대전고등법원 2017. 1. 18. 선고 2016누10047 판결

B인증원(이하 '인증원'이라 한다)은 2006. 10. 19. 농림축산식품부 산하 사단법인 E으로 설립되었는데, 2008. 6. 22. 축산물위생관리법(구 축산물가공처리법)의 개정으로 특별법인으로 된 후 2013. 3. 23. 식품의약품안전처 산하기관으로 이관되었는바, 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 '공공기관운영법'이라 한다) 제5조에 의하여 지정된 '준정부기관'이다. 원고는 2012. 8. 17.경부터 인증원의 원장으로 근무하였다.

2014년 제8차 인증원 이사회(이하 '이 사건 이사회'라 한다)는 2014. 12. 24. 별지 1 기재와 같은 사유로 원고에 대한 해임요청안을 의결한 다음, 주무기관의 장인 피고에게 원고에 대한 해임을 요청하였다.

피고는 2014. 12. 24. 이 사건 이사회의 요청을 받아들여 공공기관운영법 제35조 제3항에 근거하여 원고에 대한 해임처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

원고의 주장

관계법령

판단

원고의 법적 지위

준정부기관인 인증원의 기관장인 원고는, 주무기관의 장인 피고와 경영성과 협약을 체결한 당사자로 원칙적으로 원고와 피고 사이의 법률관계는 신뢰를 기초로 한 위임계약 유사의 관계로 볼 수 있고, 공공기관운영법의 적용을 받는다.

'공공기관의 대국민 서비스 증진에 기여함'을 목적으로 하는 공공기관운영법은, 기관장에게 '임기 중 그 준정부기관의 경영성과에 대한 책임'(제32조 제1항)과 '상법 제382조의3(이사의 충실의무), 382조의4(이사의 비밀유지의무) 등을 준용하여 상법상 이사에 준하는 책임'을 인정하면서(제35조 제1항), '이사회는 기관장이 법령이나 정관을 위반하는 행위를 하거나 그 직무를 게을리 하는 등 기관장으로서의 직무수행에 현저한 지장이 있다고 판단되는 경우 이사회의 의결을 거쳐 주무기관의 장에게 그 기관장을 해임하거나 해임을 건의하도록 요청할 수 있다'(제22조 제1항), '기관장이 법률이 정한 의무와 책임 및 직무를 이행하지 아니하거나 이를 게을리 한 경우에 주무기관의 장에 의해 해임되거나 이사회의 해임 요청이 이루어질 수 있다'(제35조 제3항)고 규정하고 있다.

또한 위 경영성과협약에서는, '기관장은 경영목표 및 성과달성, 부채관리 등 경영에 관하여 노력할 의무가 있고 그 성과에 대하여 평가를 받고 책임을 지며(제4조 제4항), 기관장이 법령이나 정관을 위반하거나 그 직무를 게을리 하는 등 기관장으로서의 직무수행에 현저한 지장이 있다고 판단되는 경우 이사회의 결의에 의하여 주무기관의 장에게 해임을 요청할 수 있다'고 규정하고 있다(제16조 제1항).

이러한 관련 규정에 따르면, 피고는 원고에게 위 공공기관운영법, 경영성과 협약에서 정한 해임사유(이하 '이 사건 해임사유'라 한다)가 있는 경우에 직권 또는 이사회의 해임 요청에 따라 원고를 해임할 수 있는데, 아래에서는 이 사건 해임사유의 인정 여부와 관련하여 별지 1 기재와 같은 '해임요청 제안사유'의 존부 및 '해임'이라는 징계양정(공공기관장의 경우 해임이 유일한 징계처분임)에 있어 재량권의 일탈·남용 여부에 대하여 살펴보기로 한다.

절차적 하자의 존부

'해임요청 제안사유'의 존부

법령위반 부분

축산물위생관리법 관련

국가공무원법 관련

기타 법령위반 관련

정관위반 부분

직무태만사실 부분

D 심사계획 대비 사업목표 미달성, 인증원의 경영실적 및 청렴도, 인증원 운영 관련

인증원 노동조합 관련

인정 사실

해임요청 제안사유 중 '근로기준법 위반'

