서울행정법원 2025. 8. 28. 선고 2023구합69688 판결

참가인은 2017. 9. 13. 설립되어 D공사로부터 E공항 시설의 유지 · 보수 등에 관한 업무를 위탁받은 D공사의 자회사로서 약 3,500명의 직원을 고용하고 있고, 원고는 참가인 사업장에 지회를 두고 있는 전국단위 산업별노동조합으로서 참가인 직원 약 1,500명이 가입되어 있다.

참가인은 D공사로부터 수화물처리시설 유지 · 관리 업무 등 27개 업무를 위탁받았다(여객터미널 별로 나누어진 업무는 1개로 본다). 원고는 2020. 10. 26.경부터 참가인과 「노동조합 및 노동관계조정법」(약칭: 노동조합법) 제42조의3에 따라 위탁받은 27개 업무에 관하여 필수유지업무협정 체결을 위한 교섭을 진행하였으나 끝내 결렬되었고, 노동조합법 제42조의4 제1항에 따라 2021. 3. 4. 노동위원회에 필수유지업무의 필요 최소한의 유지 · 운영 수준, 대상직무 및 필요인원 등의 결정을 신청하였다.

인천지방노동위원회는 2021. 12. 10. 27개 업무 중 아래와 같은 24개 업무를 필수유지업무로 판단하여 그 사업에 관한 필요 최소한의 유지 · 운영 수준과 필요인원을 별지1과 같이 결정하였다(F, 이하 '이 사건 초심결정'이라 한다).

원고가 재심을 신청하며 이 사건 초심결정에는 수하물처리시설, 셔틀트레인, 탑승교, 기계시설, 토목시설, 건축시설, 전력운영시설 관련 7개 업무를 필수유지업무로 잘못 판단한 위법이 있다고 주장하였다. 중앙노동위원회는 2023. 6. 13. 위 업무 역시 필수유지업무에 해당한다는 이유로 원고의 재심신청을 기각하는 결정을 하였으나, 원고가 재심결정에서 구체적으로 주장하지 않은 나머지 17개 업무에 관하여는 별도로 판단하지 않았다(C, 이하 '이 사건 재심결정'이라 한다).

이 법원의 심판범위

피고 및 참가인 주장의 요지

관련 규정(원문은 별지2 기재와 같다)

구체적 판단

이 사건 초심결정은 참가인이 D공사로부터 위탁받은 27개 업무 중 24개 업무가 필수유지업무에 해당한다고 판단하였고, 원고는 재심을 신청하며 재심신청취지를

원고가 제출한 재심이유서에는 수하물처리시설, 셔틀트레인, 탑승교, 기계시설, 토목시설, 건축시설, 전력운영시설 관련 7개 업무에 관하여만 구체적인 재심이유가 기재되어 있긴 하다. 그러나 원고는 재심이유서에 '참가인 사업장 전부가 필수유지업무가 아니라는 주장을 하고 있는 것'이라 기재하여 재심신청취지와 같이 참가인이 위탁받은 업무 전부가 필수유지업무에 해당하지 않는다는 주장을 유지하였다.

이 사건 재심결정에는 원고가 구체적인 재심이유를 든 7개 업무에 관하여만 판단이 기재되어 있으나, 이는 원고가 재심이유로 강조한 주장에 관하여 추가적인 판단이 필요했기 때문이지 심판대상이 7개 업무에 국한되었기 때문은 아니다. 오히려 이 사건 재심결정은 '참가인이 수행하는 업무가 필수유지업무에 해당하지 않는다'는 취지의 원고 재심신청을 기각함으로써 이 사건 초심결정 중 원고가 구체적인 불복이유를 들지 않은 부분도 정당하다고 판단한 것으로 보인다.

