서울행정법원 2021구단64484 판결

피고의 본안전항변 원고는 당초 이 사건 처분 중 미지급 보험급여 부지급 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다가, 2020. 10. 6.자 준비서면에서야 비로소 미지급 위로금 부지급 처분의 취소를 구하는 청구취지를 추가하였는데, 이는 해당 처분이 있음을 안 날부터 90일의 제소기간이 지난 이후에 이루어진 것이므로, 이 사건 소 중 미지급 위로금 부지급 처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.

판단

소장의 청구취지 기재만으로는 당사자가 주장하는 소송물이 포함되어 있는지가 분명하지 아니하지만 청구원인으로 보아 그 청구가 당초부터 소송물로 주장되고 있음이 분명하다면 소장의 청구취지에 그 소송물이 포함되어 있다고 보아야 하고 나중에 당사자가 청구취지변경신청서에 의해 청구취지를 청구원인에 맞게 정리하여 그 소송물을 명확하게 특정하였다고 해서 그때 비로소 그 소송물이 추가되었다고 볼 것은 아니므로, 그 소송물에 관한 제소기간의 준수 여부는 청구취지 변경 시가 아닌 소장 제출시를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 1989. 8. 8. 선고 88누10251 판결, 대법원 2011. 1. 20. 선고 2009두13474 전원합의체 판결 등 참조).

위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, ① 원고는 2020. 2. 14. 피 고에게 ‘진폐장해등급 제7급에 따른 미지급 보험급여(진폐장해연금) 및 위로금을 지급하여달라’는 청구를 하였고, 피고는 앞서 본 것과 같은 이유로 이 사건 처분(미지급 보험급여 및 위로금 부지급 결정)을 하면서 원고에게 이를 고지함에 있어서는 하나의 처분서(미지급 보험급여 및 위로금 지급신청서 처리결과 알림)로 한 사실, ② 원고는 제소기간 내에 이 사건 소를 제기하면서 청구취지에는 ‘피고가 2021. 4. 8. 원고에 대하여 한미지급 보험급여 부지급 처분을 취소한다’고 기재하고, 청구원인으로 ‘원고가 미지급보험급여 및 위로금 차액분을 청구하였고, 피고가 2021. 4. 8. 그에 관한 부지급 처분을 하였으나 위 처분은 위법하다’고기재한 사실(특 히 소장 제2면에는 피고의 미지급보험급여 및 위로금 부지급 처분 전체를 ‘이 사건 처분’으로 특정하고, 그에 관하여 불복한다는 취지가 명시되어 있다), ③ 그 후 원고는 2021. 10. 6.자 준비서면에서 미지급 보험급여 부지급 처분뿐만 아니라 미지급 위로금 부지급 처분에 대하여도 함께 취소를 구하는 취지임을 분명히 한 사실을 인정할 수 있는바, 이에 따르면 원고가 소장의 청구취지에 ‘미지급 보험급여 부지급 처분’의 취소를 구한다는 기재한 것은 이 사건처분 중 일부인 미지급 보험급여 부지급 처분만의 취소를 구한 것이 아니라 실질적으로 미지급 위로금 부지급 처분을 포함하여 이 사건 처분 전체의 취소를 구한 것이라고봄이 상당하고, 2020. 10. 6.자 준비서면에서야 비로소 미지급 위로금 부지급 처분에대한 취소청구를 새로이 추가한 것으로 볼 수는 없다.

따라서 이 사건 소 중 미지급 위로금 부지급 처분에 대한 취소청구의 제소기간준수 여부는 소장 제출 시를 기준으로 판단하여야 할 것인바, 원고가 이 사건 처분이있음을 안 날(2021. 4. 14.)로부터 90일이 지나지 않은 2021. 6. 29. 이 사건 소를 제기한 사실은 기록상 분명하므로, 원고는 그에 관한 제소기간을 준수하였다 할 것이다. 피고의 본안전항변은 이유 없다.

