서울행정법원 2021. 3. 12. 선고 2019구합59110 판결

원고는 2002. 2. 26. 설립되어 현재의 소재지인 ‘시흥시 B’에 공장(이하 원고가 운영 중인 공장을 ‘이 사건 사업장’이라 한다)을 등록하여 운영 중인 회사이다.

원고는 2003. 12. 31. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)에게 이 사건 사업장의 사업종류를 ‘도・소매 및 소비자용품 수리업’으로 하여 산재보험관계 성립신고를 하고, 그에 따라 산재보험료를 납부하여 왔다.

참가인은 2018. 1. 9. 원고에 대하여 이 사건 사업장의 사업종류를 2014. 1. 1. 기준으로 ‘도・소매 및 소비자용품 수리업’(산재보험료율 9/1,000)에서 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’(산재보험료율 17.25/1,000)으로 변경한다고 결정하고 이를 통지하였다(이하 ‘이 사건 사업종류 변경결정’이라 한다).

이 사건 사업종류 변경결정에 따라, 피고는 원고에 대하여 2018. 1. 22. 및 같은 해 2. 21. 아래와 같은 산재보험료를 납부하라고 고지하였다(이하 위 두 차례의 납부고지를 그 항목을 구분하지 아니하고 통칭하는 경우 ‘이 사건 각 부과처분’이라 한다).

원고는 2018. 4. 18. 중앙행정심판위원회에 이 사건 각 부과처분 중 각 정산보험료(2018. 1. 22.자 36,119,570원 및 2018. 2. 21.자 36,119,540원, 합계 72,239,110원) 부분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 중앙행정심판위원회는 2018. 11. 27. 원고의 심판청구를 기각하였고, 원고는 위 재결서를 같은 해 12. 18. 수령하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 6, 17호증, 을나 제1, 9, 10, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다.

피고가 2018. 1. 22. 및 같은 해 2. 21. 원고에 대하여 위 ‘1.의 라.’항에서 살펴본 바와 같은 항목으로 구성된 산재보험료를 납부하라는 고지를 한 사실, 원고가 2018. 4. 18. 이 사건 각 부과처분 중 각 정산보험료(2018. 1. 22.자 36,119,570원 및 2018. 2. 21.자 36,119,540원, 합계 72,239,110원) 부분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였고, 이에 대한 재결서를 2018. 12. 18. 수령한 사실은 앞서 본 바와 같고, 원고가 2019. 3. 14. 이 사건 각 부과처분 전부의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기한 사실은 기록상 명백하다.

구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17428호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 고용산재보험료징수법’이라 한다) 제4조 제1호, 제13조 제1항, 제16조의2, 제16조의3 제1항, 제17조에 의하면, 참가인은 건설업, 임업 중 벌목업을 제외하고는 산재보험의 보험가입자인 사업주에게 매월 산재보험료(이하 ‘월별보험료’라 한다)를 부과하고, 피고가 이를 징수한다. 월별보험료는 근로자 개인별 월평균보수에 산재보험료율을 곱하여 산정되고(제16조의3 제1항), 사업주는 그 달의 월별보험료를 다음 달 10일까지 납부하여야 하며(제16조의7 제1항), 납부기한까지 보험료를 내지 아니한 경우에는 체납기간에 따라 일정 비율로 가산한 연체금을 징수하고(제25조 제1항), 피고는 사업주에게 소정의 사항을 적은 문서로써 월별보험료의 납입을 고지하여야 한다(제16조의8 제1항). 이와 같이 월 단위로 이루어지는 사업주에 대한 월별보험료 부과처분은 각각이 별개의 처분이다. 한편, 사업주는 보험관계가 성립한 날부터 14일 이내에 보험관계 성립신고를 하여야 하고(제11조 제1항), 사업의 종류가 변경되면 그 변경된 날부터 14일 이내에 참가인에게 신고하여야 한다(제12조 제1항, 같은 법 시행령 제9조 제3호). 참가인은 사업주가 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 때에는 사업주에게 미리 알리고 그 사실을 조사하여 사업종류를 변경하고 그에 따라 실제로 납부하여야 할 보험료를 산정하여야 하고(제16조의9 제2항, 제16조의6 제1항, 제19조의2), 피고는 사업주가 납부한 보험료가 실제로 납부하여야 할 보험료로 산정된 것보다 부족한 경우에는 그 부족액을 사업주로부터 징수하여야 하는데(제16조의9 제3항), 이 경우 정산을 실시한 달의 보험료에 합산하여 징수하고, 다만 그 부족액이 정산을 실시한 달의 보험료를 초과하는 경우에는 그 부족액을 2등분하여 정산을 실시한 달의 보험료와 그 다음 달의 보험료에 각각 합산하여 징수한다(제16조의9 제4항).

