로 소급적용하여 재산정한 2015년 및 2016년의 고용안정 보험료 추가분과 새로이 보험료율 65/10,000를 적용한 2018년 3월 고용안정 보험료를 2018년 3월 고용보험료 고지서에 포함시켜 고지처분하였다.

2018. 4. 23.자 고지처분(이하 '2018년 4월 고지처분'이라 한다) 가) 피고는 2018. 4. 23. 원고 및 이 사건 각 학교 중 F고등학교를 제외한 나머지 4개 학교의 장에게 고용안정 보험료율을 25/10,000에서 65/10,000로 소급적용하여 재산정한 2017년 고용안정 보험료 추가분 및 2017년 개산고용안정 보험료 정산분을 합한 금액의 보험료와 새로이 보험료율 65/10,000를 적용한 2018년 4월 고용안정 보험료를 2018년 4월 고용보험료 고지서에 포함시켜 고지처분하였다.

피고는 2018. 4. 23. F고등학교의 장에게 고용안정 보험료율을 25/10,000에서 65/10,000로 소급적용하여 재산정한 2017년 고용안정 보험료 추가분과 2017년 개산고용안정보험료 정산분을 합한 금액의 1/2<5>과 새로이 보험료율 65/10,000을 적용한 2018년 4월 고용안정 보험료를 2018년 4월 고용보험료 고지서에 포함시켜 고지처분하였다.

2018. 5. 21.자 고지처분(이하 '2018년 5월 고지처분'이라 한다) 가) 피고는 2018. 5. 21. 원고 및 이 사건 각 학교 중 F고등학교를 제외한 나머지 4개 학교의 장에게 고용안정 보험료율을 65/10,000로 적용하여 산정한 2018년 5월 고용안정 보험료를 2018년 5월 고용보험료 고지서에 포함시켜 고지처분하였다.

피고는 2018. 5. 21. F고등학교의 장에게 고용안정 보험료율을 25/10,000에서 65/10,000로 소급적용하여 재산정한 2017년 고용안정 보험료 추가분과 2017년 개산고용안정보험료 정산분을 합한 금액의 1/2과 새로이 보험료율 65/10,000를 적용한 2018년 5월 고용안정 보험료를 2018년 5월 고용보험료 고지서에 포함시켜 고지처분하였다.

행정심판의 청구 원고는 2018. 4. 18. 중앙행정심판위원회에 2018년 2월 고지처분 및 2018년 3월 고지처분의 취소를 구하는 행정심판(이하 '이 사건 행정심판'이라 한다)을 청구하였는데, 위 위원회는 2018. 11. 13. "피고가 이 사건 사전통지를 한 날과 같은 날인 2018. 2. 28. 2018년 2월 고지처분을 하였으므로 이는 행정절차법 제22조가 규정하는 의견청취절차를 준수하지 않은 것이다는 이유로 2018년 2월 고지처분을 취소하고, 이 사건 각 학교는 원고가 운영하는 사업장에 해당하므로 원고와 이 사건 각 학교에서 근무하는 상시근로자 수를 더하여 이를 기초로 고용안정보험료율을 적용한 것은 적법하다는 등의 이유로 2018년 3월 고지처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 기각"하는 재결을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 11, 15, 20호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 주위적 청구(2018년 3월 고지처분, 2018년 4월 고지처분, 2018년 5월 고지처분의 취소를 구하는 청구)에 관한 판단 가. 본안전 항변에 관한 판단 1) 피고의 주장 원고가 2018년 4월 고지처분 및 2018년 5월 고지처분이 있음을 안 날부터 90일을 도과하여 이 사건 소를 제기하였으므로, 주위적 청구 중 2018년 4월 고지처분 및 2018년 5월 고지처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.