원고의 주장 고인이 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)에서 정한 진폐정밀진단 절차를 거치지 않았다 하더라도, 고인의 심폐기능을 확인할 수 있는 객관적인 폐기능검사 자료가 있으므로, 피고로서는 이를 바탕으로 진폐심사회의의 심사를 거쳐 그 결과에 따라 고인의 진폐장해등급을 다시 결정하고 유족인 원고에게 장해등급 상향에 따른 미지급 장해급여 및 위로금을 지급하여야 한다. 그럼에도 피고의 내부적인 절차에 불과한 진폐정밀진단 절차 등을 거치지 아니하였다는 이유만으로 원고의 청구를 심사도하지 않은 채 거부한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

판단

산재보험법 제91조의5 내지 제91조의8에 의하면, 분진작업에 종사하고 있거나 종사하였던 근로자가 업무상 질병인 진폐로 요양급여 또는 진폐보상연금을 받으려면 고용노동부령으로 정하는 서류를 첨부하여 피고에게 청구하여야 하고, 피고는 위와 같이 근로자가 요양급여 등을 청구하면 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(이하 ‘진폐예방법’이라 한다) 제15조에 따른 건강진단기관에 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 하며, 그에 따라 진단결과를 받으면 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정하고 그 결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하여야 한다. 이러한 정밀진단 등 진폐증의 판정 절차에 관한 규정은 종래 법령상 위임의 근거 없이 구 산재보험법 시행규칙(2010. 11. 24. 고용노동부령 제8호로 개정되기 전의 것) 제33조 내지 제39조에 규정되어 있었는데, 진폐판정의 절차를 간소화함과 동시에 명확히 하여 관련 업무의 신속성 및 공정성을 제고하고 시행규칙이 아닌 법률에 주요한 내용을 규정할 필요가 있다는 지적에 따라, 산재보험법이 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되면서 신설되었다. 한편, 구 진폐예방법(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항 제2호, 제3항, 제25조 제2항에 의하면, 진폐로 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우 해당 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로 산재보험법의 진폐에따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 장해위로금을 지급하도록 되어 있고, 구 진폐예방법 시행규칙(2010. 11. 24. 고용노동부령 제7호로 개정되기 전의 것) 제42조에 의하면 장해위로금을 받을 자가 사망한 경우에 그가 지급받아야 할 위로금으로서아직 지급되지 아니한 위로금을 유족이 지급받으려면 미지급 위로금 지급신청서에 손해배상 미청구·미수령 확인서를 첨부하여 피고에게 제출하여야 하며, 진폐예방법 부칙 〈법률 제10304호, 2010. 5. 20.〉 제4조에 의하면, 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우(종전의 장해등급과 비교하여 등급의 급수가 다른 경우를 말한다)에도 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급하도록 되어 있다.

살피건대, 위와 같은 관련 법령의 내용 및 취지 등을 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 보험급여 및 장해위로금의 수급권자가 사망한 후 그 유족이 수급권자의 진폐증이 악화되어 이미 결정된 진폐장해등급과 다른 진폐장해등급에 해당하게 된다는 객관적인 자료(심폐기능검사 결과 등)를 제출하면서 변경된 진폐장해등급에 따른 보험급여 및 장해위로금의 지급을 청구하는 경우, 피고는 수급권자의 진폐증이 악화되어 이미 결정된 진폐장해등급과 다른 진폐장해등급에 해당하게 되었는지 여부를 실질적으로 심사하여 보험급여 및 장해위로금의 지급 여부를 결정하여야 하고, 이와 달리 수급권자가 사망하기 전에 기존의 진폐장해등급의 변경을 위하여 진폐정밀진단 절차를 거치지 않았다는 사정만으로 그 청구를 거부할 수 없다고 봄이 타당하므로, 이와 그 전제를 달리한 피고의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야한다.