앞서 든 증거들, 갑 제4호증, 을나 제11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 참가인은 이 사건 사업장에 대한 사업종류 확인을 위해 원고에게 자료 제출을 요청하였고, 2017. 9. 11. 원고로부터 관련 자료를 제출받은 후, 같은 해 11. 21. 참가인의 직원으로 하여금 이 사건 사업장을 조사하게 한 사실, 참가인은 2018. 1. 9.자로 작성된 ‘조사에 의한 보험료 사전 부과 통지서’를 통해 원고에게 이 사건 사업장의 사업종류가 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’이고, 변경되는 기준일인 2014. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지의 기간에 대하여 조사후 적용되어야 할 보험료율에 의해 추가로 납부하여야 하는 것으로 산정되는 보험료(산정기준일 2018. 1. 9.)가 2014년 24,647,540원, 2015년 26,565,900원, 2016년 21,025,920원(합계액은 72,239,360원이다)임을 통지한 사실, 피고는 구 고용산재보험료징수법 제16조의9 제3항 및 제4항에 따라 위 부족액인 72,239,360원을 2등분<1>하여 산정기준일이 속하는 2018. 1.분의 월별보험료와 그 다음 달인 2018. 2.분의 월별보험료에 합산(앞서 본 정산보험료이다)하여 이 사건 각 부과처분의 고지서를 작성한 사실이 각 인정된다. 앞서 본 인정사실 및 관계 법령의 규정에 의하면, 이 사건 각 부과처분 중 각 정산보험료는 2018. 1., 2.분의 각 월별보험료와 별개의 기간에 별개의 산정근거<2>를 통하여 산정되었고, 참가인에 의한 별도의 사전통지 절차를 거친 것인바, 비록 하나의 고지서를 통하여 함께 납부고지되었다고 하더라도 각 정산보험료에 대한 부과처분은 월별 보험료 부과처분과 구분되는 별개의 독립된 처분이라고 봄이 합당하다. 그렇다면 원고가 이 사건 각 부과처분 이후 각 정산보험료 부분만의 취소를 구하는 행정심판을 제기한 이상 그 소송물에 2018. 1., 2.분 각 월별보험료 부과처분의 취소를 구하는 내용이 포함되어 있다고 평가할 수 없고, 원고가 위 2018. 1., 2.분의 각 월별보험료 부과처분이 있음을 안 날(적어도 원고가 행정심판을 제기한 2018. 4. 18.에는 위 처분이 있음을 알았다고 볼 것이다)로부터 행정소송법 제20조 제1항 본문에서 정한 제소기간인 90일을 훨씬 도과하여 2019. 3. 14.에서야 위 처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기한 이상, 이 부분 소는 부적법하다.

당사자의 주장

원고의 주장 원고의 사업실태 내지 현황에 비추어 보았을 때, 이 사건 사업장의 산재보험 사업종류는 ‘도・소매 및 소비자용품 수리업’으로 분류되어야 한다. 따라서 잘못된 이 사건 사업종류 변경결정을 전제로 이루어진 이 사건 각 정산보험료 부과처분은 위법하여 취소되어야 한다.

피고 및 참가인의 주장

참가인의 이 사건 사업종류 변경결정은 이 사건 각 정산보험료 부과처분과 별개의 독립된 처분이다. 그런데 원고는 이 사건 사업종류 변경결정에 대하여 행정심판법 및 행정소송법에서 정한 기간 내에 불복하지 않아 불가쟁력이 발생하였고, 이를 기초로 이루어진 이 사건 각 정산보험료 부과처분에 관하여 선행처분인 사업종류 변경결정의 위법성을 주장할 수 없다.

이 사건 사업장의 산재보험 사업종류는 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’으로 보는 것이 타당하다.

