헌법재판소 1996. 8. 29. 95헌바36 결정

청구인의 주장 요지

이 사건 법률조항은 산재보험법의 대상에서 제외될 수 있는 사업을 시행령에 위임하였는데, 같은법시행령 제2조 제1항 제3호는 국가 또는 지방자치단체가 직접 행하는 사업을 위 법의 적용대상에서 제외하고 있다. 대법원판례는 이를 이유로 이 사건 사고가 자동차종합보험약관의 면책사유에 해당하지 않는다는 태도를 취하고 있다.

근로기준법은 모든 근로자를 적용대상으로 하고 모든 근로자가 업무상 재해에 대하여 보상받을 것을 그 이념으로 하고 있으며, 산재보험법은 그 이념의 실현을 보장하기 위한 제도이다. 따라서 산재보험법도 모든 근로자를 대상으로 하여야 함에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 그 적용제외 대상을 시행령에 포괄적으로 위임함으로써 위임입법의 한계를 규정한 헌법 제75조를 위반하였을 뿐만 아니라, 근로자의 권리와 근로조건에 관한 헌법 제32조에도 위반된다.

국가 또는 지방자치단체가 직접 행하는 사업이라도 그 근로자의 지위는 다른 근로자의 지위에 못지 않게 보장하여야 하는데도 불구하고, 이 사건 법률조항은 이들을 그 적용대상에서 제외하여 결과적으로 업무상 재해 면책약관의 적용에서도 제외되어 청구인 등과 같은 보험회사가 그 부담을 떠맡게 됨으로써 헌법상 보장되는 재산권이 침해되었다.

모든 근로자는 업무상 재해에 관하여 확실한 보상을 받을 수 있어야 함에도 불구하고 이 사건 법률조항은 합리적인 이유없이 여러 유형의 기업을 산재보험법의 적용대상에서 제외할 수 있도록 규정함으로써 헌법상 보장된 평등의 원칙에 위반된다.

노동부장관의 의견 요지

청구기간 경과 헌법재판소법 제68조 제2항에 기한 헌법소원심판은 위헌법률심판의 제청신청이 기각된 날로부터 14일 이내에 청구하여야 하는데(같은 법 제69조 제2항 참조), 이 사건 심판청구는 위헌제청신청의 기각결정이 있었던 1995. 8. 16.로부터 14일이 경과한 같은 해 9. 19.에 청구되었으므로 청구기간을 도과하여 부적법하다.

이 사건 법률조항을 둔 이유는, 산재보험법이 위 법의 적용을 받는 사업주로 하여금 당연히 산재보험의 가입자가 되어 산재보험료의 납부 등 각종 의무를 부담하도록 하는 등 강제적인 성격을 가지고 있으므로(같은 법 제6조, 제19조, 제27조의 2 등 참조), 경제적 사회적 요건 등을 감안하여 위 법을 강제적으로 적용하는 것이 타당하지 아니한 사업을 제외할 필요가 있기 때문이다. 한편 적용제외규정을 두면서도 산재보험법 제4조 본문의 취지를 일탈하지 못하게 하기 위하여 적용제외되는 사업의 구체적인 내용에 관하여 "사업의 위험율 규모 및 사업장소 등을 참작"하도록 함으로써 위임의 범위를 한정하였고, 적용제외되는 사업의 사업주도 노동부장관의 승인을 받아 임의로 산재보험에 가입할 수 있는 길을 마련하고 있으며(같은 법 제6조 제2항), 국민연금법이나 고용보험법이 정하는 각 적용범위에 관한 위임규정과 비교하여 보아도 이 사건 법률조항이 비합리적인 포괄위임규정이라고 보기는 어려울 뿐만 아니라, 근로의 권리와 근로조건의 기준을 정한 헌법 제32조의 취지에 위반되지 아니한다.

