대전고등법원 2021. 5. 27. 선고 2020누12054 판결

제1심판결문 제3면 제7행의 "산업안전보건법"을 "구 산업안전보건법(2018. 4. 17. 법률 제15588호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업안전보건법'이라 한다)"으로, 제5면 제5행의 "산업안전보건법"을 "구 산업안전보건법"으로, 제5면 제16행의 "산업안전보건법"을 "구 산업안전보건법"으로, 제6면 제15행의 "산업안전보건법"을 "구 산업안전보건법"으로 고친다.

제1심판결문 제3면 제11행의 "산업안전보건법 시행규칙"을 "구 산업안전보건법 시행규칙(2018. 10. 16. 고용노동부령 제229호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업안전보건법 시행규칙'이라 한다)"으로, 제5면 제6행의 "산업안전보건법 시행규칙"을 "구 산업안전보건법 시행규칙"으로 고친다.

제1심판결문 별지 부분 제10면 제1행의 "산업안전보건법(2018. 4. 17. 법률 제14788호로 개정되기 전의 것)"을 "구 산업안전보건법(2018. 4. 16. 법령 제15588호로 개정되기 전의 것)"으로, 제11면 제26행의 "산업안전보건법 시행령"을 "구 산업안전보건법 시행령"으로, 제12면 제10행의 "산업안전보건법 시행규칙"을 "구 산업안전보건법 시행규칙"으로 고친다.

원고의 주장 요지

구 산업안전보건법 시행령(2018. 10. 16. 대통령령 제29233호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업안전보건법 시행령'이라 한다) 제15조의5 제4호는 구 산업안전보건법 제15조의2 제1항 제5호의 위임에 따라 그 규정의 '대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우' 중 하나로 '그 밖에 법 또는 법에 따른 명령을 위반한 경우'라고 규정하여 법률에서 위임받은 사항을 대강이라도 정하지 않고 있고, 구 산업안전보건법 시행규칙 [별표 20] 제2호 가목 8)항은 같은 법 시행령으로부터 재위임을 받지 않은 채 위와 같이 시행령이 법률로부터 위임받은 '그 밖에 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우'의 내용을 규정하고 있으므로, 이는 위임입법의 한계를 이탈한 것이다. 나아가 산업안전보건법령의 수범자인 안전관리전문기관으로서도 구 산업안전보건법 시행령 제15조의5 제4호에서 규정하고 있는 '그 밖에 법 또는 법에 따른 명령을 위반한 경우'를 예견할 수 없다. 따라서 구 산업안전보건법 시행령 제15조의5 제4호는 그 불명확성으로 인하여 행정청의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하므로, 명확성원칙에 위반된다(이하 '제1주장'이라 한다).

구 산업안전보건법 시행규칙 [별표 20] 제2호 가목 8) 마)항의 '관련 서류'는 산업안전보건법상의 어떠한 서류를 의미하는지 불명확하여 명확성의 원칙에 위반된다.

구 산업안전보건법 시행규칙 [별표 20] 제2호 가목 8) 마)항은 문언상 관련 서류를 '거짓으로 작성한 경우'라고 규정하고 있기 때문에 서류를 작성할 당시 허위라는 인식을 가지고 적극적으로 거짓서류를 작성하는 경우를 의미하고, 단순히 사실과 다르게 기재되었다거나 사후적으로 이를 정정하지 않은 과실이 있는 경우는 '거짓으로 작성한 경우'에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 대표자 G이 실제 대상회사에 방문하게 된 F에게 안전관리상태 보고서의 확인란에 실명을 기재하도록 지시하였으나 F이 원고에 대한 불만을 품고 악의적으로 G의 지시를 불이행하고, 이후 퇴사하여 이를 정정할 수 없었던 경우에는 원고에게 F의 지시불이행을 정정하지 못한 과실이 있을 수는 있으나, 관련 서류를 '거짓으로 작성한 경우'에 해당한다고 볼 수 없다(이하 '제3주장'이라 한다).

구 산업안전보건법 시행령 제15조의5는 '안전관리 업무를 수행하지 아니하고 위탁 수수료를 받거나 안전관리 업무 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우(제1호)'와 '그 밖에 법 또는 법에 따른 명령을 위반한 경우(제4호)'를 따로 규정하고 있고, 구 산업안전보건법 시행규칙은 구 산업안전보건법 시행령 제15조의5 제4호의 '그 밖에 법 또는 법에 따른 명령을 위반한 경우'에 대한 구체적인 하위 항목으로서 [별표 20] 제2호 가목 8)항에서 '관련 서류를 거짓으로 작성한 경우'를 규정하고 있을 뿐 구 산업안전보건법 시행령 제15조의5 제1호의 '안전관리 업무 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우'를 규정하고 있지 않다. 이와 같은 구 산업안전보건법 시행령 제15조의5 제1호의 '안전관리 업무 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우'에 대한 규제의 공백은 법령의 개정으로 해결할 문제이지, 제재적 행정처분의 상대방인 원고에게 불리한 방향으로 유추해석할 수 없다. 이러한 규정 내용 및 체계와 법리 등에 비추어 보면, 구 산업안전보건법 시행령 제15조의5 제1호의 '안전관리 업무 관련 서류'는 구 산업안전보건법 시행규칙 [별표 20] 제2호 가목 8) 마)항의 '관련 서류'에서 제외된다(이하 '제4주장'이라 한다).