산재보험 사업종류 변경 및 산재보험료 산정에 관한 관계 법령의 개관 구 고용산재보험료징수법에 의하면, 사업주가 부담하여야 하는 산재보험료는 그 사업주가 경영하는 사업에 종사하는 근로자의 개인별 보수총액에 산재보험료율을 곱한 금액을 합산하는 방식으로 산정한다(제13조 제5항). 산재보험료율은 매년 6월 30일 현재 과거 3년 동안의 보수총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 하여, 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 고용노동부장관이 정하여 고시하되, 사업종류별 보험료율의 구성과 산정방법은 시행규칙 별표 1로 정하고 있다(제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조). 따라서 개별 사업장의 사업종류가 사업주에게 불리한 내용으로 변경되면 산재보험료율이 인상되고, 사업주가 납부하여야 하는 산재보험료가 증가한다. 고용노동부장관은 매년 각 연도의 ‘사업종류별 산재보험료율‘을 고시하고 있고, 위 고시에서는 사업종류별로 산재보험료율을 따로 정하고 있는데, 사업종류의 구분 기준을 마련하기 위하여 사업종류의 하위항목으로 사업세목을 다시 분류하였다. 나아가 ‘사업종류 및 사업종류별 사업세목’의 분류원칙<3>을 정하였고, 사업세목별로 대표적인 사업을 예시하도록 하였다(사업종류예시표 총칙 제2조). 고용노동부장관은 2017. 12. 29. 고용노동부 고시로 ‘2018년도 사업종류별 산재보험료율’을 제정하였고, 사업종류 중 하나로 ‘기계기구・비금속광물제품・금속제품 제조업 또는 금속가공업’을 두고 있는데, 위 사업종류의 사업세목 중에는 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’이 있다. 한편 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’의 내용예시는 아래와 같은 개정과정을 거쳐 2014년 이후부터 그 내용이 그대로 유지되고 있다.

이 사건 사업종류 변경결정에 대한 불가쟁력 발생 주장에 관한 판단

관련 법리 근로복지공단이 사업주에 대하여 하는 ‘개별 사업장의 사업종류 변경결정’은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사인 ‘처분’에 해당한다. 한편, 근로복지공단의 사업종류 변경결정에 따라 국민건강보험공단이 사업주에 대하여 하는 각각의 산재보험료 부과처분도 항고소송의 대상인 처분에 해당하므로, 사업주는 각각의 산재보험료 부과처분을 별도의 항고소송으로 다툴 수 있다. 그런데 근로복지공단이 사업종류 변경결정을 하면서 개별 사업주에 대하여 사전통지 및 의견청취, 이유제시 및 불복방법 고지가 포함된 처분서를 작성하여 교부하는 등 실질적으로 행정절차법에서 정한 처분절차를 준수함으로써 사업주에게 방어권행사 및 불복의 기회가 보장된 경우에는, 그 사업종류 변경결정은 그 내용.형식.절차의 측면에서 단순히 조기의 권리구제를 가능하게 하기 위하여 행정소송법상 처분으로 인정되는 소위 ‘쟁송법적 처분’이 아니라, 개별.구체적 사안에 대한 규율로서 외부에 대하여 직접적 법적 효과를 갖는 행정청의 의사표시인 소위 ‘실체법적 처분’에 해당하는 것으로 보아야 한다. 이 경우 사업주가 행정심판법 및 행정소송법에서 정한 기간 내에 불복하지 않아 불가쟁력이 발생한 때에는 그 사업종류 변경결정이 중대.명백한 하자가 있어 당연무효가 아닌 한, 사업주는 그 사업종류 변경결정에 기초하여 이루어진 각각의 산재보험료 부과처분에 대한 쟁송절차에서는 선행처분인 사업종류 변경결정의 위법성을 주장할 수 없다고 봄이 타당하다. 다만 근로복지공단의 사업종류 변경결정을 항고소송의 대상인 처분으로 인정하는 것은 사업주에게 조기의 권리구제기회를 보장하기 위함에 기인하므로, 근로복지공단이 사업종류 변경결정을 하면서 실질적으로 행정절차법에서 정한 처분절차를 준수하지 않아 사업주에게 방어권행사 및 불복의 기회가 보장되지 않은 경우에는 사업주가 사업종류 변경결정에 대해 제소기간 내에 취소소송을 제기하지 않았다고 하더라도 후행처분인 각각의 산재보험료 부과처분에 대한 쟁송절차에서 선행처분인 사업종류 변경결정의 위법성을 다투는 것이 허용되어야 한다(대법원 2020. 4. 9. 선고 2019두61137 판결 참조).

