서울행정법원 2020. 10. 15. 선고 2019구합64150 판결

2014. 4. 16. 전남 진도군 조도면 부근 해상에서 여객선 A가 침몰하는 사고가 발생한 후, B참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법(다음부터는 ‘특별법’이라 한다)이 2014. 11. 19. 제정되어 2015. 1. 1. 시행되었다. 특별법 제3조는 ‘B참사의 진상을 규명하고 안전사회 건설과 관련된 제도를 개선하며 피해자 지원대책을 점검하는 업무 등을 수행’하기 위하여 B참사 특별조사위원회(다음부터는 ‘위원회’라 한다)를 설치하도록 정하였다.

원고들은 2015. 7. 27.경 위원회에 별지2 원고들 청구금액 및 인정금액 ‘원고(직급)’란 기재 각 직급으로 임용되어 직원으로 근무하던 별정직 공무원(특별법 제19조 제2항)으로 특별법 제5조에서 정한 위원회의 업무를 수행하였다(원고 C은 2016. 8. 12.부터는 피고와 기간제 계약을 체결하여 위원회 직원으로 근무하였다).

원고 D는 2016. 7. 1. 5급 14호봉으로, 원고 E는 2017. 4. 1. 7급 8호봉으로, 원고 F은 2016. 8. 1. 6급 13호봉으로, 원고 G은 2017. 2. 1. 7급 7호봉으로, 원고 H은 2016. 11. 1. 6급 10호봉으로, 원고 I은 2016. 11. 1. 5급 9호봉으로, 원고 J은 2017. 4. 1. 6급 10호봉으로 호봉이 승급되었고, 원고 C의 기본급이 2017. 1. 직급 8급 13호의 기본급 해당금액으로 인상되었다.

특별법 제7조 제1항 본문은 위원회의 활동기간에 관하여 “위원회는 그 구성을 마친 날부터 1년 이내에 활동을 완료하여야 한다”라고 정하고 있다. 위원회는 위원회의 활동기간을 2015. 6. 4. 특별법 제7조 제1항 단서에 따라 6개월, 2016. 3. 8. 특별법 제7조 제2항에 따라 3개월 각 연장하였다.

피고는 특별법 부칙 제3조에 따라 위원의 임기가 특별법 시행일(2015. 1. 1.)부터 시작되므로 특별법 제7조 제1항의 위원회가 구성을 마친 날도 2015. 1. 1.로 보아 그때부터 1년 6개월 후인 2016. 6. 30.까지가 위원회의 활동기간이라고 주장하면서 2016. 7. 1.부터 원고들에게 보수를 지급하지 않았다.

피고는 2016. 9. 30. 위원회 활동을 종료시키고, 2016. 11. 11. 위원회 사무실을 폐쇄하였다. 원고들은 2016. 9. 30.까지 위원회 직원으로서 근무하였다.

원고들은 2016. 10.경 피고를 상대로 ‘위원회가 실질적으로 업무를 수행할 수 있는 토대가 구비된 2015. 8. 4.이 특별법 제7조 제1항의 위원회가 구성을 마친 날이고, 그때부터 위원회 활동기간이 개시되어 활동기간이 종료되지 않았다’고 주장하면서 일부 청구로서 2016. 7.부터 2016. 9.까지 기본급의 지급을 구하는 소를 제기하였다.

서울행정법원은 2017. 9. 8. ‘특별법에서 정하는 필수적 기관 및 직원 등이 모두 구성되어야 비로소 위원회의 구성을 마쳤다고 볼 수 있고, 특별법 부칙 제3조는 위원의 임기에 관한 규정에 불과하며, 위원들 또한 특별법 시행일 이후에 임용되었고, 그후 상당한 기간 동안 시행령․직원 임용․예산 등 위원회 활동을 위한 기본적인 여건조차 갖춰지지 않았던 사정 등을 종합하여 특별법 제7조 제1항에서 말하는 위원회가 구성을 마친 날은 위원회의 인적․물적 구성이 실질적으로 완비된 2015. 8. 4.로 보는 것이 타당하고, 위원회 활동기간이 2016. 9. 30.까지 종료되지 않았다’고 판단하여 원고들의 청구를 모두 인용하는 판결을 선고하였고(서울행정법원 2017. 9. 8. 선고 2016구합78097 판결, 다음부터는 ‘관련판결’이라 한다), 위 판결이 확정되었다.

