서울행정법원 2026. 4. 10. 선고 2024구합2927 판결

원고의 주장 요지

이 사건 재심판정은 참가인 광주광역시에 이 사건 해고에 대한 구제신청의 사용자적격이 없다고 판단하였다. 그러나 참가인 광주광역시는 참가인 전남대학교병원과 함께 이 사건 병원을 실질적으로 운영하면서 이 사건 병원의 폐업, 이 사건 근로계약의 종료 등 이 사건 병원의 운영 업무에 관한 중요사항을 결정하였는바, 이 사건 근로자들의 실질적인 사용자에 해당하므로, 참가인 광주광역시에 이 사건 해고에 대한 구제신청의 사용자적격이 있다.

이 사건 병원은 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원 등과 분리되거나 독립된 사업부에 해당하지 않으므로, 이 사건 병원에서 근무하는 이 사건 근로자들에 대한 이 사건 해고는 통상해고가 아니라 정리해고에 해당한다.

참가인들은 이 사건 병원을 폐업하면서 이 사건 해고를 하였음에도 이 사건 폐업 이후에도 이 사건 병원을 계속 운영하였는바, 이 사건 폐업은 이 사건 근로자들을 해고하기 위하여 형식적으로 이루어진 폐업에 해당한다. 결국 이 사건 해고는 긴박한 경영상 필요성이나 해고를 피하기 위한 진지한 노력이 없이 이루어진 것으로서 부당해고에 해당한다.

참가인들은 이 사건 병원 직원들의 노동조합활동 등을 이유로 이 사건 위수탁계약을 종료하고, 이 사건 병원을 폐업함으로써 이 사건 근로자들을 해고하였는바, 이 사건 해고는 불이익 취급 내지 노동조합활동에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.

참가인 광주광역시가 이 사건 근로자들의 사용자에 해당하는지 여부

관련법리

구체적 판단

지방자치법, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 및 광주광역시 사무의 민간위탁 조례에서 규정하는 행정권한의 민간위탁이란 국가 또는 지방자치단체가 자신의 소관 사무 중 국민(주민)의 권리·의무와 직접 관련이 없는 사무를 민간의 법인·단체나 기업, 개인 등에게 위탁하여 그의 명의와 책임 하에 수행하게 하고, 국가 또는 지방자치단체는 이러한 행정업무를 수행하는 민간수탁기관에게 조세 또는 사용자 요금의 형태로 그 대가를 지불하는 것을 말한다. 이 사건 위수탁계약은 지방자치법 및 광주광역시 사무의 민간위탁 조례, 구 I정신병원 및 요양병원 설치·운영 조례(2023. 11. 10. 광주광역시조례 제6296호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 조례'라 한다)에 근거하여 행정권한의 민간위탁 일환으로 체결된 것으로, 위 관련 법령들은 위탁사무의 처리를 수탁자의 책임 하에 수탁자 명의로 하도록 정하고 있다.

참가인 전남대학교병원의 정관 제55조 제2항 제1호 및 제2호는 '수탁병원에 원장을 두되, 수탁병원장은 참가인 전남대학교병원의 병원장이 이사회의 동의와 위탁자의 승인을 얻어 임명하고, 수탁병원장은 참가인 전남대학교병원의 병원장의 명을 받아 수탁병원의 업무를 통할하며, 소속직원을 지휘·감독한다'라고 규정하고 있다. 이 사건 병원의 관리규정은 제1조에서 '이 규정은 참가인 전남대학교병원 정관 제55조와이 사건 조례에 의거 참가인 전남대학교병원에서 수탁·운영하는 이 사건 병원의 관리에 필요한 기본적인 사항을 규정함을 목적으로 한다'라고 규정하고 있고, 제11조에서 '참가인 전남대학교병원이 임명한 이 사건 병원장이 이 사건 병원을 대표하고, 소속직원을 지휘·감독하며, 병원 업무를 총괄한다'라고 규정하고 있으며, 제15조에서 '이 사건 병원장이 이 사건 병원의 직원을 임면한다'고 규정하고 있다.