판단

인정사실

참가인이 고용산재보험료징수법령 등에서 위임된 사항과 그 시행을 위하여 필요한 사항을 규정할 목적으로 제정한 ‘적용 및 부과업무 처리 규정’은 사업종류 변경에 대하여 다음과 같이 규정하고 있다.

참가인은 이 사건 사업장에 대한 사업종류 확인을 위해 원고에게 자료 제출을 요청하였고, 2017. 9. 11. 원고로부터 관련 자료를 제출받았다.

참가인은 2017. 11. 14. 원고에게 ‘사업장실태조사를 위한 출장 방문안내 및 업무협조 요청’ 공문을 보내 출장예정일, 출장자, 출장확인내용 등 조사에 필요한 사항을 알리고, 2017. 11. 21. 이 사건 사업장에 대한 조사를 실시하였다.

참가인은 2017. 12. 22. 이 사건 사업장의 사업종류 변경을 심의하기 위한 직원간 회의체를 개최하였고, 그 결과를 ‘고용・산재보험 사업종류 변경 관련 사전 안내’라는 문서(이하 ‘이 사건 안내문’이라 한다)로 일반우편을 통해 원고에게 송부하였다. 이 사건 안내문에 기재된 내용은 다음과 같다.

원고는 참가인에게 소명자료 등을 추가로 제출하지 않았고, 참가인은 2018. 1. 8. 사업종류 변경심의위원회를 개최하여 이 사건 사업장에 대한 사업종류 변경이 타당한 것으로 결론을 내렸다.

참가인은 2018. 1. 9.자로 ‘조사에 의한 보험료 사전 부과 통지서(갑 제4호증)<4>’와 ‘산재보험 보험관계 변경(사업종류) 통지서(을나 제10호증)<5>’를 각 작성하여 원고에게 2018. 1. 10. 등기우편을 통해 함께 발송하였고, 위 각 통지서는 2018. 1. 12. 원고에게 도달하였다. 한편, ‘조사에 의한 보험료 사전 부과 통지서’에는 하단에 “만약 위 통지사실과 다른 경우에는 통지서 받은 날로부터 10일 이내 의견을 제출하여 주시고, 동 기간까지 다른 의견이 없으면 위 내역과 같이 보험료를 부과할 예정이다”는 기재가 있다.

참가인은 2018. 1. 18. 원고에게 변경된 사업종류에 따른 2018년도 산재보험료율을 ‘17.25/1,000’로 결정하여 통지하였다. 피고는 이에 따라 2018. 1. 22. 및 같은 해 2. 21. 원고에게 정산보험료를 비롯한 이 사건 각 부과처분을 하였다. [인정 근거] 갑 제4 내지 6, 14, 16호증, 을나 제5 내지 10, 12 내지 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 나) 구체적 판단 앞서 본 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 앞서 든 증거들, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 참가인이 이 사건 사업종류 변경결정을 함에 있어 실질적으로 행정절차법에서 정한 처분절차를 준수하지 않아 원고에게 방어권행사의 기회가 보장되지 않았다고 봄이 합당하고, 따라서 원고가 이 사건 사업종류 변경결정에 대해 제소기간 내에 취소소송을 제기하지 않았다고 하더라도 후행처분인 이 사건 각 정산보험료 부과처분의 취소를 구하는 이 사건에서 선행처분인 이 사건 사업종류 변경결정의 위법성을 다투는 것은 허용되어야 한다. 따라서 피고 및 참가인의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

적용 및 부과업무 처리 규정 제21조 제2항 제1호, 제3항이 참가인으로 하여금 산재보험 사업종류를 변경할 경우에 우선 ‘직원간 회의체’의 심의를 거친 다음 사업주에게 심의결과를 문서로 알리고 의견을 청취하도록 하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 참가인은 사업주로부터 위와 같은 의견을 청취한 후 ‘사업종류 변경심의위원회’의 심의를 거쳐 사업종류 변경을 결정하게 되는데(제22조 제2항 제2호), 특히 ‘사업종류 소급변경’의 경우에는 사업종류 변경심의위원회의 심의가 필수 절차이며, 이 때 사업주의 의견을 청취한 경우 그 제출 자료 등을 참고하여 위 변경심의위원회 심의가 이루어져야 한다(제25조 제1항 제1호, 제3항). 한편, 참가인은 사업종류 변경으로 보험료율이 인상되는 경우에는 사업종류 변경 및 조사부과(이 사건 각 정산보험료 부과처분이다) 처리 전에 사업주에게 그 내용을 미리 알리고 의견을 청취하여야 하는데(제22조 제5항), 이 때 ‘직원간 회의체’의 심의결과에 따라 사전통지한 사업종류와 최종적으로 변경할 사업종류가 동일한 경우에는 제22조 제5항의 사전통지 및 의견청취를 하지 아니할 수 있다(제22조 제6항 제1호).