국가 또는 지방자치단체가 직접 행하는 사업을 산재보험 적용사업에서 제외한 이유는, 국가나 지방자치단체는 공무원의 경우 공무원연금법에 의하여 공무로 인한 부상 질병 폐질에 대하여 적절한 급여를 실시하고 있으며, 공무원이 아닌 경우에도 보상을 해주지 아니할 위험성도 없고 그 특성상 보험급여의 신속한 지급 및 지급확보를 위하여 특별히 산재보험에 가입할 필요성도 없다는 점을 고려한 것이므로 불합리한 조건에 의한 차별이라고 볼 수 없어 평등의 원칙에 위배되지 아니한다.

산재보험법의 적용을 받지 않는 성남시 수정구청이 청구인의 보험에 가입한 취지에는 근로기준법상의 보상책임을 담보하기 위한 목적도 있는데, 자동차종합보험약관의 면책규정이 근로기준법상의 업무상 재해를 입었으나 산재보험법에 의하여 보상받을 수 없는 사람까지 포함한다고 보아서는 아니될 것이다. 또한 국가나 지방자치단체가 직접 행하는 사업을 산재보험적용사업에서 제외한 것이 정당한 이유가 있는 이상 청구인이 침해당하였다고 주장하는 재산권은 권리가 아닌 반사적 이익에 불과하다.

적법요건 먼저 청구기간에 대하여 보건대, 기록에 의하면 서울고등법원이 청구인의 위헌제청신청에 대하여 1995. 8. 16. 기각결정을 하였으나 위 결정정본은 1995. 9. 6. 청구인에게 송달되었고, 청구인은 같은 달 19. 이 사건 심판청구를 제기한 사실이 인정되므로 이 사건 심판청구는 청구기간내에 제기된 것이 명백하다. 그리고 이 사건 법률조항이 위헌이라고 선언되는 경우 이에 근거한 위 시행령 조항도 역시 적용할 수 없게 되기 때문에 그 한도에서는 재판의 전제성이 있다고 하여야 할 것이다.

본안

근로조건기준에 관한 법률주의 위반 및 위임입법의 한계 일탈 여부

청구인은 이 사건 법률조항이 산업재해보상보험법의 적용대상을 모든 사업 또는 사업장으로 하면서도 동법의 적용대상에서 제외되는 사업과 관련하여 포괄적으로 대통령령에 위임함으로써 헌법 제32조 제3항에 규정된 근로조건기준의 법률주의 및 제75에 규정된 포괄적 위임입법의 금지에 위반하였다고 주장한다.

헌법 제32조 제3항은 "근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다"고 하여 적어도 근로자들의 인간존엄성을 확보하는 데 필요한 최저한의 근로조건의 기준을 법률로 정하도록 규정하고 있다. 이처럼 헌법이 근로조건의 기준을 법률로 정하도록 한 것은 인간의 존엄에 상응하는 근로조건에 관한 기준의 확보가 사용자에 비하여 경제적 사회적으로 열등한 지위에 있는 개별 근로자의 인간존엄성의 실현에 중요한 사항일 뿐만 아니라, 근로자와 그 사용자들 사이에 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있는 사항이어서 사회적 평화를 위해서도 민주적으로 정당성이 있는 입법자가 이를 법률로 정할 필요성이 있으며, 인간의 존엄성에 관한 판단기준도 사회 경제적 상황에 따라 변화하는 상대적 성격을 띠는 만큼 그에 상응하는 근로조건에 관한 기준도 시대상황에 부합하게 탄력적으로 구체화하도록 법률에 유보한 것이다. 한편 입법자는 헌법 제32조 제3항에 의거하여 근로조건의 최저기준을 근로기준법에 규정하고 있다.

