헌법재판소 2013. 2. 28. 2012헌가3 결정

제청신청인은 ○○건설 주식회사가 마산시 ○○동 355-1에서 시공하고 있는 ○○주공아파트 재건축정비사업의현장소장으로서근로자의 안전보건총괄책임자이고, 김○민은 ○○건설 주식회사로부터 하도급받은 위 정비사업 중 ○○의장 주식회사의 미장공사 현장관리책임자로서 다음과 같은 공소사실로 기소되었다. 「2008. 9. 8. 07:10경 ○○주공아파트 재건축정비사업 현장 201동 20층에서 미장작업을 하던 김○호가 1층 건설용 리프트카의 방호선반에 추락하여 사망한 재해와 관련하여, 김○민은 높이 2m 이상인 개구부로서 추락으로 근로자에게 위험을 미칠 우려가 있는 장소에는 안전난간ㆍ울ㆍ손잡이 등(이하 ‘난간 등’이라 한다)으로 방호조치를 하거나, 난간 등을 해체하여야 하는 때에는 안전방망을 치거나 근로자에게 안전대를 착용하도록 하는 등 추락에 의한 위험을 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 함에도 위 현장 20층(높이 47m)에 난간(안전문)을 개방한 상태로 방치를 하는 등 추락방지를 위하여 필요한 조치를 하지 아니하였고, 제청신청인은 위 일시, 장소에서 사업주는 동일한 장소에서 행하여지는 사업의 일부를 도급에 의하여 행할 경우 수급인이 사용하는 근로자가 안전난간의 설치가 필요한 장소에서 작업하는 경우 김○민과 같은 동일한 추락위험을 예방하기 위한 필요한 조치를 하여야 함에도 이를 이행하지 아니하였다.」 (2)이에 창원지방법원(2008고약40513)은 2009. 2. 9. 제청신청인에게 구 산업안전보건법 제68조 제2호, 제29조 제2항 등을 적용하여 벌금 300만 원의 약식명령을 발령하였고, 제청신청인은 이에 불복하여 2009. 3. 4. 위 법원에 정식재판을 청구하여 재판이 계속되던 중(위 법원 2009고정787) 구 산업안전보건법 제68조 제2호가 포괄위임금지원칙에 위반된다며 위헌제청신청을 하였다(위 법원 2012초기21).

제청법원은 2012. 1. 11. 위 제청신청을 받아들여 위 법 제68조 제2호 중 제29조 제2항 부분이 포괄위임금지원칙에 위반되어 위헌이라고 인정할 만한 상당한 이유가 있다는 이유로 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.

제1항의규정에의한사업주는그의수급인이 사용하는 근로자가 노동부령이 정하는 산업재해 발생위험이 있는 장소에서 작업을 할 때에는 노동부령이 정하는 산업재해예방을 위한 조치를 취하여야 한다. 나머지 관련조항은 [별지] 참조

이 사건 법률조항의 입법연혁 및 입법취지

입법연혁 이 사건 법률조항은 산업안전보건법이 1996. 12. 31. 법률 제5248호로 개정되면서 구성요건 조항인 위 법 제29조 제2항과 함께 법 제68조 제1호로 신설되었다가, 2007. 5. 17. 법률 제8475호로 개정되면서 같은 조 제2호로 위치가 바뀌었다. 이후 2007. 7. 27. 법률 제8562호 개정, 2009. 2. 6. 법률 제9434호 개정을 통하여 위 제29조 제2항을 제외한 다른 구성요건 조항들의 일부 변경이 있었다.

입법취지 산업안전보건법은 1981. 12. 31. 산업안전ㆍ보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지ㆍ증진함을 목적으로 제정되었다(제1조). 산업안전보건법 제29조 제2항은 하도급의 형태로 사업이 운영되는 경우를 규율하면서 사업주가 종합적인 현장의 안전관리를 하도록 하되, 책임소재가 모호하지 않도록 수급인이 사용하는 근로자에 대하여도 산업재해예방 조치의무를 명시적으로 부과하고 있다. 이는 사내하도급의 사용이 일반화되어 있는 현실에서 하도급업체의 재해율이 원도급업체에 비하여 상대적으로 높은 편이고, 그 작업장소가 원도급업체가 관리하는 현장 내인 경우가 많아 하도급업체의 독자적인 노력만으로는 산업재해를 예방하는 데 역부족인 근로현실을 반영하고, 근로자의 안전과 보건을 실질적으로 보장하기 위한 것이었다. 이러한 취지에서 이 사건 법률조항은 사업주의 의무와 책임을 규정하고 그 위반행위 시 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금을 부과하고 있다.