판단

제1주장에 대하여

제2주장에 대하여

구 산업안전보건법 제15조 제1항은 '사업주는 사업장에 안전관리자를 두어 제13조 제1항 각 호의 사항 중 안전에 관한 기술적인 사항에 관하여 사업주 또는 안전보건 관리책임자를 보좌하고 관리감독자에게 조언·지도하는 업무를 수행하게 하여야 한다.'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 '안전관리자를 두어야 할 사업의 종류·규모, 안전관리자의 수·자격·업무·권한·선임방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.'고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항은 '대통령령으로 정하는 종류 및 규모에 해당하는 사업의 사업주는 고용노동부장관이 지정하는 안전관리 업무를 전문적으로 수행하는 기관(이하 '안전관리전문기관'이라 한다)에 안전관리자의 업무를 위탁할 수 있다.'고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 '안전관리전문기관의 지정 요건 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정하고, 안전관리전문기관의 업무수행기준, 안전관리전문기관이 위탁업무를 수행할 수 있는 지역, 그 밖에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.'고 규정하고 있다.

앞서 본 바와 같이 안전관리 상태에 관한 보고서를 거짓으로 작성한 행위는 구 산업안전보건법 제15조의2 제1항 제5호의 위임에 따라 같은 법 시행령 제15조의5 제1호에서 정하고 있는 '안전관리 업무 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우'에 해당하므로, 피고는 이 규정을 근거로 지정취소를 할 수 있다. 구 산업안전보건법 시행규칙 [별표 20] 제2호 가목 8) 마)항은 구 산업안전보건법 제63조의2 제2항에 따라 같은 법 제15조의2 제1항, 같은 법 시행령 제15조의5에서 정하고 있는 지정취소 또는 업무정지 등의 사유에 따른 행정처분의 기준을 구체적으로 정하고 있는 것일 뿐 법적인 근거가 없이 새로운 지정취소 등의 사유를 정하고 있는 것이 아니다.

구 산업안전보건법의 목적은 '산업안전·보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지·증진하는 것(제1조)'이다. 한편, 구 산업안전보건법 시행규칙 [별표 20] 제2호 가목 8) 마)항은 '관련 서류를 거짓으로 작성한 경우' 종전에 업무정지 3개월 등의 처분으로 정하던 것을 1차 위반시에 바로 지정취소하도록 그 기준을 개정하였는데, 그 개정취지는 '안전관리대행기관 등이 서류를 거짓으로 작성한 경우 안전에 심각한 지장이 발생할 우려가 있음에도 불구하고 현행은 1차 위반시 업무정지 3개월 등으로 처분기준이 매우 낮은 점을 고려하여 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우 1차 위 반시 바로 그 지정을 취소할 수 있도록 행정처분의 기준을 강화하였다.'는 것이다.

제3주장에 대하여

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결, 대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조).

이러한 법리에 비추어 앞서 본 증거들, 을 제10, 13, 14호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 안전관리상태 보고서에 안전관리업무를 실제 수행하지 아니한 G의 서명이 기재되어 있는 것은 원고가 안전관리 업무 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우에 해당하므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

원고의 직원 F이 대상회사에 방문하여 안전관리업무를 종료한 후 원고 대표자 G이 대상회사를 방문하기 전에 미리 서명해 둔 안전관리상태 보고서를 그대로 이용하여 작성하였고, G의 지시에도 불구하고 안전관리상태 보고서 확인란에 있는 'G' 이름과 서명을 자신의 것으로 변경하지 아니한 채 그 안전관리상태 보고서를 대상회사 사업자에게 교부한 이상 F은 안전관리상태 보고서의 확인란 기재 내용이 사실과 다르다는 점을 인식하고 있었다고 보아야 한다.

앞서 본 바와 같이 안전관리상태 보고서의 업무수행자 서명은 안전관리업무가 종료된 후 업무수행자가 이를 확인하는 의미로 하는 것이어서 업무를 시작하기도 전에 미리 업무수행자의 서명을 해 두는 것은 그 자체로 정상적인 절차로 보기 어려운 점, 원고는 2016년경 원고가 맡은 한국산업안전보건공단의 민간위탁사업을 수행하는 과정에서 G이 실제 현장 기술지원을 실시하지 않고, F 등 원고 직원들만 현장 기술지원을 실시하였음에도 G의 서명만 있는 기술지도 결과보고서를 제출하는 방식으로 원고의 업무를 수행하였고, 그 이후에도 종종 그와 같은 방식으로 원고의 업무를 수행하였던 것으로 보이며, 이 사건 처분에서 문제된 안전관리상태 보고서의 작성경위도 그와 같은 업무수행방식의 일환으로 보이는 점, 원고는 F이 안전관리상태 보고서 확인란에 있는 G의 이름과 서명을 변경하지 않았다는 것을 알면서도 다시 대상회사를 방문하여 안전점검 업무를 수행하는 등 이를 정정하기 위한 아무런 조치도 취하지 않았던 점 등의 사정에 비추어 볼 때, 원고는 안전관리 업무 관련 서류 작성에 관한 관리를 현저하게 소홀히 하였던 것으로 보인다. 이러한 사정을 고려하면, 원고의 대표자 G이 F에게 안전관리상태 보고서 확인란의 G 이름과 서명을 F의 것으로 변경하라고 지시하였음에도 F이 악의적으로 그 지시를 이행하지 않았다고 하더라도 안전관리상태 보고서의 거짓 작성 과정에 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있었다고 보기 어렵다.

제4주장에 대하여