대구지방법원 2023. 1. 18. 선고 2022구단10240 판결

피고가 2022. 2. 25. 원고에 대하여 한 장기요양기관 업무정지 30일의 처분을 취소한다.

다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 8, 9호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

피고는 이 사건 처분에 앞서 2022. 1. 7. 청문 절차를 진행하였으나, 청문 절차를 종결한 후 행정절차법에 규정된 청문조서의 작성 및 당사자의 열람ㆍ확인 절차를 거치지 아니하였는바, 이와 같은 청문 절차상 하자에 기하여 이 사건 처분은 위법하다.

별지 관련 법령 기재와 같다.

노인장기요양보험법 제63조는 이 사건 처분과 같은 업무정지명령을 하려는 경우에는 청문을 실시하여야 한다고 규정하고 있으므로, 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 등 행정절차법 제21조 제4항 각 호의 사유가 있거나, 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우와 같이 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 한다(행정절차법 제22조 제1항, 제4항).

청문주재자는 청문 실시 후 행정절차법 제34조 제1항 각 호의 사유가 적힌 청문조서를 작성하여 이를 청문주재자의 의견서 및 관계 서류 등과 함께 행정청에 제출하여야 하고(행정절차법 제34조 제1항, 제35조 제4항), 당사자는 청문조서의 내용을 열람ㆍ확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다(행정절차법 제34조 제2항).

앞서 든 증거, 을 제3 내지 5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2021. 12. 16. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지를 하면서 ‘의견이 있을 시 청문에 참석하거나 의견서를 제출하고, 청문에 응하지 아니하거나 의견을 제출하지 않을 경우에는 의견이 없는 것으로 간주하고 행정처분이 진행된다’고 통지한 사실, 2022. 1. 7. 15:00 ‘경산시청 별관 회의실(3층)’에서 K의 주재 하에 청문이 실시되었으나 원고는 그에 앞서 의견서만 제출하였을 뿐 출석하지 않은 사실, 청문주재자 K는 청문조서(을 제5호증)를 작성하여, 이를 원고가 제출한 의견서의 내용 등을 검토한 주재자의 의견서 등과 함께 피고에게 제출한 사실이 각 인정된다.

위 인정사실에 의하면 2022. 1. 7. 청문이 설시된 후 청문주재자에 의하여 청문조서가 작성되었는바, 원고 주장과 같이 청문조서의 작성이 이루어지지 않았다고 볼 수 없다.

아울러, 행정절차법 제34조 제2항은 당사자에게 청문조서에 대한 열람ㆍ확인 신청권을 부여한 것일 뿐, 당사자의 신청이 없더라도 행정청이나 청문주재자가 먼저 나서서 당사자로 하여금 청문조서를 열람ㆍ확인하도록 하는 조치를 취하여야 한다는 취지의 규정으로 볼 수 없다. 행정절차법 시행령 제19조에서 청문주재자는 청문조서를 작성한 후 지체없이 청문조서의 열람ㆍ확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자등에게 통지하도록 한 것은 당사자등의 열람ㆍ확인의 편의를 위한 규정으로 봄이 상당하다. 원고는 청문에 불출석하면서 스스로 의견서를 작성하여 제출함으로써 청문 과정에서 진술할 내용을 알고 있는 것이므로, 원고로서는 청문조서의 내용을 추측할 수 있었다고 볼 수 있을 뿐만 아니라, 원고는 위 청문 이후에 행정절차법 제34조 제2항에 따라 스스로 청문조서 내용의 열람ㆍ확인을 피고에게 구할 수 있었고 피고가 그러한 열람ㆍ확인 요구에 불응할 이유가 없었던 것으로 보인다(원고 역시 을 제5호증 청문조서 기재가 잘못되었다는 점에 관하여 주장하는 것은 아니다). 위와 같은 사정에 비추어 피고 내지 청문주재자가 원고가 불출석한 상태에서 청문을 실시한 후 원고에게 청문조서를 열람ㆍ확인하도록 통지하지 않았다고 하여 이 사건 처분에 행정절차법 위반의 절차상 하자가 있다고 볼 것은 아니다. 청문 절차상 하자에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 급여비용을 청구한 경우라 함은 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조<4>).

한편, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결, 대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 보건대, 앞서 든 증거, 갑 제7, 9호증, 을 제6 내지 8호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정들에 비추어, 2017년 11, 12월, 2018년 1, 6, 8월 D가 월 기준 근무시간을 충족한 것으로 등록하여 그에 따라 급여비용을 인력추가배치 가산 청구한 원고의 행위는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우’에 해당한다고 할 것이다. 처분사유 부존재에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

앞에 본 바와 같이 피고 및 국민건강보험공단은 2019. 8. 19.부터 2019. 8. 22.까지 이 사건 센터에 대한 현지조사를 실시하였는데, 당시 원고는 2019. 8. 22. “D가 휴게시간을 제외하지 않고 근무시간을 등록함으로써 실제로는 월 기준 근무시간이 충족되지 않음에도 월 기준 근무시간을 충족한 것으로 하여 사회복지사 가산을 청구하였다(인력배치기준 위반 청구).”라는 최종확인서(을 제8호증의 1)를, D는 2019. 8. 19. “근무시간은 월∽금, 9시∽18시까지 근무 중(점심시간 한 시간 휴게시간)”이라는 사실확인서(을 제6호증)를 각각 작성하였다.