실제로 참가인 전남대학교병원은 이 사건 근로자들 등 이 사건 병원의 직원을 직접 채용하였고, 개별 근로자별로 구체적인 업무를 지정한 후 그 지정업무에 대한 노무를 제공받았으며, 이 사건 병원의 직원들에 대한 급여, 퇴직급여 등을 지급·관리하였을 뿐만 아니라 이 사건 병원의 직원들에 대한 인사권과 업무지휘권 등을 실질적으로 행사해온 것으로 보인다.

광주광역시 사무의 민간위탁 조례 제21조 제2항은 '수탁기관은 위탁사무의 처리에 대하여 책임이 있으며, 시장은 그에 대한 감독책임을 진다'라고 규정하고 있고, 이 사건 조례 제11조는 '시장은 이 사건 병원의 운영·관리를 관계공무원으로 하여금 조사하게 하거나 관계서류, 장부 등을 검사하게 할 수 있다'라고 규정하고 있으며, 이 사건 위수탁계약 제17조는 '참가인 전남대학교병원은 매년 이 사건 병원의 운영에 필요한 사업계획을 수립하여 참가인 광주광역시에 제출한다'라고 규정하고 있기는 하다.그러나 이와 같은 참가인 광주광역시의 이 사건 병원에 대한 지도·점검 권한은 행정권한의 민간위탁에 해당하는 이 사건 위수탁계약의 본질로서 위탁자인 참가인 광주광역시가 수탁자인 참가인 전남대학교병원에 대한 지도·점검에 관한 권한에 불과할 뿐, 이를 사용자의 업무지시권 내지 지휘감독권이라 보기는 어렵다. 참가인 광주광역시가 이 사건 위수탁계약에 따른 위탁자로서의 지도·점검 권한을 넘어서 이 사건 근로자들 등이 사건 병원 직원의 채용, 업무분장, 징계 등에 직접 관여하였다거나 구체적인 업무지시를 하였다고 볼 만한 사정도 찾기 어렵다.

참가인 광주광역시는 2023. 11. 20. 이 사건 위수탁계약을 종료하기로 하면서 이 사건 폐업 절차, 이 사건 근로자들의 해고 등 인력관리, 이 사건 병원의 시설·장비관리 등에 관한 내용이 담긴 '이 사건 병원 운영종료 보고'라는 제목의 내부문서를 작성하였고, 참가인 전남대학교병원 측에 '이 사건 위수탁계약은 2023. 12. 31. 자로 종료될 예정이니, 환자 전원 조치, 관할 보건소 신고사항 처리, 시설물 인수인계 등 후속조치 계획을 제출하고 이행하여 주기 바란다'는 취지의 공문을 발송한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 이 사건 위수탁계약 제20조는 '위탁기간의 만료에 의하여 이 사건 위수탁계약이 해지되어 위탁관계가 종료되는 때에는 참가인들이 이 사건 병원 직원 및 환자 처리 등에 관하여 상호 협의하여 공동으로 처리한다'라고 규정하고 있는바, 이는 위탁자인 참가인 광주광역시가 이 사건 조례 등에 따른 위탁사무인 이 사건 병원의 운영 업무를 종료하는 과정에서 필요한 후속절차 등을 검토하고, 이에 필요한 사항을 수탁자인 참가인 전남대학교병원 측에 통지한 것에 불과할 뿐, 이러한 사정만으로 참가인 광주광역시가 이 사건 근로자들과의 근로관계 종료 등에 관하여 실질적인 지배력이나 결정권을 행사하였다거나 참가인 광주광역시와 이 사건 근로자들 사이에 묵시적인 근로관계가 형성되었다고 평가할 수 없다.

이 사건 해고의 법적 성격

관련법리

구체적 판단

이 사건 병원의 인적 조직은 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원등의 인적 조직과 독립되어 있다. 이 사건 근로자들을 비롯한 이 사건 병원의 직원들은 참가인 전남대학교병원이 참가인 광주광역시로부터 이 사건 병원의 관리·운영 업무를 위탁받음에 따라 오로지 이 사건 병원의 업무를 수행하기 위해 신규채용되었고(참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원과 이 사건 병원의 채용과정 내지 방법도 상이한 것으로 보인다), 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원의 취업규칙, 인사규정 등이 아닌 이 사건 병원의 관리규정, 인사규정, 복무규정 등의 적용을 받았다. 이 사건 병원의 직원채용공고문에는 '이 사건 병원은 참가인 광주광역시가 설립하고 참가인 전남대학교병원이 수탁·운영하는 요양병원으로, 직원의 신분은 참가인 전남대학교병원이 아니라 이 사건 병원에 소속되며, 인사 및 보수체계 등은 별도의 자체규정에 의하여 독립적으로 운영한다'라고 기재되어 있었는바, 이 사건 근로자들도 채용 당시 이러한 점을 인식하였던 것으로 보인다.