이와 같이 참가인이 ‘직원간 회의체’의 심의를 거친 다음 심의결과를 사업주에게 알리고 의견청취를 거치는 것은 필수적으로 요구되는 절차이며, 특히 ‘사업종류 소급변경’의 경우에는 의견청취 과정에서 사업주가 제출한 자료가 필수 절차인 사업종류 변경심의위원회 심의의 판단 자료가 된다는 점에서 그 필요성이 더욱 크며, 나아가 ‘직원간 회의체 심의결과와 최종적인 변경 사업종류가 동일한 경우’에는 이에 대한 사전통지 및 의견청취 기회가 부여되지 않는다는 점[실제로 참가인은 2018. 1. 8. 사업종류 변경심의위원회를 개최하여 이 사건 사업장에 대한 사업종류 변경을 결론내고, 다음날인 2018. 1. 9. 이 사건 사업종류 변경결정의 처분서인 산재보험 보험관계 변경(사업종류) 통지서’를 작성하여 원고에게 발송하였다]에서 이는 최종적인 사업종류 변경결정의 처분 이전에 사업주에게 주어지는 사실상 유일한 방어의 기회라고 할 수 있다.

그런데 참가인은 2017. 12. 26.자의 이 사건 안내문을 작성하면서, 원고로 하여금 추가로 제출할 소명자료와 의견이 있는 경우 ‘2018. 1. 4.’까지 이를 제출하라고 통지하였다. 적용 및 부과업무 처리 규정 제22조 제3항이 ‘직원간 회의체’의 심의결과를 사업주에게 알리고 의견을 청취할 때 그 의견제출 기한을 ‘통지일로부터 10일 이내’로 한다고 규정되어 있는 것은 앞서 본 바와 같고, 2017. 12. 26.부터 기산하였을 경우 2018. 1. 4.까지의 기간이 정확히 10일이기는 하다. 그러나 ‘통지일로부터 10일 이내’라는 위 규정을 형식적으로 해석・적용하면, 그 의견제출 기한이 하루이든, 이틀이든 상관 없이 의견제출 기회를 주기만 하면 절차를 준수한 것으로 판단될 여지가 있다. 당시 시행 중이던 구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제16778호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조 제3항은 행정청이 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 부여하여야 할 의견제출 기한은 의견제출에 필요한 ‘상당한 기간’을 고려하여 정하여야 한다고 규정하고 있었고, 현행 행정절차법 제21조 제3항은 ‘의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다’고 규정하고 있다. 처분의 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하는 것은 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것으로 보이는 점,<6> 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하지 아니하였다면, 사전통지의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없고, 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정조차 고려의 대상이 아님 점,<7> 특히 구 행정절차법에서 의견제출 기한에 대하여 의견제출에 필요한 ‘상당한 기간’으로 정하였다가 현행 행정절차법에서 의견제출에 필요한 기한을 10일 이상으로 고려하여 정하도록 규정한 것은 특별히 의견제출에 필요한 기간을 늘리겠다는 정책적 변경이 반영된 입법이라기보다는 종전에 해석을 통하여 통상적으로 인정되는 상당한 기간인 10일을 구체화한 것으로 볼 여지가 있는 점 등을 종합하여 보면, 구 행정절차법 제21조 제3항에서 말하는 ‘상당한 기간’은 10일 이상에 준한다고 할 것이다(이 사건 사업종류 변경결정은 이에 따라 소급해서 부과되는 정산보험료만도 7,000만 원을 훨씬 초과하여 침해의 정도가 중한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건에 있어 참가인은 원고에게 적어도 통지일로부터 10일 이상의 의견제출 기간을 부여하여야 함이 합당하다). 그런데 적용 및 부과업무 처리 규정 제22조 제3항이 의견제출 기한을 ‘통지일로부터 10일 이내’라고 규정하고 있는 것은 그 자체로 행정절차법의 규정 및 취지와 부합하지 않는다. 앞서 본 대법원 2019두61137 판결에서도 사업종류 변경결정을 하면서 사업주에게 방어권행사의 기회가 보장되었는지 여부를 판단하는 기준을 ‘실질적으로 행정절차법에서 정한 처분절차의 준수 여부’에 두고 있다.