산업안전보건법의 안전ㆍ보건조치 관련 규율 내용 산업안전보건법에 규정된 사업주의 의무로는 우선 제1장에 선언되어 있는 일반적인 사업주의 의무(제5조)와 개별적 조문으로 구성된 구체적인 의무가 있다. 구체적 의무규정들 중 유해ㆍ위험 예방조치와 관련한 의무규정을 살펴보면, 법령요지의 게시ㆍ비치의무(제 11조), 안전ㆍ보건표지의 부착ㆍ설치의무(제12조), 안전조치의무(제23조), 보건조치의무(제24조), 작업 중지 등 적절한 조치의무(제26조), 유해하거나 위험한 기계ㆍ기구 등의 방호조치의무(제33조) 등이 있다. 이 중에서 안전조치(제23조)로서 사업주는, 기계ㆍ기구, 그 밖의 설비에 의한 위험, 폭발성ㆍ발화성ㆍ인화성 물질 등에 의한 위험, 전기ㆍ열ㆍ그 밖의 에너지에 의한 위험을 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 하고(제1항), 굴착ㆍ채석ㆍ하역ㆍ벌목ㆍ운송ㆍ조작ㆍ운반ㆍ해체ㆍ중량물 취급, 그 밖의 작업을 할 때 불량한 작업방법 등으로 인하여 발생하는 위험을 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 하며(제2항), 작업 중 근로자가 추락할 위험이 있는 장소, 토사ㆍ구축물 등이 붕괴할 우려가 있는 장소, 물체가 떨어지거나 날아올 위험이 있는 장소, 그 밖에 작업 시 천재지변으로 인한 위험이 발생할 우려가 있는 장소에는 그 위험을 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다(제3항). 그리고 보건조치(제24조 제1항)로서 사업을 행함에 있어 발생하는 ① 원재료ㆍ가스ㆍ증기ㆍ분진ㆍ흄(fume)ㆍ미스트(mist)ㆍ산소결핍공기ㆍ병원체 등에 의한 건강장해(제1호),②방사선ㆍ유해광선ㆍ고온ㆍ저온ㆍ초음파ㆍ소음ㆍ진동ㆍ이상기압 등에 의한 건강장해(제2호), ③ 사업장에서 배출되는 기체ㆍ액체 또는 잔재물 등에 의한건강장해(제3호),④계측감시ㆍ컴퓨터단말기조작ㆍ정밀공작 등의 작업에 의한 건강장해(제4호), ⑤ 단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업에 의한 건강장해(제5호), ⑥ 환기ㆍ채광ㆍ조명ㆍ보온ㆍ방습 및 청결 등에 대한 적정기준을 유지하지 아니함으로 인하여 발생하는 건강장해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다(제6호).

이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부

이 사건 법률조항의 구조 이 사건 법률조항은 동일한 장소에서 행하여지는 사업의 일부를 도급에 의하여 행하는 사업의 사업주로 하여금 그의 수급인이 사용하는 근로자가 산업재해 발생위험이 있는 장소에서 작업을 할 때에는 산업재해예방을 위한 조치를 하도록 규정하면서 그 장소 및 조치의 내용을 부령인 노동부령에 위임하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 노동부령에 규정될 사항의 구체적 범위 및 기준을 정하지 아니한 채 포괄위임하고 있는지 여부를 살펴본다.

심사기준 헌법 제75조는 위임입법의 근거를 마련하는 한편 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 그리고 헌법 제95조는 부령에의 위임근거를 마련하면서 ‘구체적으로 범위를 정하여’라는 문구를 사용하고 있지는 않지만, 법률의 위임에 의한 대통령령에 가해지는 헌법상의 제한은 당연히 법률의 위임에 의한 부령의 경우에도 적용된다. 따라서 법률로 부령에 위임을 하는 경우라도 적어도 법률의 규정에 의하여 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정함으로써 누구라도 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 한다(헌재 2004. 11. 25. 2004헌가15, 판례집 16-2하, 267, 273-274 참조). 특히 형벌법규가 구성요건의 일부를 하위법령에 위임하는 경우에는, 죄형법정주의의 원칙상 그 위임에 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있을 것이 요구되며, 이러한 경우에도 법률에서 처벌대상행위가 어떠한 것일지 예측할 수 있을 정도로 그 구성요건이 구체적으로 규정되어야 한다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌바183, 판례집 22-1하, 262, 268-269 참조). 여기서 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다.