이 사건 병원의 물적 조직은 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원등의 물적 조직과 독립되어 있다. 이 사건 위수탁계약에 의하면, 이 사건 병원의 소유권은 참가인 광주광역시에 있어 참가인 전남대학교병원이 병원 운영 이외의 목적으로 사용하거나 제3자에게 처분할 수 없고(제6조 및 제7조 참조), 이 사건 위수탁계약이 해지 등으로 종료된 경우 원상회복하여 참가인 광주광역시에 반환되어야 하는바(제19조참조), 참가인 전남대학교병원이 배타적인 소유권을 가지고 운영하는 다른 병원 등과 구별된다.

이 사건 병원의 운영 또한 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원등의 운영과 구별된다. 참가인 전남대학교병원은 이 사건 병원의 운영·관리에 관하여 참가인 광주광역시 측의 지도·감독을 받아야 하고(이 사건 조례 제4조 제2항 및 제11조 참조), 이 사건 병원의 운영계획(사업계획)서를 수립하여 사업년도 시작 1개월 이전에 참가인 광주광역시 측에 제출하여야 하며(이 사건 조례 제10조 제1항 및 이 사건 위수탁계약 제17조 제1항 전단 참조), 다음 해 2개월 이내에 참가인 광주광역시에 연도별 실적보고서를 제출하여야 한다(이 사건 위수탁계약 제17조 제1항 후단 참조). 실제로 참가인 전남대학교병원은 매년 이 사건 병원의 재무상태표 및 손익계산서를 작성하여 이를 참가인 광주광역시에 제출하였다.

이 사건 병원의 재무 및 회계도 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원 등으로부터 독립되어 있다. 참가인 전남대학교병원은 이 사건 병원의 회계를 이 사건 병원 이외의 회계와 구분하여야 하고(이 사건 조례 제10조 제2항 및 이 사건 위수탁계약 제16조 제1항<1> 참조), 이 사건 병원이 출연금 및 보조금을 받고자 하는 경우

이 사건 병원의 업무는 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원 등의 업무와는 그 성질이 달라 이 사건 근로자들을 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원 등에 전환 배치하는 것은 불가능한 것으로 보인다. 참가인 전남대학교병원이 운영하는 빛고을전남대학교병원과 화순전남대학교병원(이하 이를 통틀어 '전남대병원'이라 한다)은 전남대학교 의학, 치의학, 간호학, 약학 등 학생의 임상교육, 전공의의 수련및 의료요원의 훈련, 의학계 관련연구, 임상연구, 진료사업 등을 주된 업무로 하는 반면, 이 사건 병원은 노인환자들의 치유 및 재활 등을 주된 업무로 한다. 또한 의료법 제3조의2, 제3조의4 제1항, 제36조 제5호 및 같은 법 시행규칙 제38조 제1항 [별표 5]등에 의하면, 전남대병원은 보건복지부장관이 지정하는 상급종합병원으로서 제3차의료급여기관인 반면, 이 사건 병원은 시·도지사의 허가만으로 개설이 가능한 요양병원으로서 제2차의료급여기관에 해당하고, 그 물적·인적 규모 및 담당하는 의료행위의 성격 등이 상이한 바, 전남대병원의 업무와 이 사건 병원의 업무 사이에 호환성이 있다고 보기 어렵다. 전남대병원 소속 직원 7명이 이 사건 병원으로 전환 배치된 것으로 보이나, 이는 이 사건 병원의 관리규정 제29조에 따라 전남대병원 소속 직원이 이 사건 병원의원장, 관리부장 등 관리직원으로 파견된 것일 뿐이고, 이 사건 병원의 직원이 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원 등으로 전환 배치된 사례는 없었다.