이 사건 안내문이 2017. 12. 26.자로 작성된 사실은 앞서 본 바와 같으나, 위 안내문이 일반우편으로 발송됨으로써 실제 원고에게 도달한 일자는 알 수 없다[참가인은 2018. 1. 9.자로 작성된 ‘조사에 의한 보험료 사전 부과 통지서’와 ‘산재보험 보험관계 변경(사업종류) 통지서’의 등기우편 송달내역은 제출하면서도, 이 사건 안내문에 대한 송달내역은 제출하지 않았다]. 2018. 1. 9.자로 작성된 위 각 통지서가 다음날인 2018. 1. 10. 등기우편으로 발송되어 이틀 후인 2018. 1. 12. 원고에게 도달한 사실은 앞서 본 바와 같고, 그 업무처리 과정이나 우편송달 과정에서 이와 달리 볼 특별한 사정이 없는 이 사건 안내문은 빨라도 작성일자의 다음날인 2017. 12. 27. 발송되어 같은 달 12. 29. 원고에게 도달하였을 것으로 추인된다(오히려 위 시기는 연말연시로 연하장 등 우편물의 수량의 폭증이 있었을 것으로 보이는 점, 일반우편물의 경우에는 등기우편에 비해 송달이 지연되었을 여지도 있는 점, 다음에서 살펴보듯이 2017. 12. 30.부터 2018. 1. 1.까지는 비영업일인 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 안내문이 2018. 1. 2. 이후 원고에게 도달하였을 가능성도 배제할 수 없다). 적용 및 부과업무 처리 규정 제22조 제5항이 사업종류 변경으로 보험료율이 인상되는 경우 조사부과(이 사건 각 정산보험료 부과처분이다) 처리 전에 사업주에게 그 내용을 미리 알리고 의견을 청취하도록 하면서 그 경우의 의견제출 기한도 ‘통지일로부터 10일 이내’로 정하고 있는데, 이에 따라 참가인이 2018. 1. 9.자로 작성하여 원고에게 송부한 ‘조사에 의한 보험료 사전 부과 통지서’에는 하단에 ‘통지서 받은 날로부터 10일 이내 의견을 제출하라’고 기재되어 있고, 실제로 예정되어 있는 처분의 내용과 의견제출 기회가 부여되었음을 알 수 있는 것은 사전통지서를 송달받은 이후임이 당연하므로, 적용 및 부과업무 처리 규정 제22조 제3항 및 제5항의 ‘통지일로부터 10일 이내’는 ‘통지를 받은 날로부터 10일 이내’라고 해석하는 것이 합당하다. 이러한 사정들을 기초로 이 사건 안내문을 통하여 원고에게 현실적으로 부여된 의견제출 기간이 얼마인지에 관하여 보건대, 원고가 이 사건 안내문을 수령하였을 것으로 추인되는 2017. 12. 29.은 금요일이고 그 다음날인 2017. 12. 30.부터 2018. 1. 1.까지는 토・일요일 및 공휴일이다. 그렇다면 원고가 이 사건 안내문을 수령한 후 여기에 제시된 의견제출 기한인 2018. 1. 4.까지의 실제 영업일은 기한 마감일을 포함하더라도 2018. 1. 2.부터 같은 달 4.까지 단 3일에 불과하다. 이는 원고가 이 사건 안내문을 수령한 후 여기에 기재된 처분사유(사업종류 변경사유)의 내용을 파악하고 그 타당성 여부 및 이에 대한 반박자료 및 의견을 검토하여 제출할 시간으로는 매우 불충분하다고 보여진다. 따라서 원고에게 실질적인 방어권행사의 기회가 보장되었다고 볼 수 없다.

원고는 실제로 이 사건 안내문에 따른 추가 소명자료나 의견을 제출하지 못하였다. 피고는 원고가 제출한 자료 없이 사업종류 변경심의위원회를 개최하여 같은 결론을 유지하였고 결국 이 사건 사업종류 변경결정 처분을 하였다. 원고는 이 사건 각 정산보험료 부과처분에 대한 행정심판에서부터 이 사건 소에 이르기까지 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 사업장의 사업종류를 ‘도・소매 및 소비자용품 수리업’으로 봄이 합당하다는 취지의 주장과 함께 이를 뒷받침하는 객관적인 자료를 제출하고 있다. 참가인이 이 사건 사업종류 변경결정을 하기 전에 원고에게 현실적이고 충분한 의견제출 기회를 부여하였더라면, 사업종류 변경심의위원회 심의 결과가 달라졌을 가능성을 배제할 수 없다.