필수유지업무에 해당하는지 여부

원고 주장의 요지

관련 규정 및 법리

노동조합법에 의하면, '필수공익사업'이란 공익사업으로서 그 업무의 정지 또는 폐지가 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하거나 국민경제를 현저히 저해하고 그 업무의 대체가 용이하지 아니한 항공운수사업, 철도사업 등을 의미하고(제71조 제2항 제1호), '필수유지업무'란 필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지되거나 폐지되는 경우 공중의 생명 · 건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무로서 대통령령이 정하는 업무를 의미한다(제42조의2 제1항). 노동조합법 제42조의2 제1항의 위임에 따른 시행령 [별표1] 제2호는 항공운수사업의 필수유지업무로 승객 및 승무원의 탑승수속 업무(가.목), 항공기 운항과 관련된 시스템 · 통신시설의 유지 · 보수 업무(바.목), 항공안전 및 보안에 관련된 법령 등에 따른 항공운송사업자의 안전 또는 보안조치와 관련된 업무(아.목), 항공기에 대한 급유 및 지상전원 공급업무(차.목), 승객승하기 시설 · 차량 운전업무(타.목), 수하물 · 긴급물품의 탑재 · 하역업무(파.목), 항공법 제2조 제16호에 따른 항행안전시설과 관제를 포함한 항공기 이 · 착륙 시설의 유지 · 운영을 위한 업무(하.목) 등을 들고 있다. 이러한 필수유지업무의 경우 정당한 유지 · 운영을 정지 · 폐지 또는 방해하는 행위는 쟁의행위로서 이를 행할 수 없다(노동조합법 제42조의2 제2항).

노동위원회의 중재재정은 그 절차가 위법하거나 그 내용이 근로기준법 위반 등으로 위법한 경우 또는 당사자 사이에 분쟁의 대상이 되어 있지 않은 사항이나 정당한 이유 없이 당사자의 분쟁범위를 벗어나는 부분에 대하여 월권으로 중재재정을 한 경우와 같이 위법이거나 월권에 의한 것임을 이유로 하는 때에 한하여 불복할 수 있고, 중재재정이 단순히 노사 어느 일방에게 불리한 내용이라는 사유만으로는 불복이 허용되지 않는다(대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두8024 판결 등 참조). 노동조합법 제42조의4 제5항에 의하면, 필수유지업무의 유지 · 운영 수준 등에 관한 노동위원회의 결정에 관한 불복절차는 중재재정의 불복절차에 관한 노동조합법 제69조 및 제70조 제2항의 규정이 준용된다. 따라서 법원으로서는 노동위원회의 필수유지업무결정이 신청권 없는 자의 신청에 의한 경우, 필수유지업무결정 절차 및 특별조정위원회의 구성, 의결과정등이 노동관계 법령에 위반된 경우 등과 같은 절차상 위법이 있는지 또는 노동조합법 제42조의4 제2항의 문리해석상 필수유지업무의 유지 · 운영수준, 대상직무, 필요인원이 필요 최소한으로 결정되어야 하는데도 노동위원회의 필수유지업무결정이 필수유지업무에 속하지 않는 직무를 대상으로 삼거나 노동위원회의 필수유지업무결정에서 정한 유지 · 운영 수준이 단체행동권을 본질적으로 침해하여 헌법의 단체행동권 보장정신을 무가치하게 만들 정도인 경우 등의 내용상 위법이 있거나 당사자 사이에 분쟁의 대상이 되어 있지 않은 사항이나 정당한 이유 없이 당사자의 분쟁범위를 벗어나는 부분에 대하여 결정한 경우 등의 월권이 있는지 여부만 심사할 수 있을 뿐, 필수유지업무결정이 어느 일방에게 다소 유리한 것을 넘어 부당하다고 여겨지더라도 이른바 행정청의 재량권 남용 법리에 따른 심사를 할 수는 없다고 보아야 한다.

필수유지업무 판단 시 고려해야 할 E공항의 항공운수사업 특성

항공운수사업은 탑승수속, 보안검색, 승객탑승 및 수화물 탑재, 항공기 조종 및 객실승무, 항공기의 항행 및 이착륙 등의 업무가 상호 긴밀하게 연계되어 있고, 공항은 이러한 업무들의 유기적인 연결을 통해서만 정상적인 운영이 가능하다. 이에 특정 설비의 유지 · 관리가 일시적으로 중단될 경우 설령 그 설비가 항공기의 항행 자체와는 직접적인 관련이 없더라도 다른 업무와의 유기적인 결합관계로 인하여 그 특정 설비뿐만 아니라 공항 전체의 운영에 영향을 미치게 되고, 안전사고의 위험이 증가하거나 항공편의 결항 · 지연 또는 항공물류의 마비 등을 초래하게 된다. 공항시설의 유지 · 관리 업무는 단순히 공항운영을 보조하는 부수적인 기능에 그치는 것이 아니라 국민의 안전한 항공교통 이용과 국제 항공물류 질서유지에 직결되는 중요한 요소에 해당한다.