판단

위임의 필요성 1960년대부터 시작된 경제의 고도성장에 따라 사업장 기계설비의 대형화ㆍ고속화, 건설공사의 대규모화, 유해물질의 대량사용 등이 잇따르고 중대재해가 급증하였으며, 산업재해의 유형이나 위험요소도 매우 다양하고 세분화되었다. 또한 예방의학의 발전으로 의무규정을 부가할 필요도 증대되었다. 산업안전보건법령은 1개의 법률, 1개의 시행령, 4개의 시행규칙(현재는 ‘산업안전기준에 관한 규칙’과 ‘산업보건기준에 관한 규칙’이 ‘산업안전보건기준에 관한 규칙’으로 통합되어 3개의 시행규칙이 있다), 그리고 그 하위규정인 60여 개의 고시, 10여 개의 예규, 훈령 및 기술상의 지침, 작업환경 표준 등으로 구성되어 있다. 위 시행규칙은 1개의 규칙에 담기에는 지나치게 복잡하고 기술적인 사항으로 이루어져 있으며, 빈번한 개정을 통하여 각종 규제내용을 추가ㆍ폐지하거나 새로운 작업환경 및 위험요소에 대비한 산업재해 예방조 치를 마련하는 등 새로운 규율사항이 반영되어 왔다. 이와 같이 산업기술의 급속한 발달로 인하여 규율영역이 확대되고 예상치 못했던 위험요소의 출현이 증가함에 따라 산업재해 발생위험이 있는 장소 및 산업재해 예방조치의 구체적이고 세부적인 사항에 대하여 법률에서 일일이 규정하는 것은 불가능하므로, 탄력적이고 신속한 대응을 위하여 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다.

예측가능성

‘산업재해 발생위험이 있는 장소’ 및 ‘산업재해예방을 위한 조치’는 모두 ‘산업재해’를 그 핵심개념으로 하는바, ‘산업재해’란 근로자가 업무에 관계되는 건설물ㆍ설비ㆍ원재료ㆍ가스ㆍ증기ㆍ분진등에의하거나 작업 또는 그 밖의 업무로 인하여 사망 또는 부상하거나 질병에 걸리는 것을 의미한다(산업안전보건법 제2조 제1호, 이하 조문 인용 시 법명을 생략하기로 한다). 그리고 산업안전보건법에는 앞서 살펴본 바와 같이 산업재해발생을 예방하기 위한 안전과 보건에 관한 사업주의 각종 의무들이 규정되어 있다. 이러한 산업재해의 개념요소와 산업안전보건법에 명시된 여러 의무 규정들을 통하여 사업주는 산업재해가 발생할 위험이 있는 장소와 산업재해예방을 위하여 구체적으로 어떠한 조치를 하여야 할지를 충분히 예측할 수 있다.

이 사건 법률조항의 실제 수범자인 사업주는 전문성을 띤 한정된 범위의 집단에 해당한다. 나아가 이 사건 법률조항에서 일컫는 ‘산업재해 발생위험이 있는 장소’는 기본적으로 사업주가 사용하는 근로자가 일하는 장소로 한정되므로, 사업주는 자신의 근로자와 같은 장소에서 작업하는 수급인의 근로자에게도 자신의 근로자와 동일한 위험이 발생할 수 있음을 예측할 수 있다. 즉 사업의 일부분을 직접 영위하고 있는 사업주로서는 근로자가 어떤 일을 하고 있는지, 어떤 유형의 산업재해가 발생할 수 있는지, 그 위험발생이 가능한 장소는 어디인지, 그 장소에서 산업재해예방을 위한 적절한 조치는 무엇인지 등을 용이하게 파악할 수 있고, 이는 사업주의 기본적 의무이기도 하므로(제5조), 시행규칙에 위임될 사항에 대한 예측가능성은 더욱 높아진다고 할 수 있다(헌재 2010. 3. 25. 2008헌가5, 판례집 22-1상, 389, 399 참조). 따라서 이 사건 법률조항이 사업주의 책임범위를 예측할 수 없는 범위 밖으로 확장시켰다거나 위 장소와 조치의 의미를 파악함에 있어 사업주에게 지나친 부담을 부과하고 있는 것이라고도 보기 어렵다.

이와 같이 이 사건 법률조항의 문언과 입법취지, 규율 분야, 수범자의 특성, 위에서 본 관련조항의 내용 등을 종합적으로 고려하면, ‘산업재해 발생위험이 있는 장소’란 기본적으로 근로자가 업무와 관련하여 사망ㆍ부상하거나 질병에 걸릴 수 있는 안전ㆍ보건상의 유해 또는 위험한 작업이 행해지는 장소로서 산업안전보건법 제23조와 제24조에서 정하는 위험 또는 건강장해가 발생할 만한 곳을 의미하고, ‘산업재해예방을 위한 조치’는 각 산업재해 발생위험이 있는 장소에 대비하는 적절한 조치로서 관련조항에서 정하는 일련의 조치들이 포함될 것임을 능히 짐작할 수 있다.