이 사건 사업종류 변경결정의 적법 여부에 대한 판단

관련 법리 산업재해보상보험가입자의 산재보험 사업종류를 결정함에 있어서는 그 가입자의 사업목적과 사업장의 등록업종뿐만 아니라 실제의 사업내용과 근로자의 작업형태를 두루 참작하여야 한다(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두10582 판결 등 참조). 산재보험 사업종류에 따라 산재보험료율을 정하여 놓은 것은, 사업종류에 따라 재해 발생의 빈도, 규모가 유사할 것이라는 점에 근거를 두고 있다. 따라서 특정 사업의 산재보험 사업종류를 결정할 경우에는 재해발생의 위험성을 우선적으로 고려하여야 할 것이고, 이러한 재해발생의 위험성을 객관적으로 측정하기 위해서는 최종생산품 내지 서비스의 내용, 작업공정 및 내용 등 재해발생의 위험성과 관련된 제반 사정을 종합적으로 고려하여야 한다.

인정사실

원고의 사업자등록증상 사업의 종류는 업태로 ‘도소매’, 종목으로 ‘철강재’가 기재되어 있고, 공장등록증명서에 기재된 이 사건 사업장의 업종은 ‘그 외 기타 1차 철강제조업’이다.

원고는 철강재 생산업체인 C 주식회사와 주식회사 D의 판매대리점으로, 위 업체로부터 철강재를 공급받아 거래처에 원본 그대로를 판매하거나 거래처의 절단 의뢰가 있는 경우 환봉을 절단하여 판매하고 있다.

이 사건 사업장의 2014년도부터 2016년도까지 유형자산 감가상각 명세서에서 확인되는 설비로는 톱기계(환봉을 절단하는 기계로, 철판을 절단하는 작업은 불가능한 것으로 보인다) 7대, 호이스트크레인(철강재를 이동하는 설비이다) 5대가 있다.

2014년도 손익계산서상 원고의 매출총액은 38,526,727,882원이다. 매출액 상위 10개 업체(매출처별 세금합계표 기준)의 매출액은 다음과 같고, 이 중 E(주), F(주), (주)G을 제외한 나머지 업체는 2015년도, 2016년도 매출액 상위 10개 업체에 속해있다.

2014년부터 2016년까지 원고의 근로자 현황은 다음과 같다

원고가 이 사건 사업장에 관하여 산재보험관계 성립신고를 한 2003. 12. 31.부터 이 사건 사업종류 변경결정 이전까지 이 사건 사업장에서 발생한 산업재해의 내용은 다음과 같다. [인정 근거] 갑 제1, 3, 7 내지 13호증, 을나 제1 내지 4, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 3) 판단 위 인정사실 및 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 앞서 본 관계 법령 및 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 사업장의 사업종류는 ‘도・소매 및 소비자용품 수리업’에 해당한다고 봄이 합당하다. 따라서 이 사건 사업장의 산재보험 사업종류를 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’으로 변경한 이 사건 사업종류 변경결정의 적법함을 전제로 한 이 사건 각 정산보험료 부과처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

고용노동부장관이 매년 제정・고시하는 ‘사업종류별 산재보험료율‘의 사업종류 중 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’의 내용예시에, 2014년도 고시에서부터 ‘각종 금속재료품의 절단 또는 가공을 행하는 사업’이라는 목차와 함께 그 세부적인 사업내용이 추가로 예시되어 현재에 이르고 있는 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 위 2014년도 개정고시에서도 “금속재료품을 구입하여 불특정 고객의 요구에 따라 수시로 절단・판매하는 사업은 도・소매 및 소비자용품 수리업에 분류”한다고 하고 있으므로, 여전히 ‘금속재료품을 절단하는 작업‘이 행하여진다고 해서 그 사업장의 사업종류가 곧바로 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’에 해당하는 것이 아니라, ‘도・소매 및 소비자용품 수리업’에 해당하는 경우가 있음을 명시하고 있다. 이는 참가인으로 하여금 해당 사업장에서 행하여지는 ‘금속재료품의 절단 작업’이 사업의 주요 부분으로서 행하여지는지, 아니면 ‘도・소매’ 업무에 대한 부수적 작업으로서 행하여지는지 등 그 실질을 판단하여 사업종류를 구분하도록 하고 있는 것으로 보인다.