1) 원고들은 다음과 같이 주장한다. 원고들의 임기는 위원회의 활동을 존속하는 기간 동안이고(특별법 제19조 제2항), 위원회의 연장 의결에 따라 위원회의 활동기간은 2015. 8. 4.부터 1년 9개월 후인 2017. 5. 3.까지이다. 피고는 2016. 9. 30. 부당하게 위원회 활동을 종료시키고 원고들에게 2016. 10. 1.부터의 보수를 지급하지 않았으며, 2016. 11. 11. 위원회 사무실을 폐쇄하였다. 원고들은 피고의 귀책사유로 근로를 제공하지 못 했으므로, 민법 제538조 제1항에 따라 별지2 원고들 청구금액 및 인정금액 각 ‘총액(청구)’란 기재 금액과 같이 2016. 10.부터 2017. 5. 3.까지 근로를 제공하였다면 받을 수 있었던 보수 전부의 지급을 구한다.

피고는, 위원회 위원들의 임기가 2015. 1. 1.부터 시작되어 1년 9개월 후인 2016. 9. 30. 만료됨으로써 위원회가 활동을 존속할 수 없게 되었으므로, 원고들의 공무원 신분도 2016. 9. 30. 기간만료로 소멸하였다고 판단하였고, 이는 재량권 범위 내의 합리적인 판단이므로 원고들은 2016. 10. 1.부터의 보수를 청구할 수 없으며, 원고들은 2016. 10. 1.부터 2017. 5. 3.까지 실제로 근로를 제공한 사실도 없으므로 공무원보수규정 제30조, 공무원수당 등에 관한 규정 제19조 제7항에서 정하는 경우에 해당하지 않는 이상 보수를 청구할 수 없다고 주장한다.

확정된 관련판결에서 특별법 제7조 제1항에서 말하는 ‘위원회가 구성을 마친 날’이 2015. 8. 4.이라고 판단되었고, 그 이유 등에 비추어 달리 볼 합리적인 이유가 없으므로, 위원회의 활동기간은 2015. 8. 4.부터 기산된다. 위원회가 활동기간을 당초 1년에서 두 차례, 합계 9개월을 연장하기로 의결하였으므로, 위원회의 활동기간은 2015. 8. 4.부터 1년 9개월 후인 2017. 5. 3.까지임이 역수상 명백하다. 원고들은 특별법 제19조 제2항에 따라 위원회가 활동을 존속하는 2016. 10. 1.부터 2017. 5. 3.까지 직원으로서 별정직 공무원의 지위에 있었다.

앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 각 사실을 인정할 수 있다. 이에 따르면 위원회 활동기간에 관하여 법령상 의문이 있는 경우 특별법의 소관부처인 K는 법령해석기관인 법제처로부터 법령해석을 받아 적법하고 타당한 법령해석을 하여야 한다. 그런데 피고의 기관인 K의 대표자가 위원회 활동기간을 축소시키기 위하여 피고에게 불리한 해석이 예상된다는 이유로 법제처에 대한 법령해석 요청을 철회하였고, 피고는 위원회 활동기간에 관한 특별법 해석상 논란의 여지가 있음을 위원회 설립 이전부터 인식하였음에도 2016. 9. 30.까지 상당한 기간이 경과하도록 적법한 법령해석을 위한 노력을 기울이지 않은 채 임의로 위원회의 활동을 종료시키고 직원들에게 보수를 지급하지 않았으며 2016. 11. 11. 사무실을 폐쇄하였다. 원고들은 이전부터 위원회의 활동기간이 2015. 8. 4.부터라고 주장하였고, 위원회의 활동기간이 종료되지 않았음에도 2016. 10. 1. 이후 근로를 제공하지 못 한 것은 피고의 책임 있는 사유에 따른 것이라고 봄이 타당하다. 원고들은 피고에게 민법 제538조 제1항에 따라 계속 근로하였을 경우 공무원보수규정, 공무원수당 등에 관한 규정에 의하여 받을 수 있었던 보수 전부의 지급을 구할 수 있다. 공무원보수규정 제30조, 공무원수당 등에 관한 규정 제19조 제7항 본문이 상대방의 책임 있는 사유로 근로를 제공하지 못 한 근로자들의 임금청구권 행사범위를 제한하는 특별규정이라 보기 어렵다.

K 소속 공무원은 서울동부지방법원 2018고합30, 75(병합) 사건에서 ‘위원회 설립을 준비할 당시부터 K 내부에서 위원회 활동기간에 관하여 특별법 해석상 논란이 있어 이를 확실히 해두어야 한다는 공감대가 있었다’는 취지로 증언하였다.

L으로서 M 직무대행이던 N은 2015. 2. 2.경 위원회 활동기간을 축소시키기 위하여 활동기간 기산점을 최대한 앞당기고자 소속 공무원에게 법제처에 특별법 상 위원회의 활동기간 등에 대한 법령해석을 요청하도록 지시하였다.

K 소속 공무원은 법제처에 위원회의 활동기간 등을 질의하면서, 활동기간의 기산일이 특별법 시행일인 2015. 1. 1.이라는 견해, 위원회 구성을 마친 날이라는 견해가 대립되고, K의 의견은 ‘2015. 1. 1.부터’라고 기재하였다. 피고는 그 무렵 정부법무공단과 다른 2곳의 법무법인에도 같은 취지의 법령해석을 요청하였는데, 기산일에 관한 의견이 일치되지 않았다.

