서울행정법원 2020. 5. 15. 선고 2019구합73482 판결

원고는 석면조사업, 석면조사용역 서비스업 등을 영위하는 회사로서, 2012. 12. 13. 고용노동부장관으로부터 석면조사기관으로 지정받았다(등록번호: B).

원고는 2016. 2. 1. C아파트 주택재건축정비사업조합(이하 '이 사건 재건축조합'이라 한다)과 서울 강동구 C아파트(이하 '이 사건 아파트'라 한다)에 대하여 석면조사를 실시하는 내용의 용역계약(이하 '이 사건 용역계약'이라 한다)을 체결하였다. 이 사건 용역계약의 구체적인 내용은 아래와 같다.

피고는 2017. 9. 27. 원고에게 '석면조사방법 미준수(고형시료 미채취로 인한 석면함유 물질 누락)'을 이유로 1개월(기간: 2017. 9. 29.부터 2017. 10. 28.까지)의 업무정지 처분을 하였다.

원고는 2017. 11. 1.부터 2018. 6. 15.까지 이 사건 용역계약에 따라 C아파트를 방문하여 석면조사(이하 '이 사건 석면조사'라 한다)를 실시한 후, 2018. 7. 17. 이 사건 재건축조합에게 이 사건 아파트 D동 및 E동 등에 관한 석면조사 결과서를 제출하였다.

피고는 2019. 1. 21. '원고가 이 사건 석면조사를 실시함에 있어 각각 백석면이 5% 함유된 자재[이 사건 아파트 F호 거실바닥 장판(약 15m²) 및 G호 거실바닥 시멘트 아래 위치한 장판(약 20m²)]에 대한 시료채취 및 분석을 누락하여 석면조사방법을 위반하였으며, 2차 위반의 경우에 해당한다'는 이유로 구 산업안전보건법(2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업안전보건법'이라 한다) 제63조의2 제2항, 제38조의2 제8항, 제15조의2 제1항, 구 산업안전보건법 시행규칙(2018. 12. 31. 고용노동부령 제239호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업안전보건법 시행규칙'이라 한다) 제143조의2, [별표 20] 제2호 (거)목 7)에 따라 원고에게 3개월의 업무정지 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

원고는 2019. 1. 22. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 그러나 중앙행정심판위원회는 2019. 7. 16. 위 청구를 기각하는 재결을 하였다.

처분사유의 부존재

재량권의 일탈・남용

인정사실

이 사건 아파트는 1979년경 준공되었으며, 최초에는 거실 및 주방에 난방설비로 라디에이터(Radiator, 방열기)가 설치되어 있었다. 이후 상당수의 세대에서는 기존의 난방 설비를 제거하고, 보일러를 새로이 설치하는 작업이 이루어졌다. 최초 시공된 콘크리트 바닥 위에는 석면이 함유된 장판이 깔려 있었으므로, 석면이 함유된 장판을 제거하지 않은 채 보일러를 설치한 세대의 경우에는 몰타르와 최초 시공된 콘크리트 바닥 사이에 석면이 함유된 장판이 그대로 남아 있었다.

원고는 2018. 2.경 이 사건 아파트에 대한 석면조사를 실시하던 도중 몰타르와 최초 시공된 콘크리트 바닥 사이에 석면이 함유된 장판이 존재할 수 있다는 점을 인지하게 되었다. 이에 원고는 이 사건 재건축조합 등과 협의를 거친 다음, 각 세대의 현관 앞, 싱크대 앞, 욕실 앞 부분을 타공한 후 고형시료를 채취하는 방법으로 석면조사를 계속하기로 결정하였다.

원고가 2018. 7. 17.자로 제출한 석면조사 결과서에는 이 사건 아파트 F호 및 G호에 관하여 아래와 같이 기재되어 있다.

이 사건 아파트에 대한 석면해체・제거 업무를 수행하는 업체들은 2018. 11. 6. 서울지방고용노동청 서울동부지청장으로부터 석면해체・제거작업 신고증명서를 교부받았다.

위 서울동부지청장은 2018. 11. 16. 이 사건 아파트 F호의 경우에는 몰타르 위에 겹쳐져 있는 3장의 장판 중 가장 하단에 위치한 장판이, G호의 경우에는 몰타르와 최초 시공된 콘크리트 바닥 사이에 위치한 장판이 각 석면을 함유하고 있음을 확인하였다.

이 사건 아파트에 대한 석면해체・제거 업무를 수행하는 업체들은 2018. 11. 19. 위 서울동부지청장에게 석면해체・제거작업 신고증명서를 반납하였다.

