수원지방법원 안양지원 2020. 7. 15. 선고 2019가단5213 판결

갑 제1호증의 기재에 의하면, 원고가 1998. 7. 1.부터 2006. 6. 29.까지, 2010. 7.1.부터 2018. 6. 30.까지 각 군포시장으로 재직하였던 사실이 인정된다.

원고는 '16년간 공무원으로 재직하였음에도 공무원연금법 제3조 제1항 제1호 가목이 연금 지급의 대상인 공무원에서 선출직 공무원을 제외함에 따라 공무원연금법상 퇴직급여를 지급받지 못하였다. 그러나 공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로자에 해당하고, 공무원에 대하여도 성질에 반하지 않는 한 근로기준법이 적용되므로, 근로기준법에 따라 퇴직금을 청구한다'고 주장한다. 반면 피고는 '지방자치단체장은 단순히 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로자가 아니라, 지방자치단체의 대표자이자, 민주적 정당성을 갖는 행정기관이고, 국가의 사무를 위임받아 처리하는 범위 내에서 국가의 하급행정기관으로서의 지위도 겸하므로, 근로기준법상 근로자에 해당하지 아니한다'고 다툰다.

근로기준법상 근로자에 해당하는지는 근로제공 관계의 실질이 근로제공자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하는바, 이하에서 지방자치단체장의 근로자성에 관하여 살펴본다. 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 지방자치단체장은 근로기준법상 근로자에 해당한다고 보기 어렵다. 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 나머지 점에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이

지방자치단체장은 지방자치단체를 대표하고 그 사무를 총괄하며(지방자치법 제101조), 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다(같은 법 제103조). 또한 지방자치단체장은 소속 직원을 지휘 · 감독하고 법령과 조례 · 규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면 · 교육 · 복무 · 징계에 관한 사항을 처리한다(같은 법 제105조). 이러한 지방자치단체장의 권한의 본질, 내용 및 범위에 비추어 볼 때, 지방자치단체장을 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 근로를 제공하는 근로자와 동일하게 보기 어렵다.

통상 근로자의 업무 내용은 사용자에 의하여 정하여지나, 지방자치단체장은 독자적인 정책 입안 및 업무수행권을 가지고, 법령이나 조례가 위임한 범위에서 소관 사무에 관하여 규칙을 제정할 권한을 가지는 등 지방자치단체의 원활한 운영 및 발전을 추구하는 역할을 능동적으로 수행할 수 있다.

통상 근로자는 업무수행 과정에 있어서 사용자로부터 구체적이고 직접적인 지휘 · 감독을 받고, 사용자에 의하여 근무시간과 근무장소가 지정되어 이에 구속을 받으며, 취업규칙 · 복무규정 등의 위반이 있으면 징계의 대상이 될 수 있다. 그러나 ① 지방자치단체장은 오히려 소속 공무원에 대한 지휘 · 감독권과 징계권, 임면권 등을 행사하는 점, ② 지방자치단체장은 소속 공무원의 근무기강을 확립하기 위해 복무 실태점검 등의 조치를 하고(지방공무원 복무규정 제1조의2 제2항), 소속 공무원에게 비상근무를 발령 · 해제하거나, 근무시간 등의 변경할 수 있으며, 시간외근무 및 공휴일 근무 등을 명할 수 있는 점(지방공무원 복무규정 제2조의3, 제2조의5, 제3조, 제4조), ③ 선거로 취임하는 정무직 공무원인 지방자치단체장에게는 징계절차에 관한 지방공무원법 제69조 내지 제73조의3이 적용되지 아니하고(지방공무원법 제3조 제1항), 지방공무원 징계 및 소청 규정도 정무직 공무원을 징계절차의 대상으로 삼고 있지 아니하는 점(위 규정 제1조의2), ④ 지방공무원법 제49조 본문은 '공무원은 직무를 수행할 때 소속 상사의 직무상 명령에 복종하여야 한다'고 규정하고 있으나, 지방자치단체장에게 직무상명령에 복종할 상사의 개념을 상정할 수 없는 점 등에 비추어 보더라도, 지방자치단체장은 근로자성 판단의 주된 요소를 결하고 있다.

사용자는 정당한 이유 없이 근로자의 의사에 반하여 근로자와의 근로계약관계를 종료할 수 없으나(근로기준법 제23조 제1항), 지방자치단체장은 선거에 당선됨으로써 취임하여 정해진 임기동안 공직을 수행할 수 있을 뿐이고, 차기 선거에 재출마하여 당선되지 않는 한, 본인의 의사와 무관하게 임기 만료시에 그 직에서 물러나게 된다.

지방자치단체장은 공무원 노동조합의 대표자와 조합원의 보수 · 복지, 그 밖의 근무조건 등에 관하여 교섭하고 단체협약을 체결할 정부교섭대표로서의 권한을 가지기도 한다(공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제8조 제1항).

공무원연금법이 선출직 공무원을 그 적용대상에서 제외하였고, 지방자치단체장을 제외한 다른 선출직 공무원인 대통령이나 국회의원의 경우, 전직대통령 예우에 관한 법률, 대한민국헌정회 육성법에 따라 퇴직 후 연금, 지원금 등이 지급되고 있기는 하다. 그러나 지방자치단체장의 퇴직 후 생활안정의 필요성이 인정되고 다른 선출직공무원과의 형평이 문제된다고 하더라도, 이는 지방자치단체장의 퇴직급여 제도에 관한 입법으로 해결함이 바람직하고, 근로기준법상 근로자 개념을 지나치게 확대해석하여 해결할 문제라고 볼 수는 없다.