서울중앙지방법원 2010. 9. 13. 선고 2010고합220 판결

서울중앙지방법원

판결

사건

2010고합220

판결선고

2010. 9. 13.

[피고인들의 지위]

피고인 A는 부산 영도구청 소속 지방공무원으로서 전국민주공무원노동조합(이하 '민공노'라 한다) S, 피고인 B는 공정거래위원회 T 소속 국가공무원으로서 민공노 U, 피고인 C은 하남시청 V동사무소 소속 지방공무원으로서 민공노 U, 피고인 D은 서울 종로구청 W동사무소 소속 지방공무원으로서 민공노 U, 피고인 E는 광양시청 소속 지방공무원으로서 민공도 X, 피고인 F는 국립농산물품질관리원 소속 국가공무원으로서 민공도 Y, 피고인 G은 서울 양천구청 소속 지방공무원으로서 민공노 Z, 피고인 H는 안양시 동안구청 소속 지방공무원으로서 전국공무원노동조합(이하 '전공노'라 한다) S, 피고인 I은 부산지방법원 소속 국가공무원으로서 법원공무원노동조합(이하 '법원노조'라 한다) S이다.

[전교조의 시국선언]

전국교직원노동조합(이하 '전교조'라 한다)은 AA 등 전교조 간부 20여 명이 참가한 가운데 2009. 6. 18. 11:15경 서울 중구 정동 소재 대한문 앞에서 "6월 민주항쟁의 소중한 가치가 더 짓밟혀서는 안됩니다"라는 제목으로 시국선언문을 발표하였다.

위 시국선언문은 '촛불시위 수사', 'PD수첩 수사', '용산 화재사건', '남북관계 경색' 등을 언급하면서 현 정부의 공권력 남용으로 기본적 인권이 심각하게 훼손되어 민주주의의 위기가 초래되었고, 이는 현 정부의 독단과 독선적 정국운영에서 비롯되었다고 주장하였다.

[7. 19. 범국민대회 준비과정]

민공노는 2009. 6. 18.자 전교조의 시국선언에 대하여 같은 날 "전교조 시국선언 지지한다! 정부는 징계방침 철회하라!"는 제목으로 전교조의 시국선언을 지지하고, 시국선언 참가자들에 대한 징계를 철회하라고 주장하는 성명을 발표하였다.

그리고 민공노, 전공노 및 법원노조(이하 '3개 공무원노조'라 한다) 간부들은 2009. 6. 22. 서울 서초구 서초동 법원노조 사무실에서 전교조의 시국선언에 동조하면서 3개 공무원노조가 공동으로 시국선언을 할 것을 논의하였다.

이에 행정안전부가 2009. 6. 23. 공무원노조의 시국선언은 국가공무원법에서 금지하고 있는 집단행위에 해당하므로 관련자 전원에 대하여 사법처리 및 징계조치를 취하겠다는 방침을 밝히자, 3개 공무원노조 S 등은 2009. 6. 26.경 민주노동조합총연맹(이하 '민노총'이라 한다) 대회의실에서 "공무원노조 시국선언 관련 정부탄압규탄 기자회견"을 개최하고, 3개 공무원노조의 시국선언 논의와 관련하여 노조탄압을 중단하라고 주장하였다.

한편, 민생민주국민회의 및 참여연대 실무자인 AB은 2009. 7. 8.경 민공노 Z인 피고인 G 등에게 "[민생민주] 2차 국민대회(7. 19.)기획안/7. 16. 시국선언자대회/민주주의 네트워크 제안서/분담금 공문 등"이라는 제목으로 이메일을 발송하였다.

위 이메일에는 "7. 19. 2차 범국민대회에는 수도권 대회로서 5만여 명 안팎의 국민들이 참여해 민주파괴-언론장악, 부자-재벌편향 정책, 환경파괴-세금낭비에 '다 걸기'하고 있는 AC-AD 정권에게 민심이 어떤 것이며, 또 얼마나 무서운 것인지를 보여 줄 계획입니다"라는 내용이 기재되어 있었다.

그리고 위 이메일에 첨부된 "7. 19. 2차 범국민대회 기획안(초안)"에는 7. 19. 2차 범국민대회 개최와 관련하여 공무원노조, 전교조 이외에 AE정당, AF 정당, AG정당, AH 정당 등 정당과 국민회의, 참여연대, 진보연대, 다함께, 미디어행동 등 사회단체, 민노총 등이 함께 범국민대회와 관련하여 논의를 하고, "언론악법 중단하고 언론자유 보장하라! 용산참사 사과하고 책임자를 처벌하라! 해고는 살인이다. 쌍용자동차 정상화하라! 시국선언 탄압 말고 표현의 자유 보장하라! 공안탄압 중단하고 민주주의 회복하라!"와 같이 정치적 주장이 담긴 구호를 집회 당일 제창하기로 하는 한편, 전공노 500명, 민공도 2,000명, 전교조 5,000명, AE 정당 3,000명, AF정당 1,500명, AG정당 300명, AH 정당 500명, 시민 2,000명, 민노총 3,000명 등과 같이 각 정당, 노동단체, 사회단체 등이 동원할 인원수를 정하고, 집회 경비 3,000만 원에 대하여 AI·시민사회와 전교조·공무원 2조직이 각 절반씩 부담하기로 기재되어 있었다.