우선 위 제안사유의 내용(內容)에 대하여 구체적으로 살펴보면, 앞서 든 증거들에다 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ㉮ 이 사건 이사회는 [별지 1] '해임요청 제안사유' 기재와 같이, "□ 근로기준법 위반"이라는 제목 하에 "팀장 6명에 대하여 노조탈퇴 불응을 이유로 자택대기 명령 및 연봉월액의 25%를 지급하여 실질적인 감급조치"라고 사유를 적시한 뒤 그 적용법조로 "근로기준법 제95조(제재규정의 제한)위반"만을 기재한 점, ㉯ 그러나 앞서 본 법리에 비추어 위 사유의 내용은, 단순히 위 해임요청 제안사유에 기재된 '제목'이나 '적용법조'에 한정되는 것이 아니라, 위 해임요청 제안사유에 기재된 '내용'과 '이사회 심의내용'(원고가 방어권 행사를 위하여 답변한 내용 포함) 등을 종합하여 실질적으로 판단되어야 하는 점, ㉰ 즉, 비록 위 '해임요청 제안사유'에는 '제목'과 '근거법령'에 근로기준법만이 기재되어 있으나, 함께 적시되어 있는 그 사유의 '내용'에는 감급조치 외에도 "노조탈퇴 불응을 이유로 자택대기 명령"이라고 분명하게 적시하면서 "자택대기 명령 및 실질적인 감급조치"라고 대등하고 병렬적으로 나열하고 있는 점, ㉱ 이 사건 이사회에서는 C가 해임요청 제안사유를 설명한 후 원고가 그에 대한 의견을 밝히면서 '근로기준법 위반'에 대하여는 "인사위원회 위원장이 심의해서 한 것이다"라고 언급하면서, 이와는 별도로 '대기발령을 낸 것'에 대하여 "인사위원회 심의·의결을 거쳐서 공동으로 한 것"이라고 진술하였던 점 등을 종합하여 보면, 위 제안사유의 내용은 '위법한 자택 대기발령'과 '위법한 감급'(근로기준법 제95조)이라고 볼 수 있다.

다음으로 위 제안사유의 존부(存否)에 관하여 살펴보건대, '위법한 자택 대기발령'과 관련하여 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에다 당심에서 제출된 증거들을 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ㉮ 인증원은 2014. 6. 26. 위 팀장급 직원들에게 노동조합 탈퇴를 종용하면서 이에 불응할 경우 인사상의 불이익 조치를 예고한 뒤, 그에 불응한 위 직원들에게 2014. 6. 30. 이 사건 대기발령을 하였던 점, ㉯ 인증원 노동조합 등이 2014. 6. 27. 법원에 단결권침해금지 가처분신청을 하면서, H을 제외한 나머지 5명에 대하여 법원 결정시까지 조합원의 권리와 의무를 한시적으로 정지하겠다고 제안하면서 실제로 이를 정지하였으나, 원고는 2014. 6. 30. 이 사건 대기발령을 강행하면서 대기발령의 '사유'와 '기간'조차 명시하지 않았던 점, ㉰ 당시는 위 팀장들이 노동조합법상 사용자에 해당하여 노동조합 가입이 금지되는 근로자에 해당하는지 여부에 대한 법원의 판단이 내려지지 않은 상황이었고, 위 팀장들이 노동조합에 가입하였다는 이유만으로 팀장 업무를 수행함에 있어 장애가 예상된다거나 인증원 인사규정(제42조)상 대기발령 사유[근무성적이 극히 불량하거나 근무태도가 심히 불성실한 자(제1항 제1호), 기타 사무형편상 부득이하다고 인정될 때(제6호)]가 인정될만한 특별한 사정이 없었던 점, ㉱ 설령 이 사건 대기발령의 필요성이 있었다고 하더라도, 어디까지나 일시적 또는 한시적으로 이루어져야 함에도, H에 대하여는 2014. 7. 1.부터 2015. 1. 5.까지 약 6개월, 다른 직원들에 대하여는 2014. 7. 1.부터 2014. 10. 24.까지 약 3개월 20일이 넘게 계속되었던 점, ㉲ 앞서 본 것처럼 위 경기지방노동위원회 및 중앙노동위원회는 '이 사건 대기발령이 부당대기발령임'을 인정하였고, 위 가처분 결정에서도 인증원이 위 근로자들에게 노동조합 탈퇴를 종용한 것은 단결권을 침해하는 행위라고 판시하였는바, 원고가 위 6명에게 노동조합 탈퇴 요청에 불응하였다는 이유로 이 사건 대기발령을 한 것은 '근로자가 노동조합에 가입하였다는 이유로 그 근로자에게 불이익을 주는 행위'로서 부당노동행위(노동조합법 제81조 제1호)에 해당하는 점, ㉳ 이 사건 대기발령이 인사위원회의 심의·의결을 거쳤다고 하더라도, 원고는 인사권자로서 이를 집행한 것인데다, 제1심에서의 I의 증언내용("그것은 사전에 저렇게 하기를 원장님이 지시를 합니다. 이 사람들 대기발령 조치하라", I 증언 녹취서 제11면 제1, 2항)에다 앞서 본 사정들에 비추어 원고가 그에 대한 책임을 면할 수 없다고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 위 제안사유 중 '위법한 자택 대기발령'(노동조합법 제81조 제1항, 인증원인사규정 위반)을 인정할 수 있다.