산재보험법 제91조의5 내지 제91조의8에서 ‘진폐근로자의 진폐에 따른 보험급여의 청구와 피고의 진폐판정 및 보험급여 지급 여부 등의 결정’과 관련한 절차를규정하고 있다. 한편 산재보험법 제81조는 보험급여의 수급권자가 사망한 경우에 그수 급권자에게 지급하여야 할 보험급여로서 아직 지급되지 아니한 보험급여가 있으면 그 수급권자의 유족의 청구에 따라 보험급여를 지급하고, 그 수급권자가 사망 전에 보험급여를 청구하지 아니하면 유족의 청구에 따라 보험급여를 지급한다고 규정하고 있으며, 유족의 진폐유족연금 청구(산재보헙법 제91조의4)에 관해서는 진폐판정절차에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않다. 또한 산재보험법령상 소멸시효 이외에 근로자나그 유족의 수급권 행사기간을 제한하는 규정은 찾아볼 수 없다. 위와 같은 규정들과 진폐근로자가 사망한 후 그 유족이 보험급여 등의 지급을 청구하는 경우에는 진폐정밀진단을 실시하는 것이 불가능한 점을 종합하여 볼 때, 사망한 진폐근로자가 생전에 진폐정밀진단 절차를 거치지 않았다는 이유만으로 피고가 유족의 보험급여 지급청구를 거부할 수 있다면, 이는 유족의 보험급여 청구가 가능하도록 규정한 산재보험법 제81조에 어긋날 소지가 있다.

앞서 본 것처럼 정밀진단 등 진폐증의 판정 절차에 관한 규정은 종래 법령상 위임의 근거 없이 구 산재보험법 시행규칙(2010. 11. 24. 고용노동부령 제8호로 개정되기 전의 것) 제33조 내지 제39조에 규정되어 있다가 산재보험법이 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되면서 신설되었다. 이러한 개정의 이유는 법에 주요한 내용을 규정할 필요가 있었고, 진폐판정의 절차가 복잡하여 간소화, 단순화함으로써 관련 업무의 신속성 및 공정성을 제고하기 위한 것으로 보이고, 위와 같은 절차를 거치지 않은 경우를 일률적으로 배제하기 위한 것이라고 보기는 어렵다.

나아가 산재보험법 제91조의5 제2항은 ‘제1항에 따라 요양급여 등을 청구한 사람이 제91조의8 제2항에 따라 요양급여 등의 지급 또는 부지급 결정을 받은 경우에는 제91조의6에 따른 진단이 종료된 날부터 1년이 지나거나 요양이 종결되는 때에 다시 요양급여 등을 청구할 수 있다’라고 규정하고 있다. 그러나 위와 같은 규정도 진폐정밀진단 종료일로부터 1년이 지난 이후에 요양급여 등을 다시 청구할 수 있다는 취지이지, 1년이 지난 이후에 요양급여 등을 청구하지 않던 중 근로자가 사망하여 위와 같은 진폐정밀진단을 받을 수 없는 경우에 그 청구를 제한하려는 취지의 규정으로 해석하기는 어렵다.

산재보험법 제91조의6 제1항은 ‘피고는 근로자가 제91조의5에 따라 요양급여등을 청구하면 진폐예방법 제15조에 따른 건강진단기관에 제91조의8의 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 한다’라고 규정하고, 진폐예방법 제15조 제1항, 진폐예방법 시행령 제12조의5 및 별표 1의3에서는 건강진단기관에 관하여 ‘일정 규모의 인력과 시설을 보유한 의료기관으로서 고용노동부장관의 지정을 받은 기관’으로 규정하고 있다.이러한 건강검진기관에 관한규정은 진단의 공정성 및 객관성과 진단 결과의 신뢰성 등을 담보하기 위한 것이므로, 피고가 진단을 의뢰한 건강진단기관이 아닌 다른 검진기관에서 검사한 결과 자체를 진폐심사회의 심의대상으로 삼을 수 없다고 볼 수 없다. 또한 고인이 산재보험법에서 건강진단기관에 의한 진단을 받도록 규정한 취지를 잠탈하기 위하여 요양급여 등 청구를 하지 아니한 채 임의로 심폐기능검사를 받은 것으로는 보이지 않는 한, 고인이 건강진단기관에서 피고의 의뢰 없이 자체적으로 심폐기능검사를 받은 다음 유족이 그 결과를 가지고서 미지급 보험급여 등을 청구하는 경우와 고인이 피고에게 먼저 요양급여 등을 청구한 다음 피고의 의뢰에 따라 건강진단기관에서 심폐기능검사를 받은 경우를 달리 볼 이유가 없다.