판단 행정처분의 취소를 구하는 항고소송은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다(행정소송법 제20조 제1항). 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 피고는 2018. 4. 23. 2018년 4월 고지처분을, 2018. 5. 21. 2018년 5월 고지처분을 하였던바, 원고는 위 각 처분일 즈음에 위 각 처분이 있음을 알았다고 봄이 상당하다. 그런데 원고는 2019. 2. 7. 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소가 원고가 위 각 처분이 있음을 안 날부터 90일을 도과하여 제기되었음은 명백하다. 따라서 이 사건 소의 주위적 청구 중 2018년 4월 고지처분 및 2018년 5월 고지처분의 취소를 구하는 부분은 제소기간을 도과하여 제기된 것으로 부적법하다. 원고는 '대법원 1993. 6. 29. 선고 92누1914 판결'을 원용하면서 원고가 2018년 4월 고지처분 및 2018년 5월 고지처분과 쟁점이 공통된 2018년 2월 고지처분 및 2018년 3월 고지처분의 취소를 구하는 이 사건 행정심판을 청구하여 피고에게 위법사항을 시정할 기회를 부여한 바 있으므로, 2018년 4월 고지처분 및 2018년 5월 고지처분 대하여도 행정소송으로 다툴 수 있는 기회가 보장되어야 한다고 주장한다(이 사건 행정심판의 재결서 정본 송달일로부터 제소기간을 기산하여야 한다는 취지의 주장으로 보인다). 그러나 원고가 원용하는 위 대법원 판결은 "선행정처분과 후행정처분이 내용상 관련되어 일련의 발전적 과정에서 이루어졌거나 후행정처분이 선행정처분의 필연적 결과로서 이루어진 경우 등에는 선행정처분에 대하여 행정심판 제기의 전치절차를 이행하면 후행정처분에 대하여는 행정심판 제기의 전치절차를 거치지 아니하여도 행정소송을 제기할 수 있다"는 취지의 판결로 이 사건과는 사실관계 및 법적 쟁점을 현저히 달리하는바, 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하고, 2018년 4월 고지처분 및 2018년 5월 고지 처분이 원고가 행정심판으로 취소를 구한 2018년 2월 고지처분 및 2018년 3월 고지처분과 명백히 구분되는 별개의 처분인 이상 2018년 4월 고지처분 및 2018년 5월 고지처분의 취소를 구하는 항고소송은 위 각 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 이 사건 행정심판 재결서 송달일로부터 제소기간을 기산하여 제소기간 준수 여부를 판단할 수는 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

본안에 관한 판단(2018년 3월 고지처분의 적법 여부)

원고의 주장 2018년 3월 고지처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

원고와 이 사건 각 학교는 별개의 사업장이다. 따라서 원고와 이 사건 각 학교가 하나의 사업장임을 전제로 총 상시근로자수가 150명 이상 1,000명 미만(375명)이라고 보고 피고가 65/10,000의 고용안정 보험료율을 적용하여 2018년 3월 고지처분을 한 것은 위법하다.

사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 정규직 교직원은 고용보험법 제10조 제1항 제4호<6> 규정에 따라 고용보험법의 적용을 받지 않으므로, 고용안정 보험료율을 정함에 있어 기준이 되는 상시근로자에 해당하지 않는다. 그럼에도 피고는 원고와 이 사건 각 학교에서 근무하는 정규직 교직원을 모두 포함하여 상시근로자수를 계산하였고, 이를 기초로 상시근로자의 수가 150명 이상이라는 이유로 65/10,000의 보험료율을 적용하여 2018년 3월 고지처분을 하였으므로 위법하다.

피고는 원고와 이 사건 각 학교를 별개의 독립적인 개별사업장으로 고용보험에 가입시켰고, 지난 20년 이상 원고와 이 사건 각 학교가 별개의 사업장임을 전제로 고용보험료 고지처분을 해왔다. 이에 원고는 피고의 위와 같은 공적인 견해표명을 신뢰하고 고용안정 보험료를 납부하여 왔고 이를 기초로 예산을 편성하고 집행하여 왔는데, 피고는 원고의 정당한 신뢰에 반하여 원고와 이 사건 각 학교가 하나의 사업단 위임을 전제로 하여 고용안정 보험료를 소급하여 징수하는 2018년 3월 고지처분을 하였다. 이는 행정절차법 제4조<7>가 규정하는 신의성실 및 신뢰보호의 원칙에 위배된 것이므로 위법하다.

관계 법령 별지2 관계 법령 기재와 같다.

판단

피고가 원고와 이 사건 각 학교를 하나의 사업장으로 보고 고용안정보험료율을 적용하여 2018년 3월 고지처분을 한 것이 위법하다는 주장에 관한 판단 (1) 인정사실 갑 제1, 15, 18호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래 각 사실이 인정된다.

원고의 정관의 주요 내용은 아래와 같다.

