광주고등법원 2023. 6. 29. 선고 2022누13021 판결

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부를 고쳐 쓰거나 추가하고, 제2항과 같이 원고가 이 법원에서 추가하거나 강조하는 주장에 관하여 판단하는 것 외에는 제1심판결 이유 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다.

구 노인장기요양보험법 제63조에 의하면 피고는 이 사건 처분에 앞서 청문절차를 거쳐야 하고, 행정절차법 시행령 제19조 제1항은 청문 주재자가 청문조서를 작성한 후 지체 없이 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자 등에게 통지하여야 한다고 규정하고 있는데, 피고는 청문 절차를 개시하여 종결한 후 청문조서를 원고에게 열람·확인시키거나 열람·확인 절차를 통지하지 않았다.

원고는 이 사건 센터의 대표자로서의 업무와 간호조무사로서의 업무를 병행하였으므로, 원고의 간호조무사로서의 근무시간은 전체 근무시간에서 대표자로서의 업무를 수행한 시간을 공제하는 방식으로 산정하여야 한다. 이 경우 원고의 간호조무사로서의 근무시간은 월 기준 근무시간을 초과하므로, 이 부분 근무시간 미충족에 관한 처분사유는 존재하지 않는다.

법률전문가가 아닌 원고로서는 고용노동부의 행정해석에 따라 D의 연차 선사용에 아무런 문제가 없다고 생각하고 장기요양급여비용을 청구한 것이므로, D의 연차 선사용과 관련된 처분사유가 인정된다고 하더라도 원고에게는 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다.

구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2] 1. 라.항은 ‘거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우를 제외하고는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다.’고 규정하고 있다. 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도 이는 관련 규정을 숙지하지 못한 원고의 단순한 과실에서 비롯된 것일 뿐 원고에게는 피고를 기망하여 부당하게 장기요양급여비용을 받고자 하는 목적이나 의사가 전혀 없었으므로, 원고는 ‘거짓으로 장기요양급여비용을 청구한 경우’에 해당하지 않는다. 따라서 원고에 대하여는 위 감경 규정이 적용될 수 있음에도 피고는 그에 대한 고려 등 재량권의 행사 없이 위 [별표 2]의 제재적 행정처분 기준에 따라서만 이 사건 처분을 하였고, 그 결과 처분으로 인하여 달성하려는 공익보다 침해되는 원고의 사익이 현저히 크게 되는 결과가 초래되었다.

행정절차법 제34조 제2항은 ‘당사자등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다.’고 규정하고 있고, 행정절차법 시행령 제19조 제1항은 ‘청문주재자는 청문조서를 작성한 후 지체없이 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자등에게 통지하여야 한다.’고 규정하고 있다.

살피건대, 앞서 든 증거들 및 을 제2 내지 7호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 청문일시를 ‘2020. 10. 7. 14:00 ~ 18:00’, 청문장소를 ‘전남 보성군 E’, 청문주재자를 ‘법률사무소 F 변호사 G’으로 정하여 그 취지를 2020. 9. 10. 원고에게 통지한 사실, 이에 원고는 2020. 10. 5. 피고에게 의견서를 작성하여 제출한 사실, 원고가 청문일시에 불출석하여 청문주재자는 청문 당일 위 의견서 기재 내용을 청문절차에 반영하였고, 보성군 주민복지과 H는 청문일시에 출석하여 관련 내용을 진술한 사실, 청문주재자가 2020. 10. 8. 청문조서를 작성한 사실이 각 인정된다.

위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 행정절차법 제34조 제2항은 당사자에게 청문조서에 대한 열람·확인 신청권을 부여한 것일 뿐, 당사자의 신청이 없는 경우에도 행정청이나 청문주재자가 먼저 나서서 당사자로 하여금 청문조서를 열람·확인하도록 하는 조치를 취하여야 한다는 취지의 규정으로 볼 수 없는 점, ② 피고가 원고에게 처분의 내용 등을 사전통지하면서 청문일시, 청문장소, 담당자와 청문주재자의 소속, 직위 등을 함께 알려준 점, ③ 원고는 청문에 출석하지 않았으나 이미 의견서를 제출하였으므로, 청문조서의 내용을 모두 예측할 수 있었다고 보이는 점, ④ 청문주재자가 청문일 다음 날 청문조서를 작성하였으므로, 원고로서는 위 청문 이후 행정절차법 제34조 제2항에 따라 스스로 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있었는데도 실제로 열람·확인에까지 나아가지 않은 점, ⑤ 원고가 제출한 의견서가 청문절차에 반영되었고, 피고가 원고에게 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 통지하지 않았던 것이 원고의 권리행사에 실질적인 영향을 미쳤다고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 피고가 청문조서 작성 후 지체없이 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 원고에게 통지하지 않았다고 하더라도 그러한 사정이 이 사건 처분을 취소할 정도의 절차상 하자에 해당한다고 보기 어렵다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아가며(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조), 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조).