산업재해를 입은 근로자에 대한 보상을 어떻게 할 것인가의 문제도 헌법 제32조 제3항이 의미하는 근로조건에 관한 기준의 한 문제로 볼 수 있다. 그렇다고 하더라도 헌법 제32조 제3항이 그에 관한 모든 문제를 국회가 정하는 법률로 규정할 것을 요구한다고는 볼 수 없다. 즉 헌법 제32조 제3항이 헌법 제75조에 정한 위임입법의 한계를 유월하지 않는 한도에서 위 문제에 관한 대강의 기준을 국회가 제정하는 법률로 정하고 기타 상세한 사항은 하위 법령으로 정하도록 위임하는 것을 전면적으로 금지하고 있는 것은 아니라고 해석된다. 그렇다면 결국 이 사건 법률조항이 헌법 제32조 제3항 및 제75조의 정신에 반하여 산재보험법의 적용이 배제되는 사업이나 사업장에 관한 사항을 포괄적으로 하위 법령에 위임하고 있는 여부만이 문제된다.

법률의 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다. 그렇지 아니하고 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없이 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되고 행정권의 부당한 자의와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래할 위험이 있기 때문이다. 헌법 제75조도 "대통령령은 법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정하여 위임입법의 근거와 아울러 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기서 법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌법재판소 1991. 7. 8. 선고, 91헌가4 결정; 1995. 7. 21. 선고, 94헌마125 결정 등 참조).

이 사건 법률조항은 산재보험법이 적용되지 아니하는 사업의 범위에 관한 규정인바, 구 산재보험법 제4조 본문에서는 모든 사업에 산재보험법을 적용하도록 규정하면서도 위와 같이 예외를 둘 수 있도록 한 이유는, 위 법률의 적용을 받는 사업의 사업주는 당연히 보험가입자가 되어(같은 법 제6조) 노동부장관이 정하는 보험료율에 따른 산재보험료를 납부하여야 하고(제19조) 이에 관련하여 개산보험료와 확정보험료를 보고할 의무가 있으며(제23조, 제25조), 보험료를 체납하면 노동부장관은 국세체납절차에 의하여 이를 징수하는 등(제27조의 2) 사업주에게 각종 의무를 부과하는 강제적인 성격을 가지고 있으므로 경제적 사회적 요건 등을 감안하여 위 법을 강제적으로 적용하는 것이 타당하지 아니한 사업을 제외할 필요가 있기 때문이다. 한편 적용제외의 기준에 관하여는, 산재보험법 제4조 본문의 취지를 일탈하지 못하게 하기 위하여 적용제외되는 사업의 구체적인 내용에 관하여 "사업의 위험율 규모 및 사업장소 등을 참작"하도록 함으로써 위임의 범위를 한정하였다. 원래 산재보험료의 산정은 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험료율을 곱한 금액으로 산정하며(제20조), 보험료율은 매년 9월 30일 현재로 과거 3년간의 재해율을 기초로 하고 산재보험법상의 연금 등 보험급여에 필요한 액을 감안하는 것이므로(제21조 제1항), 사업의 위험율이 낮거나 사업규모가 작은 경우에는 산재발생율이 낮기 때문에 강제적용사업에서 제외시키려는 목적이 있는 것이다. 다만 적용제외사업의 사업주는 노동부장관의 승인을 얻어 보험에 가입할 수 있다(제6조 제2항). 이는 사업주의 이익과 근로자의 보호라는 양자의 이해관계를 고려한 것이다. 또한 이 사건 법률조항의 위임에 의거한 구 산재보험법시행령 제2조(1995. 4. 15. 대통령령 제14628호로 전문개정되기 전의 것)는 적용제외사업으로서 1. 임업 중 벌목업으로서 벌목재적량이 800세제곱미터 미만의 사업, 2. 금융 및 보험업, 교육, 보건 및 사회복지사업, 국제 및 기타 외국기관, 부동산임대 및 사업서비스업 중 연구 및 개발업, 기타 공공 사회 및 개인서비스업 중 회원단체, 3. 국가 또는 지방자치단체에서 직접 행하는 사업, 4. 선원법에 의하여 재해보상이 행하여지는 사업, 5. 제1호 내지 제4호외의 사업으로서 상시 5 인 미만의 근로자를 사용하는 사업, 6. 기간의 정함이 있는 사업(제1호의 벌목업 및 제7호의 건설공사를 제외한다) 또는 계절사업으로서 연간 연인원 1천 350인 미만의 근로자를 사용하는 사업, 7. 건설공사에 있어서는 총공사금액(도급에 의하여 행하여지는 경우로서 발주자가 재료를 제공할 때에는 그 재료의 시가환산액을 포함한다)이 4천만원 미만인 공사 또는 건설업법 제4조 제2호 본문의 규정에 의하여 건설업자가 아닌 자가 시공하는 공사 등을 구체적으로 규정하고 있다. 위 적용제외사업 가운데 제3호와 제4호는 특별법에 의하여 재해보상책임을 부담하고 있고 또한 충분한 자력을 가지고 있기 때문에, 제1, 2, 5, 6, 7호는 소규모 기업이거나 특수한 기업으로서 위험율이 낮기 때문에 각 적용제외된 것이다.