원고가 2018. 2. 13. 피고에게 제출한 상시근로자수 현황표의 내용은 아래와 같다(원고가 기재한 상시근로자의 수에는 이 사건 각 학교에서 근무하는 교직원의 수가 포함되어 있다).

B유치원은 1998. 10. 1., D중학교, E고등학교, F고등학교는 1998. 12. 1., 원고는 2001. 1. 1., C초등학교는 2001. 3. 2. 각각 개별사업장으로서 고용보험에 별도 가입하였다(이 사건 각 학교는 각 학교의 장이 보험가입자이다). 원고는 고용보험에 가입하면서 '기타 부동산 임대업'을 사업의 종류로 특정하였다.

원고는 별도로 소유하고 있는 건물을 임대하여 발생한 수익을 예산으로 하여 법인회계를 운영하고 있고, 이 사건 각 학교는 각각 별도의 학교회계를 운영하고 있다.

이 사건 각 학교에서 근무하는 비정규직 직원은 각 학교의 장과 사이에 근로계약을 체결하고, 각 학교의 회계에서 급여가 지출되고 있다.

피고보조참가인은 원고 및 이 사건 각 학교의 장에게 원고와 이 사건 각 학교가 별개의 독립된 사업장임을 전제로 각각 별도의 산재보험료율을 적용하여 산정한 산재보험료를 부과하고 있다.

구체적 판단

고용산재보험료징수법 제14조 제1항은 "고용보험료율은 보험수지의 동향과 경제상황 등을 고려하여 1000분의 30의 범위에서 고용안정·직업능력개발사업의 보험료율 및 실업급여의 보험료율로 구분하여 대통령령으로 정한다."고 규정하고, 고용산재보험료징수법 시행령 제12조 제1항 제1호는 상시근로자의 수에 따라 고용안정보 험료율을 차등하여 정하고 있으며[상시근로자수가 150명 미만인 사업주의 사업은 25/10,000(가.목), 상시근로자수가 150명 이상인 사업주의 사업으로서 고용보험법 시행령 제12조에 따른 우선지원 대상기업의 범위에 해당하는 사업은 45/10,000(나.목), 상시근로자수가 150명 이상 1천명 미만인 사업주의 사업으로서 나목에 해당하지 않는 사업은 65/10,000(다.목), 상시근로자수가 1천명 이상인 사업주의 사업으로서 나목에 해당하지 않는 사업 및 국가·지방자치단체가 직접 하는 사업은 85/10,000], 고용산재보험료징수법 시행령 제12조 제2항 본문은 "제1항 제1호를 적용할 때 상시근로자수는 해당 사업주가 하는 국내의 모든 사업의 상시근로자수를 합산한 수로 한다."고 규정하고 있다.

위에서 본 바와 같이 고용산재보험료징수법령은 사업주가 부담하여야 할 고용안정 보험료를 산출하는데 적용되는 보험료율을 상시근로자의 수에 따라 차등하여 정하고 있는데, 이는 통상적으로 상시근로자수가 많으면 그 만큼 사업장의 규모가 크고 매출액이 높아서 높은 고용안정보험료를 부담할 능력이 있고, 동시에 고용보험에 따른 각종 급여 및 수당의 지급 빈도 및 가능성 또한 높다는 실질적·경제적 관점에 기초한 것인바, 특정 사업이 보험가입자인 사업주의 사업에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 법률상 대표자 등 형식적 외관에만 기초하여서는 안 되고, 해당 사업장에 적용되는 개별법령의 규정 내용, 각 사업장에서 이루어지는 업무의 구체적 내용 및 처리방식 등을 참작하여, 각 사업장의 업무가 상호 유기적으로 결합되어 있는지, 해당 사업장에서 발생하는 경제적 이익이 공유되고 있는지, 각 사업장의 회계가 구분되어 독립적으로 운영되고 있는지, 각 사업장에서 고용보험법의 적용을 받는 근로자와 근로계약을 체결하고 해당 근로자에 대한 지휘·감독권을 갖는 실질적 고용주체가 누구인지 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다.