해임요청 제안사유 중 '사법부 및 노동위원회 판정을 무시한 인사운영'

당심에서의 원고의 주장에 대한 판단

D 활성화 및 기관운영 관련 감독기관 지시 미이행(5회) 관련

원고의 주장

판단

기타 사항

원고의 주장

해임요청 제안사유 중 축산물위생관리법 위반, 기타 법령위반(지연보고, 무자격자 D 심사업무 수행 등) 자체가 인정되지 않을 뿐 아니라, 설령 그렇지 않더라도 위 사항들이 대부분 위임전결사항이어서 원고 본인이 이를 위반한 것이 아니다. 또한 위 사항들의 감독자가 부서장·지원장인데다, 원고는 평소 업무지시 등을 통하여 D의 전문심사 등을 위해 노력하여 왔으므로 원고에게 감독상 책임도 인정되지 않는다. 나아가 원고에게 감독상 책임이 인정된다고 하더라도 위 해임요청 제안사유는 시행책임에 관한 것으로 감독상 책임이 포함되어 있지 않다.

인사위원회의 운영과 관련하여, 기관장은 인사위원회의 '외부'에 해당하지 않으므로, 원고가 인사위원회 의사록 및 심의자료(참고인 진술서)를 보고받은 것은 아무런 문제가 되지 않는다.

판단

기관장인 원고는 인증원을 대표하고 인증원의 경영활동을 총괄하여 관리할 권한과 책임이 있는바(경영성과협약 제4조 제1항), 원고가 주장하는 기관장으로서의 여러 권한은 그러한 책임을 부담하는 전제에서 주어지는 것으로, 원고의 주장이나 원고가 제출한 증거들을 모두 살펴보더라도 원고에게 위 법령위반 등의 사항에 관하여 최소한 감독상 책임이 인정되고, 달리 이를 면할 특별한 사정을 발견하기 어렵다. 또한 앞서 본 것처럼 징계결의서 등에 기재된 징계규정 소정의 징계근거에 징계사유가 한정되지 않는바, 위 해임요청 제안사유 및 이 사건 이사회의 심의내용에 비추어 보면 위 사유에서 적시하고 있는 '인증원이 법령 등을 위반한 부분' 중 상당 부분은 원고에게 '감독상 책임'을 묻는 것으로 볼 수 있다.

원고의 위 주장은 인증원 인사규정 제8장의 '인사위원회에 관한 제반 규정'에서도 분명하게 확인할 수 있는 인사위원회의 기능과 독립성을 간과한 것인바, 원고가 인사위원회 의사록 및 심의자료(참고인 진술서)를 보고받은 것은 인증원 인사규정 제53조 제5항(위원회의 심의는 공개하지 않는다), 제55조 제4항(의사록은 공개하지 않는다)에 위반된다.

소결

재량권의 일탈·남용

관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

수개의 징계사유 중 일부가 인정되지 않더라도 인정되는 다른 일부 징계사유만으로도 당해 징계처분의 타당성을 인정하기에 충분한 경우에는 그 징계처분을 유지하여도 위법하지 않다(대법원 2011. 5. 13. 선고 2011두471 판결 등 참조). 이때 징계사유가 인정되는 피징계자에 대하여 어떠한 징계처분을 할 것인가를 판단함에 있어 징계권자는 징계사유의 내용과 성질은 물론이고 피징계자의 평소의 소행, 근무성적 외에 과거의 전력, 징계사유로 삼지는 않았지만 징계사유 발생 이후에 저지른 비위행위 및 징계시효가 지난 비위행위 등도 징계종류의 선택의 자료로 참작할 수 있다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2010두12514 판결 등 참조).

판단

위 축산물위생관리법 위반 사유와 관련하여, 심사관 자격이 없는 자가 수행한 D 심사업무 총 17건 중 12건은 단순 서류보완에 불과한데다 인증원이 피고의 지적에 따라 위 심사 건에 대한 후속조치를 취하였고, 2014년 상반기에 지연보고로 적발된 후 하반기에는 지연보고가 없도록 하였는바, 원고가 그에 대한 감독상 책임을 부담한다고 하더라도 그 정도가 중하다고 보기 어려운 것도 사실이다.

그러나 앞서 본 것처럼 위 해임요청 제안사유 중 상당 부분[축산물위생관리법 위반, 공공기관운영법위반, 노동조합법위반, 기타 법령위반(공공기관운영법 제50조 제1항, 제32조 등의 위임에 따라 세부사항을 규정한 공기업·준정부기관 인사운영에 관한 지침 등), 인증원 내부규정(인증원 인사규정 등) 위반, 법원 가처분 결정 위반 등]이 인정되고, 그 사유들 중 일부는 그 위반의 정도도 중하다고 볼 수 있다.