처분사유의 존부

석면조사의 의의 및 방법

석면은 기관지를 통하여 흡입되어 폐포 또는 흉막에 침착하여 석면폐, 악성 중피종, 폐암 등과 같은 질병을 유발한다. 석면은 빠지거나 녹지 않은 채 평생 몸안에 머무르면서 조직과 염색체를 손상시키는데, 몸속에 석면 먼지가 들어오면 10~30년의 잠복기를 거쳐 대부분 암으로 이어진다. 석면에는 이러한 위험성이 있기 때문에, 건물의 철거, 해체 과정에서 석면의 비산으로 인하여 근로자들이 입을 수 있는 피해를 방지하기 위하여 구 산업안전보건법 제38조의2 제2항은 '일정 규모 이상의 건축물이나 설비의 소유자 등은 해당 건축물이나 설비를 해체하거나 철거하려는 경우에 석면조사기관으로 하여금 해당 건축물이나 설비에 석면이 함유되어 있는지 여부, 해당 건축물이나 설비 중 석면이 함유된 자재의 종류, 위치 및 면적, 해당 건축물이나 설비에 함유된 석면의 종류 및 함유량 등을 조사하도록 한 후 그 결과를 기록・보존하여야 한다'고 규정하고 있다. 구 산업안전보건법 제38조의4 제1항은 위와 같은 석면조사 결과 일정 기준 이상의 석면이 함유된 경우에는 '별도의 석면해체·제거업자로 하여금 석면을 해체・제거하도록 한 후 건축물이나 설비를 해체하거나 철거하여야 한다'고 규정하고 있다.

구 산업안전보건법 제38조의2 제7항의 위임을 받은 구 산업안전보건법 시행규칙 제80조의5 제1항은 구 산업안전보건법 제38조의2 제2항에 따른 석면조사의 방법을 "건축도면, 설비제작도면 또는 사용자재의 이력 등을 통하여 석면 함유 여부에 대한 예비조사를 할 것(제1호)", "건축물이나 설비의 해체・제거할 자재 등에 대하여 성질과 상태가 다른 부분들을 각각 구분할 것(제2호)", "시료채취는 제2호에 따라 구분된 부분들 각각에 대하여 그 크기를 고려하여 채취 수를 달리하여 조사를 할 것(제3호)"으로 세분하여 규정하고 있다. 또한, 구 산업안전보건법 시행규칙 제80조의5 제3항의 위임을 받은 구 석면조사 및 안전성 평가 등에 관한 고시(2018. 6. 26. 고용노동부 고시 제2018-51호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제4조는 '석면조사기관이 고형시료 채취 전에 육안검사와 공간의 기능, 설계도서, 사용자재의 외관과 사용 위치 등을 조사하고 각각의 균질부분(Hormogeneous Area, 제품 고유의 색상과 질감이 같고 같은 시기에 만들어진 같은 물질이나 자재로 구성된 부분)으로 구분하여야 하며(제2호), 설계도서, 자재이력, 물질의 외관 및 질감 등을 통해 석면함유 여부가 명백하지 않은 균질부분에 대해서는 석면함유 여부 판정을 위해 고형시료를 채취・분석하여야 한다(제3호)'고 규정하고 있다.

판단<1>

이 사건 아파트 F호의 경우 몰타르 위에 겹쳐져 있는 3장의 장판 중 가장 하단에 위치한 장판이 석면을 함유하고 있었던 사실은 앞서 본 바와 같다. 원고는 위 3장의 장판에서 모두 고형시료를 채취하였으나, 그중 가장 하단에 위치한 장판에서 채취한 고형시료를 분실한 탓에 그에 관한 분석을 누락하였다. 이는 어디까지나 원고의 잘못에 기인한 것으로 구 산업안전보건법령이 정한 석면조사방법을 명백히 위반한 것이며, 설령 가장 하단에 위치한 장판의 고형시료를 채취하지 못하였다 하더라도, 외관상 장판이 명확히 드러남에도 하단의 고형시료를 채취하지 아니한 것은 그 또한 명백한 석면조사방법의 위반이다. 따라서 원고는 위 F호에 대하여 석면조사를 하는 과정에서 석면이 함유된 자재에 대한 시료채취 및 분석을 누락하였다 할 것이고, 이는 구 산업안전보건법령이 정한 석면조사방법의 위반에 해당한다고 봄이 타당하다.