살피건대, 이 사건 각 학교는 원고가 설치하여 경영하는 학교로서 사립학교법 및 원고의 정관에 따라 이 사건 각 학교의 장 및 교원은 원고의 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 임용하고, 일반직원 또한 원고의 이사장에게 그 임용권이 있으며 이 사건 각 학교의 경영에 관한 중요사항은 원고의 이사회가 심의·의결하도록 되어 있어 있긴 하다[다만, 아래 나)항에서 상세히 보는 바와 같이 이 사건 각 학교의 장, 교직원은 사립학교교직원 연금법의 적용을 받고 고용보험법의 적용을 받지 않아 고용보험산재보험료징수법령이 규정하는 상시근로자에 해당하지 않으므로, 이 사건 각 학교의 장 및 교직원에 대한 임면권이 원고에게 있다는 사실은 피고의 처분을 정당화할만한 논거가 되지 못한다]. 그러나 한편 앞서 인정한 사실들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 적어도 고용산재보험료징수법령이 규정하는 상시근로자의 수를 산정함에 있어서는 이 사건 각 학교가 원고와는 구분되는 별도의 사업장에 해당한다고 봄이 상당하다. 1 이 사건 각 학교는 학생들의 각종 납부금, 국가 또는 지방자치단체로부터 지원금 등을 교부받아 각 학교의 장이 별도의 예산을 편성하여 집행하면서 독립적으로 회계를 운영하고 있고, 학교의 기본재산을 독립적으로 관리 및 운영하고 있다. 원고 또한 건물을 임대하여 발생한 수익을 예산으로 하여 별도의 법인회계를 운영하고 있으며, 이 사건 각 학교의 교비회계에 속하는 수입이나 재산은 다른 회계에 전출하거나 대여하는 것이 금지되어 있는바(사립학교법 제29조 제1항) 이 사건 각 학교의 회계는 원고로부터 독립되어 있다고 봄이 상당하다.

이 사건 각 학교의 구체적 행정업무는 각 학교에 설치된 운영위원회의 자문을 받아 각 학교의 장에게 그 집행권한이 있고, 원고의 임원이 이에 관여할 수 없으므로(사립학교법 제20조의2 제1항 제2호는 관할청은 학교법인의 임원이 학교의 장의 학사행정에 관한 권한을 침해하였을 때 그 임원의 취임승인을 취소할 수 있다고 규정하고 있다), 이 사건 각 학교의 운영에 관하여도 개별 학교에 상당한 수준의 독립성이 있다고 인정된다. 3 이 사건 각 학교의 장은 각 학교에서 고용보험법의 적용을 받는 직원(일반 교직원은 사립학교교직원 연금법의 적용을 받아 고용보험법 제10조 제1항 제4호에 따라 고용보험법의 적용을 받지 않는다)을 직접 고용하고 업무수행에 관하여 지휘·감독권을 행사하며, 위와 같은 직원에 대한 급여의 지급 또한 각 학교의 독립된 회계에서 집행되므로, 적어도 이 사건 각 학교에서 고용보험법의 적용을 받는 상시근로자는 각 학교의 장과 사이에서만 고용관계가 있고, 학교법인인 원고와 사이에는 직접적인 법률관계가 형성되어 있지 않다.

한편 고용산재보험료징수법 제5조 제1항은 "고용보험법을 적용받는 사업의 사업주와 근로자는 당연히 고용보험법에 따른 고용보험의 보험가입자가 된다."고 규정하고, 제13조 제1항은 "보험사업에 드는 비용에 충당하기 위하여 보험가입자로부터 고용보험료 및 산재보험료를 징수한다."고 규정하고 있으므로, 고용안정 보험료는 고용보험의 가입자에게 납부의무가 있다고 할 것이다. 그런데 이 사건 각 학교는 각 학교의 장이 사업주로서 고용보험에 가입해 있으므로 각각 별도로 소속 근로자에 대한 고용안정보험료를 납부할 의무가 있는데, 피고는 이 사건 각 학교의 교직원이 원고의 근로자에 해당함을 전제로 상시근로자의 수를 산정하여 놓고 정작 고용보험료 고지처분은 이 사건 각 학교의 장에 대하여 하였던바, 이는 고지처분의 전제사실과 고지처분의 상대방에 있어 불일치가 발생한 것으로 그 자체로 이미 위법하다(만약, 피고가 이 사건 각 학교를 원고의 사업장으로 판단하였다면, 이 사건 각 학교의 장에게 별도로 고용안정 보험료 고지처분을 할 것이 아니라 이 사건 각 학교의 상시근로자가 모두 원고의 근로자에 해당함을 전제로 하여 원고로부터만 고용안정 보험료를 징수했어야 했다).