그렇다면, 이 사건 법률조항은 이미 대통령령으로 규정될 적용제외사업의 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 이 사건 법률조항으로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이므로 위임입법의 한계를 일탈한 포괄위임규정이라고 보기는 어렵다.

그러므로 이 사건 법률조항이 헌법 제32조 제3항의 근로조건기준의 법률주의나 헌법 제75조에 위반된다고 할 수 없다.

근로조건기준의 인간존엄성보장의 위배여부

청구인은 이 사건 법률조항이 국가 또는 지방자치단체가 행하는 사업 등을 산재법험법의 적용대상에서 제외시킴으로써 근로자의 인간의 존엄성을 보장하도록 근로자의 지위를 보장하여야 한다는 헌법 제32조 제3항에 위배되고 있다고 주장한다.

그러나 산재보험법은 모든 근로자의 업무상 재해를 신속하고 공정하게 보상하여 근로자의 보호에 기여하는 것을 그 이상으로 하고 있지만, 보험기술적인 측면에서 실제로 어떠한 범위의 사업을 강제적용대상으로 할 것인지, 또는 어떠한 범위의 사업을 적용제외대상으로 할 것인지는 입법권자가 가지는 입법재량의 영역에 속하는 문제로서 그 기준이 현저하게 불합리하지 아니하는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없는 것이다. 더구나 국가 또는 지방자치단체가 직접 행하는 사업을 산재보험 적용사업에서 제외한 이유는, 국가나 지방자치단체는 공무원의 경우 공무원연금법에 의하여 공무로 인한 질병 부상 재해 폐질 등에 대하여 적절한 급여를 실시하고 있으며 공무원이 아닌 경우에도 보상을 해주지 아니할 위험성도 없고 그 특성상 보험급여의 신속한 지급 및 지급확보를 위하여 특별히 산재보험에 가입할 필요성도 없다는 점을 고려한 것이므로, 국가 또는 지방자치단체가 직접 행하는 사업의 근로자의 지위나 근로조건이 이 사건 법률조항에 의하여 특별히 다른 근로자에 비하여 더 열악해졌다고 할 수 없다.

그렇다면 이 사건 법률조항은 근로조건에 관한 기준이 인간의 존엄성을 보장할 수 있어야 한다는 헌법 제32조 제3항의 규정에도 위반된다고 볼 수 없다.

평등원칙의 위배 여부 우리 헌법은 제11조 제1항에서 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."고 규정하여 평등권을 보장하고 있다. 그러나 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반하는 것이다｛헌법재판소 1989. 5. 24. 선고, 88헌가37, 96(병합) 결정; 1994. 2. 24. 선고, 93헌바10 결정 등 참조｝. 그런데 위에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항은 사업의 위험율 규모 및 사업장소 등에 따라 산재보험율이 달라지므로 사업의 특성이나 규모에 따라 위험율이 극히 낮거나 규모가 작은 기업 등을 산재보험법의 강제적용대상에서 제외하려는 취지에서 규정된 것이어서 합리적인 기준에 의한 차별이라고 할 것이다. 따라서 청구인의 주장과는 달리 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위배된다고도 볼 수 없다.