근로기준법 제54조 제1항은 ‘사용자는 근로시간이 4시간인 경우 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다’고 규정하고 제2항은 ‘휴게시간은 근로자가 자유롭게 이용할 수 있다’고 규정하고 있다. 이처럼 근로기준법이 휴게시간을 보장하는 것은 연속적 근무로 인한 업무상 재해를 방지하고, 근로자의 기본적인 근로환경을 보장하기 위한 것으로 그 정당성이 있다.

이 사건 공고 제12조 제3항은 ‘장기요양기관은 직원의 근무일지 및 출퇴근시간 등이 기재된 근무일지를 작성ㆍ보관하여야 하며, 다음 각 호의 사항은 근무일지 이외에 해당 증빙자료를 직원으로부터 제출 또는 서명을 받아 보관하여야 한다’고 하면서, 제2호로 ‘장기요양기관은 제12조 제1항 제1호 라목 병가의 경우 처방전 등 사유를 증빙할 수 있는 자료. 다만 7일 이상의 연속적인 병가일 경우 진단서’를 규정하고 있는데, 여기서 ‘처방전 등 사유를 증빙할 수 있는 자료’란 병가 필요기간과 사유를 확인할 수 있는 객관적인 증빙서류라 할 것이다. 근무일지 등에 D의 연차유급휴가 사용 등에 관한 사항의 기재가 없고, 특히 당시 원고는 D로부터 병원 방문에 관한 객관적인 증빙서류를 제출받지 아니한 것으로 보인다. 원고가 증거로 제출한 갑 제7호증 ‘진료확인서’는 이 사건 소송 진행 과정에서 발급받은 것이다. 즉, 원고 주장의 D의 반차휴가 사용일 무렵 D가 연차유급휴가 내지 병가 신청을 하여 원고가 이를 승인하였다고 볼 만한 객관적인 근거가 없다.

당사자가 신청하지도 않은 복무내역을 제3자가 사후에 연차유급휴가 내지 병가로 인정함으로써 근무시간으로 인정받을 수는 없다고 할 것이다.

원고는, 이 부분 처분사유에 관하여 단순한 업무상 착오에 의한 것일 뿐 피고나 국민건강보험공단을 기망하여 부당하게 장기요양급여비용을 받고자 하는 목적이나 의사가 없었다고 주장하나, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구한 경우’에 해당하기 위하여 장기요양기관 개설ㆍ운영자에게 공단을 기망하려는 주관적인 인식과 의사가 필요하다고 볼 수 없으며, 달리 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 근거도 없다.

한편, 원고가 그 주장의 근거로 드는 대법원 2013. 2. 15. 선고 2011두22785 판결은 실제로 치료를 받거나 입원을 하여 발생한 치료비와 같이 정당하게 지급받을 수 있는 진료비는 산업재해보상보험법에서 정한 부당이득 징수의 대상에서 제외되어야 한다는 것으로, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받은 이 사건과는 사안을 달리하여 원용하기에 적절하지 아니하다.

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ형량하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

위 법리에 비추어 보건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 사정들에 비추어, 원고가 주장하는 제반 사정을 감안하더라도, 이 사건 처분이 재량권을 전혀 행사하지 않거나 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 할 수 없다. 재량권 일탈ㆍ남용 및 재량권 불행사에 관한 원고의 주장 또한 이유 없다.

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 허이훈

대구지방법원

판결

사건

2022구단10240

판결선고

2023. 1. 18.

대구지방법원

판결

각주1) 2019. 1. 1.부터 시행된 이 사건 고시 중 이 사건에 적용되는 조항에 관하여, 2018. 7. 1.부터 시행된 구 ｢장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시｣(보건복지부고시 제2018-130호)를 비롯하여 이 사건 센터에 대한 현지조사의 조사대상기간에 적용되는 이전의 고시 내용도 동일하므로, 아래에서는 적용되는 고시 중 가장 최근의 것인 이 사건 고시만을 표기하기로 한다.

각주2) 원고가 다투는 부분인 ‘인력 추가배치 가산기준 위반 청구’를 제외한 나머지 처분사유에 관한 구체적인 기재는 생략한다.

각주3) 개정 전에는 ‘직원의 질병 또는 부상으로 의료기관에 입원하여 유급휴가인 경우’ 연간 7일의 범위 내에서 1일 최대 8시간 근무시간에 포함하도록 하였었다.

각주4) 위 대법원 판결은 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항에서 정한 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우’에 관한 것이지만, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’의 해석에 관하여도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하다.