또한 피고가 이 사건 각 학교를 원고의 사업장이라고 판단하였다면, 산재보험료율을 적용함에 있어서도 이 사건 각 학교의 근로자를 사용하는 주체가 원고라고 판단하고, 근로자 수 및 보수총액 등의 비중이 큰 주된 사업에 적용되는 산재보험료율을 그 장소의 모든 사업에 적용해야 한다는 고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제 1항<8>에 따라 2018년 2월 기준 근로자수가 가장 많은 F고등학교의 산재보험료율을 원고 및 이 사건 각 학교에 적용시켜야 함에도, 피고는 정작 산재보험료율을 적용함에 있어서는 원고와 이 사건 각 학교가 별개의 사업장임을 전제로 별도의 산재보험료율을 적용하고 있는바, 이 점에 있어서도 고용안정 보험료율을 적용함에 있어서만 원고와 이 사건 각 학교를 하나의 사업장으로 보는 것은 허용될 수 없다.

위에서 본 바와 같이 이 사건 각 학교가 학교법인인 원고가 설립하여 경영하는 사립학교에 해당하나, 이 사건 각 학교의 회계가 원고로부터 독립되어 있고, 이 사건 각 학교의 고유의 행정업무에 관하여 이 사건 각 학교의 장에게 그 집행권 및 책임이 있으며 원고의 임원은 이 사건 각 학교의 장의 위와 같은 권한을 침해할 수 없고, 이 사건 각 학교에서 개별적으로 고용보험법을 적용받는 근로자를 고용하고 그 급여 또한 이 사건 각 학교의 개별회계에서 지급되는바, 고용산재보험료징수법령이 규정하는 상시근로자의 수를 산정함에 있어서는 이 사건 각 학교가 원고와는 구분되는 개별 사업장에 해당한다고 보는 것이 보다 합리적이다. 따라서 피고가 이와 다른 전제에서 이 사건 각 학교에서 근무하는 근로자가 원고의 상시근로자에 해당한다고 보고 고용안정보험료율을 적용하여 원고 및 이 사건 각 학교의 장에게 2018년 3월 고지처분을 한 것은 위법하다. 따라서 2018년 3월 고지처분은 취소되어야 한다(만약 이 사건 각 학교가 원고의 사업장에 해당한다고 하면, 피고로서는 원고에 대하여만 고용안정 보험료 징수처분을 할 수 있고, 이 사건 각 학교의 장에 대하여는 고용보험료 징수처분을 할 법적 근거가 없으므로 이 사건 각 학교의 장에게도 한 2018년 3월 고지처분은 어느 모로 보나 취소를 면할 수 없다).

사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 정규직 교직원을 고용안정 보험료율을 정함에 있어 기준이 되는 상시근로자에 해당한다고 보고 고용안정 보험료율을 적용하여 2018년 3월 고지처분을 한 것이 위법하다는 주장에 관한 판단 앞서 본 바와 같이 2018년 3월 고지처분은 사업장의 범위를 잘못 판단한 위법이 있으므로 취소를 면할 수 없으나, 원고의 이 부분 주장에 관하여 추가적으로 살핀다.

고용보험법은 '고용보험의 시행을 통하여 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 꾀하고, 국가의 직업지도와 직업소개 기능을 강화하며, 근로자가 실업한 경우에 생활에 필요한 급여를 실시하여 근로자의 생활안정과 구직 활동을 촉진함으로써 경제·사회 발전에 이바지하는 것'을 목적으로(고용보험법 제1조), 고용산재보험료징수법에 따라 보험에 가입되거나 가입된 것으로 보는 근로자를 피보험자로 하여(고용보험법 제2조 제1호 가.목), 각종 급여 및 수당의 지급에 관한 제도를 규정하고 있다. 한편 고용보험법 제10조 제1항 제4호는 "사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 자<9>에게는 고용보험법을 적용하지 아니한다."고 규정하고 있는데, 이는 사립학교의 교직원에 대하여는 사립학교교직원 연금법에 따라 퇴직·사망 및 직무로 인한 질병·부상·장해에 대한 적절한 급여제도가 구비되어 있기 때문에, 고용보험법에 따라 중복하여 보호할 필요성이 인정되지 않기 때문이다.