소결 이 사건 법률조항은 위임의 필요성이 인정되고, 처벌대상 행위의 실질을 예측할 수 없을 정도로 노동부령에 포괄적으로 위임하고 있다고 할 수 없으므로 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다.

사업주는 굴착ㆍ채석ㆍ하역ㆍ벌목ㆍ운송ㆍ조작ㆍ운반ㆍ해체ㆍ중량물 취급 기타 작업에 있어 불량한 작업방법 등에 기인하여 발생하는 위험을 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

사업주는 작업 중 근로자가 추락할 위험이 있는 장소, 토사ㆍ구축물 등이 붕괴할 우려가 있는 장소, 물체가 낙하ㆍ비래할 위험이 있는 장소 기타 천재지변으로 인하여 작업수행상 위험발생이 예상되는 장소에는 그 위험을 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 사업주가 하여야 할 안전상의 조치사항은 노동부령으로 정한다. 제24조(보건상의 조치) ① 사업주는 사업을 행함에 있어서 발생하는 다음 각 호의 건강장해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다. 1.원재료ㆍ가스ㆍ증기ㆍ분진ㆍ흄(fume)ㆍ미스트(mist)ㆍ산소결핍공기ㆍ병원체등에 의한 건강장해 2.방사선ㆍ유해광선ㆍ고온ㆍ저온ㆍ초음파ㆍ소음ㆍ진동ㆍ이상기압 등에 의한 건강장해 3.사업장에서 배출되는 기체ㆍ액체 또는 잔재물 등에 의한 건강장해 4.계측감시ㆍ컴퓨터단말기조작ㆍ정밀공작등의 작업에 의한 건강장해 5.단순반복작업 또는 인체에 과도한 부담을 주는 작업에 의한 건강장해 6.환기ㆍ채광ㆍ조명ㆍ보온ㆍ방습 및 청결 등에 대한 적정기준을 유지하지 아니함으로 인하여 발생하는 건강장해

제1항의 규정에 의하여 사업주가 하여야 할 보건상의 조치사항은 노동부령으로 정한다. 제71조(양벌규정) 법인의 대표자 또는 법인이나 개인의 대리인ㆍ사용인(관리감독자를 포함한다) 기타 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제66조의2 내지 제70조의 위반행위를 한 때에는 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 동조의 벌금형을 과한다. (단서 생략) 구 산업안전보건법 시행규칙(2005. 10. 7. 노동부령 제240호로 개정되고, 2008. 9. 18. 노동부령 제308호로 개정되기 전의 것) 제30조(작업장의 순회점검 등) ⑤ 법 제29조 제2항에서 "산업재해 발생위험이 있는 장소"라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소를 말한다. 1.토사ㆍ구축물ㆍ공작물 등이 붕괴될 우려가 있는 장소 2.기계ㆍ기구 등이 전도 또는 도괴될 우려가 있는 장소

법 제29조 제2항의 규정에 의하여 도급인인 사업주가 하여야 할 조치는 이 규칙에 정한 사항을 제외하고는 안전규칙ㆍ보건규칙 및 영 제26조의2 제3호의 규정에 의하여 노동부장관이 고시하는 건설공사표준안전시방서의 내용에 의한다. 구 산업안전기준에 관한 규칙(2003. 8. 18. 노동부령 제197호로 개정되고, 2011. 7. 6. 고용노동부령 제30호로 개정되기 전의 것) 제8조(추락 등의 방지) 사업주는 작업장이나 기계ㆍ설비의 바닥ㆍ작업발판 및 통로 등의 끝이나 개구부로부터 근로자가 추락하거나 넘어질 위험이 있는 장소에는 제7조의2의 규정에 의한 안전난간(이하 "안전난간"이라 한다), 울, 손잡이 또는 충분한 강도를 가진 덮개 등을 설치하는 등 필요한 조치를 하여야 한다. 제440조(개구부 등의 방호조치) ① 사업주는 높이 2미터 이상인 작업발판의 끝이나 개구부로서 추락에 의하여 근로자에게 위험을 미칠 우려가 있는 장소에는 안전난간ㆍ울 및 손잡이등(이하 "난간 등"이라 한다)으로 방호조치를 하거나 충분한 강도를 가진 구조의 덮개를 뒤집히거나 떨어지지 아니하도록 설치하고, 어두운 장소에서도 식별이 가능하도록 개구부임을 표시하여야 한다.

사업주는 제1항의 규정에 의한 난간 등을 설치하는 것이 심히 곤란하거나 작업의 필요상 임시로 난간 등을 해체하여야 하는 때에는 안전방망을 치거나 근로자에게 안전대를 착용하도록 하는 등 추락에 의한 위험을 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.