살피건대, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하면, ① 원고는 스스로 2020. 6. 12. 확인서(을 제12호증의 1)를 통하여 원고가 2017. 5. 1.부터 2018. 10. 31.까지 이 사건 센터의 관리 총괄, 수급자 급여계약 상담 등의 업무를 수행하였을 뿐 간호업무를 수행하지는 않았음을 인정한 사실, ② 이 사건 현지조사 기간 중 이 사건 센터에서 근무한 직원들인 I, J, K, L, M, N, O, P은 각 ‘원고가 이 사건 센터의 간호조무사로 등록되어 있었음에도 간호조무사로서의 업무를 수행하지 않았다.’는 취지로 진술한 사실(을 제10, 11, 13, 21, 28, 29, 59, 62, 63호증), ③ 이 사건 센터에서 가족요양을 받은 Q은 “A 선생님 오신 적 없어요?”라는 조사자의 질문에 “A 선생님은 인사차 음료수를 들고 한 번 오신 적이 있고 복지사로 오신 적은 없어요.“라고 답변한 사실(을 제14호증)이 인정되는바, 이와 같은 진술이 현지조사 과정에서 이루어졌고, 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없으며, 그 내용이 구체적이고 진술 상호간 내용이 일치하는 점에 비추어 보면 그 진술의 신빙성이 인정되므로, 원고는 2017. 5. 1.부터 2018. 10. 31.까지 간호조무사로서의 업무를 주로 수행하지 않았다고 봄이 타당하다.

이에 대하여 원고는 간호조무사의 업무를 수행하다가 부득이 이 사건 센터의 대표자로서 관여할 수밖에 없는 업무를 일부 수행한 것일 뿐이므로, 근로기준법 제50조 제3항에 따라 원고의 휴게시간 또는 대기시간은 모두 간호조무사로서의 근무시간으로 보아야 한다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 고시 제51조 제2항에 따르면, ‘관리인 등이 부재하거나 관리인 등의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다.’고 규정하고 있으나, 위 직원들의 진술에 의하면 원고는 대표자가 부재하거나 대표자 업무에 도움이 필요한 상황에서 대표자 업무를 일부 수행한 것이 아니라, 이 사건 센터를 관리하는 대표자 지위에서 간호조무사의 업무를 거의 하지 않은 채 대표자 업무에만 매진한 것으로 보이므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

따라서 원고 관련 처분사유가 인정되므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우’란 요양기관이 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 따르면 급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결, 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 살피건대, 설령 원고의 주장과 같이 원고가 단순한 착오로 D의 월 기준 근무시간이 충족된다고 판단하여 장기요양급여비용을 청구한 것이라고 하더라도, 이는 요양기관이 급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 것이므로, 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 급여비용을 청구한 경우에 해당한다.

또한, 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 노인장기요양보험법령상 인력배치기준 등의 준수 여부를 판단함에 있어 가불된 연차 유급휴가를 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 가.목에서 정한 ‘근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 따른 연차 유급휴가’로 볼 수도 없다. 따라서 D 관련 처분사유가 인정되므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

제재적 행정처분은 원칙적으로 위반자의 고의·과실을 요하지 않으나 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 이를 부과할 수 없다(대법원 2014. 10. 15. 선고 2013두5005 판결 등 참조). 다만, 위와 같은 특별한 사정은 이를 주장하는 자가 주장·증명하여야 한다.

살피건대, 원고는 이 사건 센터의 운영자로서 장기요양급여비용을 청구하는 당사자이자 사회복지사에 대한 사용자의 지위에 있으므로, 장기요양급여비용의 기초가 되는 직원의 월 기준 근무시간 산정에 관한 법령과 규정을 숙지하고 적법하게 업무를 처리할 의무를 부담한다고 보아야 한다. 그런데도 원고는 앞서 본 바와 같이 그 당시 시행 중이던 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 가.목에서 정한 근무시간 산정에 관한 기준과 다르게 D의 근무시간을 산정하여 장기요양급여비용을 청구하였다. 원고의 주장과 같이 원고가 고의로 위와 같이 장기요양급여비용을 청구한 것이 아니더라도, 원고에게는 적어도 관련 법령과 규정을 숙지하지 못하였거나 그 적용을 간과한 과실이 인정된다고 봄이 타당하므로, 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

살피건대, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 재량권을 전혀 행사하지 않은 것이라거나, 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

그렇다면 제1심판결은 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김성주(재판장) 김정민 김달하