N은 2015. 2. 하순경 법제처로부터 ‘위원회 활동기간 기산점을 K가 원하는 대로 2015. 1. 1.로 해석하기는 어려울 것 같다’는 취지의 비공식 통보를 받고 소속 공무원에게 법령해석심의회 심의보류를 요청하고 법령해석 요청을 철회하도록 하였다.

N은 2019. 6. 25. ‘직권을 남용하여, 위원회 설립준비단장의 권리행사를 방해하고, 소속 공무원에게 법령해석심의회 심의보류를 요청하고 법령해석 요청을 철회하도록 함으로써 의무 없는 일을 하게 하였다’는 등의 범죄사실로 징역 2년에 집행유예 3년을 선고받았는데[서울동부지방법원 2019. 6. 25. 선고 2018고합30, 75(병합) 판결], 이 재판은 항소심 계속 중이다.

특별한 사정이 없는 한 피고는 원고들에게 공무원보수규정 및 공무원수당 등에 관한 규정, ‘2017 공무원보수 등의 업무지침(인사혁신처 예규 제35호)’에 따른 기본급(공무원보수규정 제5조), 정근수당 및 정근수당 가산금(공무원수당 등에 관한 규정 제7조), 성과상여금 지급기준액에 대한 110% 비율로 계산한 2016년분의 성과상여금(공무원수당 등에 관한 규정 제7조의2), 가족수당(공무원수당 등에 관한 규정 제10조), 월 10시간씩의 비율로 계산한 초과근무수당(공무원수당 등에 관한 규정 제15조, 앞서 본 증거들에 의하면, 피고는 원고 O, P에게 2016. 7.부터 2016. 9.까지의 기본급 및 수당을 지급할 당시 초과근무 시간에 10시간을 기본으로 포함시켰던 사실이 인정된다. 피고는 매월 원고들에게 최소 10시간에 해당하는 초과근무수당을 지급하여 왔다고 인정된다), 관리업무수당(공무원수당 등에 관한 규정 제17조의2), 정액급식비(공무원수당 등에 관한 규정 제18조), 직급보조비(공무원수당 등에 관한 규정 제18조의6), 명절휴가비(공무원수당 등에 관한 규정 제18조의3), 특정업무경비(조사수당)(공무원수당 등에 관한 규정 제14조) 명목으로 별지3 원고별 세부내역 각 제1항 ‘총액[공제 전 보수( 합계)]’란 기재 금액 및 위 각 돈 중 기간별 ‘공제 전 보수(합계)’란 기재 금액에 대하여 구 공무원보수규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제20조 [별표 30]에 따른 보수지급일(25일) 다음 날부터 다 갚는 날까지의 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

원고들은 별지3 원고별 세부내역 각 제1항 기간별 ‘공제 전 보수(합계)’란 기재 금액에 대하여 구 공무원보수규정에 따른 보수지급일부터의 지연손해금을 구한다. 채무자는 확정기한 채무인 보수채무에 대하여 기한이 도래한 다음 날부터 이행지체 책임을 지고, 달리 피고가 보수지급일부터 이행지체 책임을 진다고 인정할 증거가 없으므로, 원고들의 이 부분 청구는 받아들이지 않는다[원고들은 면직 무효확인 청구, 부당면직에 따른 보수지급 청구, 불법행위(위법한 위원회 강제종료)를 이유로 한 위자료 청구를 병합하여 이 사건 소를 제기하였으나, 2020. 6. 2. 면직 무효확인 청구 및 손해배상(위자료) 청구를 취하하였고, 민법 제387조 제1항에 따른 지체책임을 주장하고 있으며, 변론 과정에서 일관되게 이 사건 청구를 보수 청구라고 주장하면서 보수 상당액을 손해액으로 주장한 사실도 없으므로, 이 사건 청구를 불법행위에 기한 손해배상청구라 볼 수도 없다].

피고는 공무원수당 등에 관한 규정 제19조 제7항 단서에 따라 원고들에게 초과근무수당, 관리업무수당, 정액급식비, 특정업무경비(조사수당)를 지급할 의무가 없다고 항변한다. 그러나 위 규정은 면직처분, 징계처분 또는 직위해제처분으로 근무하지 않은 경우에 관한 것으로, 이 사건과 같이 별도의 면직처분 등 없이 피고의 책임 없는 사유로 원고들이 근로를 제공하지 못 한 경우는 위 규정의 적용대상에 해당하지 않으므로, 피고의 이 부분 항변은 받아들이지 않는다.

피고는 원고들이 2016. 10. 1. 이후 다른 직장에 종사하여 얻은 이익이 민법 제538조 제2항에 따라 공제되어야 한다고 항변한다.