이 사건 해고가 통상해고로서 정당한지 여부

이 사건 근로계약 제3조 제2항은 '본 근로계약은 참가인 광주광역시와의 위수탁 협약기간을 초과할 수 없다'라고 규정하고 있고, 참가인들은 2023. 11.경 새로운수탁자의 부재 등을 이유로 2023. 12. 31. 자로 이 사건 위수탁계약을 종료하기로 합의하였는바, 이 사건 위수탁계약이 종료됨에 따라 이 사건 근로계약은 근무기간의 만료를 이유로 한 계약종료사유가 발생하였다. 이후 이 사건 병원장은 2023. 11. 28. 이 사건 위수탁계약이 종료됨에 따라 이 사건 근로계약의 종료사유가 발생하였음을 전제로 이 사건 근로자들 등에게 2023. 12. 31. 자로 이 사건 근로계약이 종료된다는 내용의 의사표시를 함으로써 이 사건 해고를 하였는바, 이 사건 해고는 이 사건 근로계약이 정한 계약종료사유에 따라 이루어졌다고 볼 수 있다.

참가인들이 이 사건 근로자들을 비롯한 이 사건 병원 직원들과의 고용관계를 계속 유지하기 위하여 이 사건 위수탁계약을 종료하지 않아야 할 법률상 의무를 부담한다고 볼 아무런 근거가 없고, 이 사건 병원 운영 업무가 의료치약계층에 대한 공공보건의료의 성격을 띤다고 하더라도 그러한 사정만으로 참가인 광주광역시가 이 사건 병원을 직접 운영하여야 할 의무가 도출된다고 보기 어렵다. 또한 참가인 광주광역시가 참가인 전남대학교병원에 이 사건 위수탁계약의 종료를 통보하면서 '노조와의 대화를 통해 이 사건 병원의 지속가능한 운영을 위해 노력하겠다'는 취지의 내용이 담긴 입장문을 발표하였더라도 이 사건 근로자들에 대하여 이 사건 근로계약을 계속 유지하겠다는 취지의 공적 견해표명을 하였다고 보기 어렵다.

앞서 본 바와 같이 이 사건 병원과 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원 등은 서로 독립한 별개의 사업 부분이고, 이 사건 병원의 업무는 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원 등의 업무와는 그 성질이 달라 이 사건 근로자들을 참가인 전남대학교병원이 운영하는 다른 병원 등에 전환 배치하는 것은 불가능하며, 참가인 전남대학교병원에게 이 사건 근로자들의 고용을 승계하거나 다른 병원 등에 전환배치하여야 할 계약상·신의칙상 의무가 존재한다고 볼 만한 사정도 없다.

참가인 전남대학교병원(이 사건 병원)은 이 사건 폐업 이후 기존의 이 사건 병원 직원 중 일부와 근로계약을 체결하고, 이 사건 병원의 정산업무 등을 수행한 것 으로 보이나, 이는 이 사건 폐업으로 인한 이 사건 병원의 청산업무 등을 수행하기 위하여 일시적으로 일부 직원들과 근로계약을 체결한 것으로 보일 뿐, 이러한 사정만으로 이 사건 폐업이 이 사건 근로자들 등에 대한 이 사건 해고를 위한 위장폐업이라고 보기 어렵다.

원고는, 참가인 광주광역시가 2013년경 이 사건 조례를 개정하면서 기존의 J 요양병원(이하 '이 사건 제1병원'이라 한다)과 이 사건 병원(E요양병원)을 'K요양병원'으로 일원화하고, 위 각 병원의 인력과 예산을 통합·관리하였으며, 이 사건 폐업 이후에는 이 사건 조례를 개정하여 이 사건 제1병원의 명칭을 'K요양병원'으로 변경하고, 이 사건 병원의 물품 및 장비 등을 이 사건 제1병원으로 무상이전함으로써 사실상 이 사건 제1병원을 통해 기존의 이 사건 병원 업무를 계속 수행하고 있는바, 이 사건 폐업은 이 사건 해고를 위한 위장폐업에 해당한다는 취지로 주장한다.

원고는 이 사건 폐업이 행정청의 행정행위에 해당함을 전제로, 이 사건 폐업 과정에서 행정절차법, 공유재산 및 물품 관리법 위반행위가 존재하고, 행정부작위의 위법이 있으며, 형평성을 위반하고 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장한다.

이 사건 해고가 부당노동행위에 해당하는지 여부

관련법리

구체적 판단

소결론