위와 같이 고용보험법이 사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 사립학교의 교직원에 대하여 고용보험법의 적용을 배제하는 이상, '고용보험과 산업재해보상보험의 보험관계의 성립·소멸, 보험료의 납부·징수 등에 필요한 사항을 규정하기 위한 목적'으로 제정된 고용산재보험료징수법령에서 말하는 상시근로자에는 사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 사립학교의 교직원은 포함되지 않는다고 보는 것이 전체 법체계에 비추어 합리적인 해석이다. 사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 사립학교의 교직원은 고용보험에 가입되지 않아 고용보험에 따른 어떠한 혜택도 받을 수 없는바, 고용안정보험료율을 적용하기 위한 상시근로자의 수를 산정함에 있어 사립학교 교직원을 포함하여야 할 합리적인 이유를 찾을 수 없다.

피고보조참가인은 고용안정 보험료율을 적용하기 위한 상시근로자의 수를 산정하는 단계에서는 이 사건 각 학교의 전체 교직원을 고용산재보험료징수법령이 규정하는 상시근로자에 해당하는 것으로 보면서, 정작 고용안정 보험료를 부과하는 단계에서는 이 사건 각 학교의 교직원을 제외하고 고용보험법의 적용을 받는 상시근로자의 보수액만을 기초로 고용안정 보험료를 산정하였던바, 이는 고용안정 보험료 산정에 관한 고용산재보험료징수법의 규정 내용을 오해하여 보험료율 적용과 보수액 산정에 있어 법률적용의 불일치가 발생한 것으로서 위법하다(피고보조참가인은 피고보조참가인이 별도로 정한 '적용 및 부과업무 처리 규정' 제9조 제2항에 근거하여 고용보험법이 적용되지 않는 교직원도 상시근로자에 해당하는 것으로 판단한 것으로 보이나, 위 규정은 피고보조참가인의 내부 업무처리 지침에 불과하여 대외적 구속력이 없다).

따라서 피고가 고용안정 보험료율을 적용함에 있어 사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 이 사건 각 학교의 교직원을 상시근로자의 수에 포함한 것은 위법하고, 이 점을 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

소결론 원고와 이 사건 각 학교를 별개의 사업장으로 보거나, 이 사건 각 학교의 교직원을 고용산재보험료징수법령이 규정하는 상시근로자에서 제외하는 경우 원고 및 이 사건 각 학교의 상시근로자수는 각각 150명 미만이므로, 피고보조참가인이 원고 및 이 사건 각 학교의 장에 대하여 상시근로자수가 150명 이상 1,000명 미만인 경우에 적용하는 65/10,000의 고용안정 보험료율을 적용하여 산정한 고용안정 보험료를 부과하고, 피고가 그에 따라 2018. 3. 26. 원고 및 이 사건 각 학교의 장에 대하여 2018년 3월 고지처분을 한 것은 위법하므로 취소되어야 한다(2018년 3월 고지처분의 보험료에는 원고가 다투지 않는 실업급여 보험료가 포함되어 있다고 판단되나 그 액수가 특정되지 않으므로 2018년 3월 고지처분 전체를 취소한다). 2018년 3월 고지처분이 위와 같은 이유로 위법하여 취소되어야 하는 이상, 2018년 3월 고지처분이 행정절차법 제4조가 규정하는 신의성실 및 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다는 주장에 관하여는 더 나아가 살피지 아니한다.

원고의 주장 피고가 2018. 4. 23. 원고 및 이 사건 각 학교의 장에 대하여 한 2018년 4월 고지처분 및 피고가 2018. 5. 21. F고등학교의 장에 대하여 한 2018년 5월 고지처분은 아래와 같은 이유로 그 하자가 중대·명백하므로 무효이다.