또한 AB은 2009. 7. 9.경 민공노 Z인 피고인 G 등에게 "7월 19일(일) 오후 4시, 서울광장, 민주회복-민생살리기 2차 범국민대회 등 일정이 많고, 당연히 돈 들어갈 일이 많습니다. 각별한 신경 부탁드립니다"라는 메일을 발송하여 7. 19. 2차 범국민대회의 경비와 관련하여 공무원노조를 상대로 경비를 부담할 것을 요구하였다.

이러한 기획안 등에 따라 민공노 Z인 피고인 G은 민공도 서울지역본부 AJ에게 "7월 19일 집회에 본부에서 500대오 이상(목표는 1,000명) 조직해야 합니다"라는 메일을 발송하였다.

AB은 2009. 7. 14.경 피고인 G 등 각 단체별 7. 19. 2차 범국민대회 담당자들에게 "7월 19일 2차 범국민대회 홍보를 위한 웹자보 아래 붙였고, 별첨도 했습니다"라는 메일을 발송하여 2차 범국민대회 홍보를 요청하였다.

민공노는 위 '7. 19. 2차 범국민대회 기획안'에 따라 2009. 7. 13.자 AK, AL에 "AM "라는 제목과 함께 "AN"이라는 내용으로 전면광고를 하였다.

그리고 서울 서초구 등 25개 민공노 소속 지부는 2009. 7. 15.경부터 "정권이 아닌 국민의 공무원이 되고 싶습니다. 우리는 전교조의 시국선언을 지지합니다"라는 현수막을 해당 자치단체 청사 건물 외벽에 게시하였다.

그 무렵 민공노 소속 부산 남구지부, 광주 동구지부 등 전국 각 지부별 민공노 소속 조합원들은 각 지부별로 사무실을 순회하면서 2009. 7. 19. 개최예정인 교사?공무원 시국선언 탄압 규탄대회의 참가를 독려하면서 유인물을 배부하는 등 선전전을 진행하였다.

'AO 운영자(AP)'는 2009. 7. 17.경 피고인 G에게 "모여라 민주시민, 막아내자 AC 악법, 7. 19.(일) 오후 4시 서울역광장"이라는 제목으로 "서울광장에서 서울역광장으로 장소가 수정되었습니다. 서울광장이면 어떻고 서울역광장이면 어떻습니까? 민주주의 탈환과 AC 퇴진의 소리에 장소는 중요하지 않을 것입니다. 모입시다. 될 때까지 모입시다"라는 메일을 발송하였다.

또한 법원노조는 2009. 7. 17.경 "정부와 법원행정처의 교원, 공무원 시국선언에 대한 탄압을 규탄하며"라는 제목으로 전교조의 시국선언에 참가한 교사들에 대한 징계 조치를 비난하는 성명서를 발표하였다.

[7. 19. 범국민대회]

피고인들은 2009. 7. 19. 16:00경 같은 날 17:00까지 서울역 광장에서 AF정당 AQ 의원, AR 의원, AE 정당 AS 의원, AT AH정당 대표, AU 민노총 S, AV 전 민노총 S, 전교조 소속 조합원 1,100명, 민공도 소속 조합원 150명, 전공노 소속 조합원 100명, 법원노조 소속 조합원 50명 정도가 참가한 가운데 전교조 AW의 사회로 '7. 19. 2차 범국민대회'의 사전행사인 "교사?공무원 시국선언 탄압 규탄대회"를 개최하였다.

피고인 A, H, I은 전교조 AA와 함께 단상에 올라간 다음, 피고인 A는 "공무원들은 신문광고를 통해 시국선언을 하고 있다. 공무원노조 통합을 이뤄 민생민주를 위한 공무원노조로 거듭날 것이다"라고 연설을 하고, 피고인 H는 "우리 공무원노조는 보수세력과 이 정권에 맞서 싸우고자 깃발을 들었다"라고 연설을 하였으며, 전교조 AA는 "민주주의를 원상태로 회복하는데 노력하겠다. 공무원·교사·국민 모두 힘을 모아 현 정부를 심판하자"라고 연설을 하였다.

한편, 집회 참가자들은 집회 과정에 "온 국민의 시국선언으로 AC악법 저지하자" 라는 구호를 외치고, '시국선언 탄압중단', '4대강 죽이기 절대 안돼' 및 '언론악법 저지'라는 정치적 구호가 기재된 종이모자를 쓰고, '민주주의 죽이지 마라', 'AC악법 이제 그만, 대한민국을 살려줘' 및 '4대강 삽질 STOP' 등과 같이 현 정부를 비난하는 정치적 주장이 기재된 피켓을 들거나 '토론의 성지 아고라', 'AE정당 서울특별시당', 'AG정당', 'AH 정당', '전국운수산업노동조합', '다함께', '대안포럼' 등 정당과 노동단체 및 사회단체의 깃발을 들고 집회에 참가하였다.