E공항은 연간 5,000만명~7,000만명 이상의 여객운송과 200만톤 이상의 화물운송을 동시에 처리하는 세계적 규모의 허브공항이다. 이러한 대규모 여객 · 화물이동에는 필연적으로 높은 수준의 안전성이 요구되고, 공항운영 과정에서 안전성 확보는 공중의 일상생활과 밀접한 관련이 있다. 노동조합법은 공익사업에 관한 쟁의행위가 국민의 일상생활을 위태롭게 할 위험이 있을 때 긴급조정제도를 통해 그 쟁의행위를 중지할 수 있다고 규정하고 있으나(제76조, 제77조), 이는 이미 쟁의행위가 개시되어 안전사고의 우려가 현실화 된 이후에 비로소 발동할 수 있는 제도이므로, 항공운수사업의 특성상 이러한 사후적인 대응은 부족한 측면이 크고, E공항의 시설 유지 · 관리업무는 사전에 지속적인 유지가 보장되어야만 공중의 생명 · 신체의 안전이나 일상생활을 제대로 보호할 수 있다.

E공항은 단순히 여객의 이동을 위한 교통시설에 그치는 것이 아니라 출입국관리, 세관검사, 검역 등 국가의 기본적 기능이 집약적으로 이루어지는 시설이다. 이러한 국가기능은 공항이 정상적으로 작동할 때에만 제대로 작동할 수 있으므로, E공항의 시설이 적절히 유지 · 관리되지 못할 경우 그 영향은 항공기의 결항 · 지연에 그치는 것이 아니라, 출입국관리의 마비, 세관검사 또는 검역의 혼란 등 국가기능에 중대한 장애를

E공항은 그 시설의 범위와 종류가 방대하고 복잡하며, 통합방위법 제2조 제13호에 따른 국가중요시설로서 보안이 중요시 된다. 또한 참가인이 위탁받은 시설유지 · 관리업무는 사전에 정해진 과업내용에 따라 일정 경력을 갖춘 기술사 · 산업기사 · 기능사 · 기능사보가 투입되어야 하기 때문에 대체가 용이하지 않다는 특성을 가지고 있다 (갑 제24, 33호증). 나아가 각종 시설의 유지 · 관리 과정에서 안전사고를 예방하기 위하여 통상 2인 이상의 인력이 동시에 작업을 수행할 것을 요구하는 경우가 많으므로, E공항 시설의 안정적 유지 · 관리를 위해서는 상당한 인력이 투입되어야 한다.

헌법 제33조 제1항은 근로자의 단체행동권을 보장하고 있으나, 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장 · 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로, 근로자의 단체행동권 역시 절대적인 권리가 아니라 공익적 필요에 따라 일정한 범위 내에서 제한될 수 있다. 필수유지업무로 지정될 경우 해당 업무를 수행하는 근로자의 단체행동권이 일정 부분 제한받게 되는 것은 사실이나, 앞서 본 E공항과 항공운수사업의 특성상 이와 관련한 필수유지업무의 범위를 지나치게 협소하게 해석하게 된다면 공중의 생명 · 신체의 안전이 위협받고 일상생활이 현저히 위태로워질 우려가 크다. 따라서 단체행동권의 제한 정도와 필수공익사업의 쟁의행위로 인한 공익 저해 정도를 적절히 조화시킬 수 있는 범위 내에서 필수유지업무 대상 여부를 판단하되, 노동위원회가 특정 업무를 필수유지업무로 인정한 후 그 유지 · 운영수준을 최소화함으로써 단체행동권의 제한 정도와 공익 저해 정도를 적절히 조화시켰다면 그러한 사정 역시 함께 고려하여야 한다.