재산권의 침해 여부

헌법은 제23조 제1항에서 "모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정하여야 한다."고 하여 국민에게 재산권을 보장하는 한편, 대부분의 재산권이 사회현실에서 의미있게 행사되고 그 기능을 발휘하기 위해서는 입법자에 의한 구체적 형성이 필요하다는 점에 유의하여 그 구체적 규율을 입법자에게 유보하고 있다. 그리고 헌법 제23조 제1항의 재산권보장에 의하여 보호되는 재산권은 사적유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이다. 그러므로 구체적인 권리가 아닌, 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권보장의 대상이 아니다.

그런데 청구인은, 국가 또는 지방자치단체가 직접 행하는 사업이라도 그 근로자의 지위는 다른 근로자의 지위에 못지 않게 보장하여야 하는데도 불구하고, 이 사건 법률조항은 이들을 그 적용대상에서 제외하여 결과적으로 업무상 재해 면책약관의 적용에서도 제외되고 청구인 등과 같은 보험회사가 그 부담을 떠맡게 됨으로써 청구인 등의 헌법상 보장되는 재산권을 침해한다고 주장한다.

이 사건 법률조항이 국가나 지방자치단체가 운영하는 사업장에서 일하는 근로자의 지위를 열악하게 만들고 있다는 청구인의 주장이 근거가 없음은 이미 위에서 지적한 바 있다. 나아가 청구인은 이 사건 법률조항이 헌법 제23조에 위반된다고 주장하고 있으나 이 사건 법률조항은 보험업에 대한 법적 환경의 일부를 구성하는 것으로 보험영업에 간접적ㆍ사실적 영향을 미칠 뿐이다. 즉 이 사건 법률조항이 존재하지 않았더라면 청구인과 같은 자동차보험업 종사자는 자동차보험사고의 발생시에 그만큼 보험금채무의 잠재적 규모 등이 줄어들 가능성이 있는 등 보다 낳은 영업환경에서 자동차종합보험업을 영위할 수 있었을 것이다. 이 사건 법률조항은 이처럼 청구인의 영업활동에 간접적ㆍ사실적 영향을 미칠 수는 있으나 헌법 제23조 제1항에 의하여 보호되는 재산권과는 관련이 없다. 왜냐하면 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적 법적 여건은 그것이 청구인과 같은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권보장의 대상이 아니기 때문이다. 또한 설사 이 사건 법률조항이 청구인의 주장처럼 헌법 제23조 제1항의 재산권과 관련된다고 하더라도 이 사건 법률조항이 그 재산권을 침해하였다고는 볼 수 없다. 즉 자동차종합보험은 자동차의 운행으로 사람이 사망하거나 부상한 경우에 손해배상을 보장함으로써 피해자를 보호하고 자동차운송의 건전한 발전을 촉진하는 것을 목적으로 하는 것이고(자동차손해배상보장법 제1조 참조) 그 내용은 물질적 정신적 손해를 완전하게 전보하는 데 있는 것임에 반하여, 산재보험은 산업재해를 신속 확실하게 응급 보상하여 근로자의 최소한의 생활 내지 생존권을 보장하려는 데에 그 목적이 있는 것이며 그 내용도 평균임금을 기초로 정률(定率)보상방식에 의하여 보험급여액이 결정되는 사회보험방식을 취하고 있다. 그런데 자동차종합보험에서 규정하는 면책약관은, 위 두 가지 보험이 동일한 사고에 대하여 중첩되는 경우에 동일한 피해자에게 보험급여가 이중으로 지급되는 것을 방지하기 위한 조정규정에 불과하므로, 그 조정의 결과 청구인과 같은 자동차종합보험회사가 그 배상을 하게 되었다고 하더라도 헌법상 보장되는 재산권이 침해된다고는 볼 수 없다.