그 위반의 정도가 중하다고 볼 수 있는 사유 중 일부를 살펴보자면, 원고가 그 이유와 기간조차 한정하지 않은 채 이 사건 대기발령을 하고 장기간 이를 유지한 것은 근로자의 정당한 노동조합 활동에 부당한 제한으로 단결권을 침해한 것인데다, H에 대하여는 법원의 가처분 결정을 위반한 것이다. 이는 인증원의 사용자측과 노동조합 및 직원들 간의 분쟁[노동위원회 구제신청, 법원 가처분 등(최종적으로 인증원이 전부 패소함)]의 원인이 되었을 뿐 아니라 구성원들 사이의 갈등을 야기하는 하나의 단초가 되었다고 보인다. 더욱이 당시 인증원의 D 인증심사 목표치(경영성과를 고려하여 2013년 2,423건에서 2014년 3,100건으로 높게 설정)의 달성이 AI, 구제역 등의 발생으로 어려워진 상황에서 실무책임자인 팀장들의 대거 이탈로 심사인력이 부족해져 어려움이 가중되었는바, 그 위반의 정도가 가볍다고 보기 어렵다.

또한 인사위원회 운영에 관한 사유와 관련하여, 인사위원회의 기능이나 역할에 비추어 그 운영에 있어 독립성과 공정성, 객관성이 충분히 보장되어야 하는바, 기관장인 원고로서도 그 독립성을 충분히 존중하여야 하고, 만일 인사위원회의 의결이 잘못되었다면 원고는 기관장의 권한으로 그에 대한 이의를 제기하고 재심을 요구하면 족하다. 그럼에도 앞서 든 증거들에 의하면, 원고는 총 8회의 인사위원회 의사록 및 제2차 인사위원회의 심의자료를 보고받고 인사위원회에 개입하는 등 인사위원회의 운영에 있어 상당한 문제점이 있었다(진술서 작성자 조사 및 인사처분 지시 등).

그 밖에, 원고에 대한 징계양정에 있어 고려할 사정들을 살펴보면, 공공기관운영법 위반사항[특히 '감사부서 직원(검사역)의 자격위반'이 문제되고, 그 밖에 직원채용 및 임용절차 부적정, 직종전환 시험·채용 부적정 등], 인증원 직제규정 및 인사규정 위반사항[징계절차 및 직무대행과 겸임(겸직) 인사발령 부적정] 등에 있어 인사의 공정성, 투명성을 저해하는 문제점들이 발견된다.

원고의 직원들에 대한 주의·경고조치가 2014년도에는 총 63건에 이르렀는바, 비록 원고의 주장처럼 2012년(38건), 2013년(18건)에 비하여 2014년에 크게 늘어났던 것이고 그 중에는 'D 검사성적서 및 수질 검사성적서 위·변조사건(21건)'이 포함된 것도 사실이나, 이를 제외하더라도 총 42건의 주의·경고조치는 인증원의 정원(약 100명 내외)에 비추어 과다한 것으로 보인다(참고로 원고는 워크숍 일정 통보가 급작 스럽게 이루어진 것에 대하여 사내 인트라넷에 이를 비판하는 취지의 댓글을 달았던 직원들에게 경위서를 제출받기도 하였다).

2014. 10.경 인증원에 대한 국정감사에서 일부 의원들이 원고에게 인증원 운영의 문제점(이 사건 대기발령 문제의 조속한 해결 등)을 지적하였지만, 원고는 이를 제대로 시정하지 않았다. 이후 피고는 인증원에 대한 종합감사(2014. 11. 17. ~ 2014. 11. 28.) 당시 인증원 직원들로부터 건의사항이나 의견을 제출받았는데, 33여명의 직원들이 그동안 있었던 원고의 인증원 운영의 문제점 등을 호소하였고(피고의 2016. 12. 26.자 참고자료 1 내지 36), 이후 2014. 11. 27. 팀장급 이하 다수의 직원들(72명)이 인증원의 정상화를 위해 원고의 사퇴를 촉구하는 탄원서를 피고에게 제출하였다.

이러한 사정으로 인증원의 원만한 운영이 어려워져 존립이유인 공공기관으로서 대국민 서비스 기능의 수행에 어려움이 있을 수 있는데, 이 사건 이사회에서도 그러한 점을 참작한 사정을 발견할 수 있다(J의 발언 중 "직무수행 부분에 있어서 기관이 거의 와해에 가까운 상황에 와 있는 부분", "정상적으로 가동되지 못한 부분이 많이 있다" 등).

위와 같은 사정들을 감안하여 볼 때, 원고가 법령 등을 위반하는 행위를 하는 등 인증원의 기관장으로서 직무수행에 현저한 지장이 있다고 판단되는데다[이 사건 해임사유], 나아가 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성하려고 하는 공익(인증원의 정상적인 운영을 통한 대국민 서비스 기능 수행 등)이 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수도 없다.