구체적 판단

수하물처리시설 유지관리

수하물처리시설 유지관리는 E공항 H, I과 탑승동의 지하터널에 설치된 컨베이어 벨트 시스템인 BHS(Baggage Handling System, 수하물처리시스템)의 점검 · 정비 ·소규모 개선작업과 수하물에 관한 MES(Manual Encoding System, 수하물 테그 유실시 재발급 · 부착) 운영업무 등을 의미한다. 수하물처리시스템의 감시 · 제어 · 운영업무는 D공사가, 수하물의 항공기 탑재 · 하역은 J㈜ 또는 K㈜와 같은 지상조업사가 수행하고, 참가인은 수하물이 지상조업사가 관리하는 탑재 · 하역공간까지 정확하게 도달할 수 있도록 BHS의 141km에 달하는 컨베이어 벨트의 점검 · 유지보수 업무를 주로 수행한다. 참가인 소속 직원 약 760명이 수하물처리시설 유지관리 업무에 투입되는데, BHS는365일 24시간 가동되므로 기계현장관리, 전기현장관리, 설비 · 수하물감시, MES, IT, 전기제어 업무를 담당하는 직원들은 3조 2교대 방식으로 근무한다.

수하물처리시설 유지관리는 항공운수사업의 일부이고, 참가인이 수행하는 위 업무를 통해 수하물이 지상조업사가 관리하는 탑재 · 하역공간까지 원활하게 도달하게 되므로, 그 업무는 지상조업사의 수하물 탑재 · 하역업무와 유기적으로 결합된 것으로서 노동조합법 시행령 [별표1] 제2호 파.목의 '수하물의 탑재 · 하역업무'에 포함된다고 볼 수 있다. 또한 위 업무가 정지 또는 폐지되는 경우 수하물처리시스템에서 장애가 발생하더라도 이에 제대로 대응할 수 없게 되어 공항으로서 정상적인 기능을 수행할 수 없게 된다. 이에 대하여 원고는 수하물처리시스템에 장애가 발생하더라도 사람이 차량을 이용하여 수하물을 운송할 수 있다고 주장하나, E공항의 수하물 처리규모를 고려하면 그러한 방식으로는 쟁의행위가 조금이라도 장기화될 경우 공항의 정상적인 운영을 담보하기 어렵다.

셔틀트레인 유지보수

셔틀트레인 유지보수는 E공항 H, I과 탑승동 사이를 연결하는 셔틀트레인의 점검 · 정비와 열차의 응급조치 및 비상운전업무 등을 의미한다. 셔틀트레인은 탑승동과각 여객터미널을 연결하는 유일한 이동수단이고, 탑승동의 입국자와 출국자가 섞이지않게끔 운영된다. 셔틀트레인은 무인운영 되어 그 관제 · 일정조정 · 운영은 D공사에서 직접 담당하고, 참가인은 신호 · 궤도 · 전기 · 스크린도어 · 열차의 유지보수와 비상시의 운행업무를 담당하며, 셔틀트레인이 365일 24시간 가동됨에 따라 약 60명의 직원이 3조 2교대로 방식으로 근무한다.

셔틀트레인 유지보수는 궤도시설과 관련된 것이기는 하나, 셔틀트레인은 탑승동에서의 승객 승하기를 위해 건설되었고, 참가인 직원들은 셔틀트레인의 각종 시설을 유지보수하며 그 자동운행에 관여하거나 비상시 직접 열차를 운전한다는 점에서 그 업무는 항공운수사업의 일부로서 노동조합법 시행령 [별표1] 제2호 타.목의 '승객 승하기시설 · 차량 운전업무'에 포함된다고 볼 수 있다. 위 업무가 정지 또는 폐지되는 경우 셔틀트레인에 장애가 발생하더라도 이에 제대로 대응할 수 없게 되어 여객운송에 상당한 비중을 차지하는 탑승동의 기능이 마비될 우려가 있다. 또한 버스 등의 다른 대체 운송수단으로 여객터미널과 탑승동을 연결할 경우 수많은 버스들이 항공기의 지상이동경로를 지나감으로써 안전사고가 발생할 가능성이 높다.