피고는 2018. 4. 23. 원고 및 이 사건 각 학교의 장에 대하여 2018년 4월 고지처분을 하면서 그 고지서에 65/10,000의 고용안정 보험료율을 소급적용하여 산출한 2017년 고용안정 보험료 추가분(F고등학교의 경우 1/2 금액)을 별도로 구분하여 기재하지 않고 2017년 개산고용안정 보험료의 정산분(F고등학교의 경우 1/2 금액)에 포함시켜 고지처분하여 원고로 하여금 2017년 고용안정 보험료 추가분이 함께 고지처분된 사실을 알지 못하게 했다. 또한 피고는 2018. 5. 21. F고등학교의 장에 대하여 2018년 5월 고지처분을 하면서 그 고지서에 65/10,000의 고용안정보험료율을 소급적용하여 산출한 2017년 고용안정 보험료 추가분의 1/2 금액을 별도로 구분하여 기재하지 않고 2017년 개산고용안정 보험료의 정산분의 1/2 금액에 포함시켜 고지처분하여 원고로 하여금 2017년 고용안정보험료 추가분의 1/2 금액이 함께 고지처분된 사실을 알지 못하게 했다. 피고가 위와 같이 구체적인 보험료 항목을 알 수 없도록 보험료 고지처분을 하는 것은 행정절차법에 위배되는 것이고, 이로 인하여 원고는 위 각 처분에 대하여 행정심판을 청구할 기회까지 상실하였던바, 위 각 처분에는 중대 명백한 하자가 있다.

피고보조참가인은 원고에게 이 사건 사전통지를 하면서 "2014년부터 2016년까지의 고용안정 보험료에 대하여 보험료율을 65/10,000로 소급적용하여 산출한 고용안정보험료 추가분을 부과할 예정이다"고 고지하였을 뿐, 2017년 고용안정보험료 추가분을 부과할 것이라는 점에 관하여는 아무런 사전통지를 하지 않았다. 그럼에도 피고는 2017년 고용안정보험료 추가분을 포함하여 원고 및 이 사건 각 학교의 장에 대하여 2018년 4월 고지처분을, F고등학교의 장에 대하여 2018년 5월 고지처분을 하였던바 그 하자가 중대·명백하다.

판단 원고의 첫 번째 주장에 관하여 본다.

고용산재보험료징수법 제16조의 8 제1항은 "국민건강보험공단은 월별보험료의 납입을 고지할 때 징수하고자 하는 보험료 등의 종류, 납부하여야 할 보험료 등의 금액, 납부기한 및 장소를 기재한 문서로써 하여야 한다."고 규정하고, 고용산재보험료징수법 제18조, 고용산재보험료징수법 시행령 제24조는 "건강보험공단은 보험료율이 인상되어 보험료를 증액 조정한 경우에는 납부기한을 정하여 보험료를 추가로 낼 것을 사업주에게 알려야 한다."고 규정하고 있다. 위와 같이 고용산재보험료징수법령이 국민건강보험공단으로 하여금 월별보험료를 징수하거나 보험료율 인상에 따라 보험료를 추가로 징수할 때 납부의무자에게 구체적인 보험료의 종류와 보험료의 추가징수사실을 알리도록 강제하는 것은, 헌법상 적법절차의 원칙과 행정절차법의 기본 원리를 보험료 징수처분의 영역에도 그대로 받아들여, 보험료 징수관청으로 하여금 자의를 배제한 신중하고도 합리적인 보험료 징수처분을 하게 함으로써 보험료 징수에 공정을 기하게 하고, 아울러 보험료 납부의무자에게 징수처분의 내용을 자세히 알려주어 이에 대한 불복 여부의 결정과 불복신청의 편의를 주려는 데 그 근본취지가 있다고 할 것이므로 위 규정들은 강행규정으로 보아야 한다. 따라서 피고가 하나의 고지서로 성격을 달리하는 수개의 보험료의 납입을 고지할 때에는 고지서에 구체적인 보험료의 항목과 각각의 액수를 구분하여 기재함으로써 납부의무자로 하여금 고지서 자체만으로도 고지된 각 보험료의 내용을 알 수 있도록 하는 것이 당연한 원칙이고, 만약에 하나의 고지서로 수개의 보험료를 부과하였음에도 고지서에 각각의 보험료가 무엇이고 그 금액이 얼마인지 기재하지 않아 보험료 납부의무자로 하여금 구체적인 고지처분의 내용을 알 수 없게 하였다면 특별한 사정이 없는 한 그 고지처분은 하자가 중대 명백하여 무효라고 보아야 한다.