이에 대하여 원고는 '위 F호의 경우에도 몰타르 위에 2장의 장판이 겹쳐져 있었고, 몰타르와 최초 시공된 콘크리트 바닥 사이에 석면이 함유된 1장의 장판이 있었다'는 취지로 주장한다(소장 8, 14~15쪽, 2019. 10. 22.자 준비서면 2, 5쪽). 그러나 원고의 대표이사인 R는 2018. 11. 17. 피고에게 '위 F호의 경우 최초에 시료를 채취하였으나 분석 취합 과정에서 분실하여 분석을 누락하고, 무석면으로 표기하였다'는 취지의 확인서를 작성・제출하였으며(을 제2호증 3쪽), 행정조사 과정에서도 동일한 취지로 진술하였다(을 제6호증 2~3쪽, 을 제7호증 1쪽). 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없는바(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조), 위 확인서 등의 증거가치를 부정할 특별한 사정은 보이지 않는다. 그리고 원고가 드는 증거들[고형시료(J, K)를 채취하는 장면을 촬영한 사진(갑 제10호증의 2), 몰타르를 타공한 장면을 촬영한 사진(갑 제11호증의 1, 2)] 등을 고려하더라도, 위 진술이 사실관계에 반한다거나 착오로 이루어졌다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다.

재량권의 일탈・남용 여부

관련 법리

판단

구 산업안전보건법령상 석면조사에 관한 규정은 매우 중요한 공익인 국민의 건강상 안전을 위한 석면조사의 의무화 및 석면조사 결과의 객관성・신뢰성 확보 등을 위한 것이다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2013두14870 판결 참조). 석면의 위험성을 고려할 때, 원고가 행하는 석면조사업무는 공사 현장의 근로자뿐만 아니라 일반 국민의 건강에도 중대한 영향을 미치며, 더욱이 행정청으로서는 석면조사기관의 조사 결과서에 주로 의존할 수밖에 없는 여건에 처해 있으므로, 위 조사 결과서가 적정한 석면조사를 통해 제대로 작성되는 것은 매우 중요한 의미를 갖는다. 그런데 앞서 본 바와 같이 원고는 석면이 함유된 자재에 대한 시료채취 및 분석을 누락함으로써 구 산업안전보건법령이 정한 석면조사방법을 위반하였다.

이 사건 아파트 F호의 경우에는 2장의 장판을 걷어낸다면 그 아래에 석면이 함유된 장판이 있다는 것을 쉽사리 확인할 수 있었다. 원고는 3장의 장판으로부터 고형시료를 채취하였으나, 취합 과정에서 그중 일부를 누락한 탓에 석면이 함유된 장판을 확인하지 못하였다. 이는 원고가 구 산업안전보건법령이 정한 석면조사방법의 위반에 중대한 과실이 있는 것으로 보아야 한다. 특히 원고는 2017. 9. 27. '고형시료 미채취로 인한 석면함유 물질 누락'으로 이미 1회의 업무정지처분을 받은 전력이 있음에도, 또다시 석면조사방법을 위반하였으므로, 그에 상응하는 엄한 제재가 불가피하다.

구 산업안전보건법 제63조의2 제2항의 위임을 받은 구 산업안전보건법 시행규칙 제143조의2 제1항, [별표 20] 제2호 (거)목의 7)은 법 제38조의2제6항에 따라 고용노동부령으로 정하는 기관석면조사 방법과 그 밖에 필요한 사항을 위반한 경우" 중 최근 2년 내에 같은 내용의 "2차 위반"인 경우에 관한 제재기준을 "업무정지 3월"로 규정하고 있다. 이 사건 처분은 위 제재기준에 부합하며, 위 제재기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않는다거나 합리성이 없는 것으로 볼 수 없다.

원고는 이 사건 처분으로 인하여 상당한 불이익을 입게 될 것이다. 그러나 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 원고가 입게 될 불이익보다 훨씬 우월하다. 또한, 만약 서울지방고용노동청 서울동부지청장이 이 사건 아파트 F호 등에 있는 장판이 석면을 함유하고 있음을 확인하지 못하였다면, 원고가 2018. 7. 17.자로 제출한 석면조사 결과서는 석면해체・제거 업무의 근거로 활용되었을 것이므로, 위 확인 이후에 위 석면조사 결과서가 철회된 사정이 이 사건 처분을 경감할 정도의 정상으로는 평가하기 어렵다. 아울러 구 산업안전보건법 시행규칙 제143조의2 제2항은 '처분의 상대방의 고의・과실 여부와 그 밖의 정상을 참작하여 행정처분을 감경할 수 있다'고 규정하고 있으나, 원고가 주장하는 그 밖의 여러 사정을 참작하더라도 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 제재양정을 감경하지 않은 것에 어떠한 잘못이 있다고 볼 수 없다.<2>