탑승교 유지관리

탑승교 유지관리는 E공항의 탑승교 및 부대설비에 관한 점검 · 유지보수 등의 업무 등을 의미한다. 항공기는 탑승교에 접현할 경우 자체 엔진을 구동하지 않고 탑승교의 부대설비인 냉난방공급장치, 지상전원공급장치, 급수공급장치를 통해 냉난방, 전력 등을 공급받는다. 항공기가 여객터미널 또는 탑승동에 도착하면 탑승교를 항공기에 접현하는 업무는 L㈜에서 담담하고, 참가인 소속 직원 약 70명은 3조 2교대로 탑승교및 부대설비의 주기적인 점검, 수리, 교체, 조정, 긴급조치 등을 담당한다.

탑승교 유지관리는 항공운수사업의 일부이고, '항공기의 지상전원 공급'과 '안전한 승객 승하기'라는 기능을 수행하기 위해 탑승교 운영업무와 유기적으로 결합된 일체로서 기능적인 관점에서 보았을 때 이를 독자적인 업무로 보기는 어려우므로, 그 업무는 노동조합법 시행령 [별표1] 제2호 차.목의 '항공기에 대한 지상전원 공급 업무' 및 타.목의 '승객 승하기 시설 운전 업무'에 포함된다고 볼 수 있다. 위 업무가 정지 또는 폐지되는 경우 탑승교의 접현불량 등으로 승객의 탑승교 추락사고와 같은 안전사고가 발생하거나, 쟁의행위가 조금이라도 장기화될 경우 탑승교 고장에 제대로 대응하지 못해 공항으로서의 기능이 저해되거나 항공기 운항에 막대한 지장이 초래될 가능성이 높다.

기계시설 유지관리

기계시설 유지관리는 H, I 내 기계시설의 점검 · 운영 · 유지보수 등의 업무를 의미하고, 기계시설은 크게 공조설비, 소방설비, 위생설비, 자동제어설비로 나뉜다. 공조설비는 냉난방시설, 열원시설, 열원공급시설 등을, 소방설비는 스프링클러, 소화전,제연설비 등을, 위생설비는 급수 · 배수설비(항공기 급수 포함), 화장실설비 등을, 자동제어설비로는 냉난방 시설물 원격 모니터링 감시 · 제어설비 등을 포함한다. 참가인 소속 직원들 약 270명이 3조 2교대로 근무하며 H, I과 탑승동, 제2교통센터, 관제탑 등에 설치된 15,000개가 넘는 각종 공기조화기, 냉동기, 팬, 펌프, 냉난방기기 등을 점검 · 운영 · 유지보수하고 있다.

기계시설 중 공조시설의 경우 통신실과 장비실에 냉방을 공급함으로써 장비들의 과열을 막고 각종 전산시스템과 통신시설의 기능을 유지하는 역할을 수행하므로, 기계시설 유지관리는 항공운수사업의 일부로서 노동조합법 시행령 [별표1] 제2호 바.목의 '항공기 운항과 관련된 시스템 · 통신시설의 유지업무'에 해당한다. 위 업무가 정지 또는 폐지되는 경우 냉방장치에 장애가 생기더라도 이에 제대로 대응할 수 없어 각종전산시스템과 통신시설의 과열을 막기 어려워진다(실제로도 실내온도 상승으로 인해 서버장비 등에 장애가 발생한 사례가 있었던 것으로 보인다). 원고는 통신실과 장비실에도 별도의 냉방장치가 구비되어 있어 통신시설이 마비될 우려가 적다고 주장하나, 이를 인정할만한 별다른 증거가 없을 뿐더러 그러한 냉방장치가 통신시설의 과열을 막기 충분한 용량인지 여부도 불분명하다.