원고의 공장등록증명서 업종란에 ‘그 외 기타 1차 철강제조업’이라고 기재되어 있음은 앞서 본 바와 같으나, 원고 사업자등록증상의 업태는 ‘도소매’이다. 따라서 공부의 기재만으로 이 사건 사업장의 사업종류를 단정하거나 파악할 수 없고, 실제 이 사건 사업장의 사업내용 등을 두루 참작하여야 한다.

이 사건 사업장에서 구입한 철강재(환봉)를 그대로 재판매하거나, 구매자의 요구에 따라 원하는 길이에 맞추어 환봉을 절단하여 판매하기도 한다는 점에 있어서는 당사자 사이에 다툼이 없다. 원고가 보유하고 있는 설비 중 금속을 절단할 수 있는 톱기계는 환봉의 길이를 절단하는 데에만 사용이 가능하고 철판을 절단하는 작업은 불가능하므로, 원고가 환봉의 길이를 절단하여 판매하는 것에서 나아가 범용성 철판 등을 제작・판매한다거나 금속가공, 금속제품 가공업체 등 특정 구매자들의 요청에 따라 특정 형태로 철강재를 절단하는 작업을 행한다고 볼 만한 아무런 증거가 없다.

원고의 2014년도 매출액 상위 10개 거래처 중 6개 업체에 판매한 철강재의 내역을 보면, H을 제외하고 나머지 거래처에 대하여는 거의 대부분 환봉(판매 철강재의 규격에 가로와 세로의 숫자가 표기되어 있지 않고, 단수의 숫자만이 표기되어 있다. 따라서 위 철강재는 면적이 아니라 지름으로 규격을 나누는 환봉인 것으로 보인다)을 판매하였고, 그 길이도 거의 대부분이 6,000mm 전후이다. 원고가 철강재 생산업체인 C 주식회사와 주식회사 D의 판매대리점인 사실은 앞서 본 바와 같고, 원고는 위 업체들로부터 길이가 6,000mm인 환봉을 공급받는다. 따라서 원고가 매출액 상위의 거래처에 판매하는 환봉은 거의 대부분이 C 주식회사와 주식회사 D로부터 공급받은 원본 그대로인 것으로 봄이 합당하다[원고가 실제 판매한 환봉의 길이가 6,000mm에서 약 10mm 이내의 차이가 있는 것은 위 철강재 생산업체의 생산과정에서 발생한 오차로 보인다]. 원고가 H에 판매한 철강재는 그 규격에 가로와 세로의 숫자가 표기되어 있어 환봉

원고가 7대의 톱기계를 보유하고 있으나, 그 중 3대는 2003년, 2004년, 2008년에 각 취득한 것으로 미상각잔액이 불과 1,000원으로 산정되는 점에 비추어 보면 위 톱기계는 단순히 보유하고 있는 유형자산 목록에 올라만 있을 뿐 실제로는 노후화되어 사용하지 못하는 기계로 보인다. 따라서 원고가 보유한 설비(톱기계)의 대수를 들어 원고의 주된 사업내용을 추단할 수는 없다. 또한 2014년부터 2016년까지 원고의 근로자 현황은 앞서 본 바와 같은데, ‘절단’ 업무를 담당하는 근로자 수 자체가 영업, 영업지원, 구매업무를 담당하는 근로자 수의 절반 정도에 불과한 점, ‘절단’ 업무를 담당하는 근로자는 재고관리 업무도 함께 담당하는 것으로 되어 있어 위 근로자들의 주된 업무가 ‘절단’ 업무라고 할 수도 없는 점, 나아가 ‘절단’ 업무가 단순히 원재료를 절단하는 작업, 즉 도・소매 및 소비자용품 수리업으로 분류되는 사업의 업무에 해당할 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 원고의 근로자 현황을 들어 원고의 사업형태를 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’이라고 쉽사리 단정할 수 없다.

2003. 12. 31.부터 이 사건 사업종류 변경결정 이전까지 이 사건 사업장에서 발생한 산업재해의 내역은 앞서 본 바와 같이 약 14년 동안 겨우 2건에 불과하다. 이러한 산업재해 발생률에 비추어 볼 때, 이 사건 사업장에 내재된 재해발생의 위험성이 그 사업종류를 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’이라고 평가할 정도에 이르렀다고 할 수 없다.