살피건대, 갑 제4, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2018. 4. 23. 원고 및 이 사건 각 학교의 장에 대하여 2018년 4월

살피건대, 갑 제4, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2018. 4. 23. 원고 및 이 사건 각 학교의 장에 대하여 2018년 4월 고지처분을 하면서 고지서에 2018년 4월 고용보험료(고용안정보험료, 실업급여보험료), 2017년 개산고용안정보험료 정산분, 보험료율을 소급적용한 2017년 고용안정 보험료 추가분을 별도의 항목으로 기재하거나 각각의 금액을 특정하지 않고 납부해야 하는 총 금액만을 합산하여 기재한 사실(E고등학교, F고등학교에 교부한 고지서에는 보험료 항목이 월별 실업급여 보험료, 월별 고용안정 보험료, 실업급여 보험료 정산보험료, 고용안정 보험료 정산보험료로 구분되어 있으나 보험료율을 소급적용한 2017년 고용안정보험료 추가분이 포함되어 있다는 기재는 없고, 위 추가 보험료의 금액은 고용안정보험료 정산보험료의 금액에 합산되어 있다. 아래에서 보는 바와 같은 고지서다), 피고가 2018. 5. 21. F고등학교의 장에 대하여 2018년 5월 고지처분을 하면서 고지서에 보험료의 항목을 월별 실업급여보험료, 월별 고용안정 보험료, 실업급여 보험료 정산보험료, 고용안정 보험료 정산보험료로 구분하고, 보험료율을 소급적용한 2017년 고용안정 보험료 추가분이 포함되어 있다는 기재를 하지 않은 체위 추가 보험료의 금액을 고용안정보험료 정산보험료의 금액에 합산하여 기재한 사실이 인정되는바, 피고의 위와 같은 고지처분은 월별보험료를 징수하거나 보험료율 인상에 따라 보험료를 추가로 징수할 때 납부의무자에게 구체적인 보험료의 종류와 보험료의 추가징수사실을 알리도록 규정하고 있는 고용산재보험료징수법령의 강행규정에 위반된 것이고, 위와 같은 피고의 고지처분으로 인하여 원고로서는 위 각 고지처분의 구체적인 내용을 알 수 없어 행정심판의 청구 등 불복절차로 나아가는 데에도 어려움이 있었다고 보이는바, 위 각 처분에는 중대 명백한 하자가 있다고 할 것이다.

따라서 피고가 2018. 4. 23. 원고 및 B유치원, C초등학교, D중학교의 각 장에 대하여 한 2018년 4월 고지처분은 무효이고(고지서만으로 고용안정 보험료 정산보험료 자체의 분리·특정이 불가능하므로 원고가 구하는 바와 같이 고용보험료 고지처분 전체를 무효로 판단한다), 피고가 2018. 4. 23. E고등학교의 장에 대하여 한 2018년 4월 고지처분은 그 중 고용안정보험료 정산보험료 3,916,230원(갑 제4호증의 5 참조) 부분이, 피고가 2018. 4. 23. F고등학교의 장에 대하여 한 2018년 4월 고지 처분은 그 중 고용안정보험료 정산보험료 2,703,880원(갑 제4호증의 6 참조) 부분이, 피고가 2018. 5. 21. F고등학교의 장에 대하여 한 2018년 5월 고지처분은 그 중 고용안정보험료 정산보험료 2,703,870원(갑 제5호증 참조) 부분이 각 무효이다. 원고의 예비적 청구에 관한 두 번째 주장은 피고가 사전통지 없이 2017년 고용안정보험료 추가분에 관하여 고지처분을 한 것의 하자가 중대 명백하다는 것이므로, 위 주장이 모두 이유 있다고 하더라도 예비적 청구에서 무효가 확인되는 범위는 첫 번째 주장에 관한 판단결과와 동일하다(피고가 2018. 4. 23. 원고 및 B유치원, C초등학교, D중학교의 각 장에 대하여 한 2018년 4월 고지처분은 그 중 2017년 고용안정 보험료 추가분 보험료가 특정되지 않으므로 전부 무효이고, 피고가 2018. 4. 23. E고등학교, F고등학교의 각 장에 대하여 한 2018년 4월 고지처분 및 피고가 2018. 5. 21. F고등학교의 장에 대하여 한 2018년 5월 고지처분은 각 그 중 2017년 고용안정 보험료 추가분 보험료가 포함되어 있는 각 고용안정보험료 정산보험료 부분이 무효이다). 따라서 예비적 청구에 관한 두 번째 주장에 관하여는 더 나아가 살피지 아니한다.