토목시설 유지관리

토목시설 유지관리는 E공항 인접부지 내 토목시설물에 관한 보수 · 유지관리

토목시설 유지관리는 방조제, 유수지, 배수갑문, 배수로 등을 보수 · 유지관리하여 활주로를 포함한 E공항 인접부지를 풍수해로부터 보호하는 역할을 수행하므로, 그 업무는 항공운수사업의 일부로서 노동조합법 시행령 [별표1] 제2호 하.목의 '항공기 이착륙 시설의 유지 · 운영을 위한 업무'에 해당한다. 물론 참가인이 수행하는 비행장시설유지관리업무가 보다 직접적으로 항공기 이착륙 시설과 연관되어 있다고 할 수 있으나, 토목시설 유지관리업무 역시 풍수해로부터 항공기 이착륙 시설을 보호한다는 점은 부인하기 어렵다. 위 업무가 정지 또는 폐지되는 경우 배수갑문에 장애가 발생하더라도 제대로 대응하기 어렵기 때문에 E공항 부지가 침수되어 공항 전체의 기능이 마비될 가능성이 높다. 원고는 갑 제28호증의4를 근거로 D공사가 배수갑문에 발생한 장애를 자체적으로 해결할 수 있다고 주장하나, 이는 일시적인 정전상황을 대비하기 위한 자료에 불과하여 참가인 직원들의 쟁의행위가 조금이라도 장기화 될 경우 배수갑문에서 발생한 각종 장애를 제대로 대응할 수 있다고 단정하기 어렵다.

건축시설 유지관리

건축시설 유지관리는 H, I, 탑승동, 제1계류장관제소의 골조 · 마감과 방범 · 방화셔터에 관한 점검 · 유지관리, 계측관리 및 구조계측시스템의 점검 · 유지관리 등을 의미하고, 참가인 소속 직원들 약 100명이 3조 2교대 방식으로 근무하고 있다.

건축시설 유지관리는 E공항 주요 시설의 구조적인 안전을 책임지는 역할을 수행하고, 그중에는 관제소의 골조에 관한 점검 · 유지관리 업무도 포함되므로, 그 업무는 공항의 기능을 유지하기 위한 항공운수사업의 일부로서 노동조합법 시행령 [별표1] 제2호 하.목의 '관제를 포함한 항공기 이착륙 시설의 유지 · 운영을 위한 업무'에 해당한다. 위 업무가 정지 또는 폐지되는 경우 관제소 등 주요 시설의 골조부분에 구조적인 안전문제가 발생하더라도 이를 쉽게 발견하기 어려워져 공중의 생명 · 신체의 안전에 위협이 될 우려가 크다. 나아가 노동위원회는 위 업무와 항공운수사업의 관련성 등을 고려하여 필수유지업무 운영수준을 현원의 30%로 낮게 결정하였으므로, 필수유지업무 지정이 근로자들의 단체행동권을 과도하게 제한한다고 볼 수도 없다

전력운영시설 유지관리

전력운영시설 유지관리는 H, I, 탑승동, 관제소 등 주요 시설에 관한 전력설비및 제어시스템의 운전 · 감시, 무정전전원공급장치(UPS) 및 축전지의 종합관리 등을 의미한다. 참가인은 위 업무를 통해 E공항의 전력공급이 원활하게 이루어지게끔 전력설비를 관리하며, 참가인 소속 직원들 약 290명이 3조 2교대로 근무하고 있다.

E공항의 대부분의 항행안전시설과 항공기 이착륙 시설이 정상적으로 작동하기 위해서는 전력공급이 필수적이라는 점에서 전력운영시설 유지관리는 공항의 기능을 유지하기 위한 항공운수사업의 일부로서 노동조합법 시행령 [별표1] 제2호 하.목의 '항행안전시설과 항공기 이착륙 시설의 유지 · 운영을 위한 업무'에 해당한다. 위 업무가 정지 또는 폐지되는 경우 전력설비에 장애가 발생하더라도 이를 해결하기 어렵기 때문에 공항 전체에 전력 공급이 원활하게 이루어지지 않을 우려가 크고, 이는 공항 기능과 더불어 그곳에서 이루어지는 출입국관리, 세관검사, 검역 등 각종 국가기능의 마비로 귀결될 가능성이 높다. 따라서 E공항의 전력공급계통이 다중화 되어있다고 하더라도, 이러한 전력공급이 갖는 중요성을 감안하면 전력공급이 이루어지지 않는 최악의 상황을 대비해야 할 필요성이 크다.

나머지 12개 업무