또한 이날 서울역 광장에는 "976명 해고자는 전국 노동자의 미래, 쌍용차 정리해고를 함께 막아내자"는 평택 쌍용자동차 관련 주장이 담긴 '사회화의 노동'이라는 유인물, "대한민국 민주주의 서민경제 남북평화 AE정당이 지키겠습니다"라는 정치적 주장이 담긴 AE 정당보, 'AC심판과 민주회복을 위한 대학생 행동연대' 등 정치적 주장이 담긴 정당 당보나 현 정부를 비난하는 유인물이 배포되었다.

피고인 B, C, D, E, F, G 등 민공노 간부들은 규탄대회가 진행되는 동안 서울역 광장 등지에서 구호를 제창하는 방법 등으로 교사?공무원 시국선언 탄압 규탄대회에 참가하였다.

계속하여 같은 날 17:00경부터 19:00경까지 서울역 광장에서 AX AY의 사회로 '민주회복, 민생살리기 2차 범국민대회'가 진행되었다.

위 민주회복, 민생살리기 2차 범국민대회 집회 과정에서 집회 참가자들은 "언론악법 철회하고 언론자유 보장하라! 비정규직 다 죽는다, 정규직화 시행하라! 혈세낭비 환경파괴 4대강 죽이기 중단하라! 시국선언 탄압 말고 표현의 자유 보장하라!"는 구호를 제창하였다.

또한 한국진보연대 AZ는 "반 AC전선을 만들어 똘똘 뭉쳐 투쟁해 나가자"라는 연설을 하고, 민노총 AU은 "우리 노동자들은 쌍용차 공권력 투입과 미디어법 강행처리 시 전면 파업에 돌입할 것이다"라고 연설을 하였으며, BA 언론노조 S은 "언론악법 폐지를 위해 AC 정권에 맞서 끝까지 투쟁할 것이다"라는 연설을 하였다.

계속하여 AE정당 AS 의원은 "언론은 민주주의 생명이다. 미디어법은 절대로 통과되어서는 안 된다"라고 연설을 하고, AF정당 AQ 의원은 "현 정부는 서민정부를 죽이고 있다"라고 연설을 하였으며, AG정당 BB 의원은 "현 정부와 한판 붙어서 이 지구상에서 연원히 격리시키자"라고 연설을 하였다.

집회 진행 과정에서 집회 참가자들은 '언론악법 중단, 시국선언 탄압 중단, 비정규직 해고 중단, 4대강 죽이기 중단'이라고 기재된 길이 10미터의 천을 찢는 집단 퍼포먼스를 진행하였다.

피고인 A, H, I 등을 포함한 3개 공무원노조 소속 공무원들은 교사?공무원 시국선언 탄압 규탄대회에 이어 위 민주회복, 민생살리기 2차 범국민대회에 참가하였다.

이로써 피고인들은 민공노, 전공노, 법원노조, 전교조 소속 조합원들과 공모하여 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하였다.

피고인 A, C, E, G, H : 각 구 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제82조, 제58조 제1항, 형법 제30조(각 벌금형 선택)

피고인 B, F, I : 각 구 국가공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10148호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제84조, 제66조 제1항, 형법 제30조(각 벌금형 선택)

피고인 D: 구 지방공무원법 제82조, 제58조 제1항, 형법 제33조 본문, 제30조 (벌금형 선택)

각 형법 제70조, 제69조 제2항

피고인들의 변호인들의 주장에 대한 판단

2009. 7. 19. 서울역 광장에서 개최된 2차 범국민대회(이하 '이 사건 2차 범국민대회'라 한다)는 16:00경부터 17:00까지의 1부 집회와 17:00경부터 19:00경까지의 2부 집회로 나뉘어 진행되었는바, 1부 집회는 공무원노조와 전교조가 주최하고, 준비한 피켓의 내용도 '공무원연금 누구맘대로', '표현의 자유 보장하라'는 것으로서 그 집회의 목적이 공무원의 근무조건에 대한 의견을 개진하는 것이어서 공무원 노동조합과 관련된 정당한 활동에 해당하여, 구 지방공무원법 제58조 제1항 및 구 국가공무원법 제66조 제1항이 적용되지 않는다.

설령 피고인들의 행위가 공무원 노동조합과 관련된 정당한 활동이 아니라고 하더라도, 공무원 역시 국민의 한 사람으로서 누릴 수 있는 기본권의 하나인 정치적 표현의 자유를 갖고 있는바, 이러한 정치적 표현의 자유는 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 가지고, 공무원의 정치적 중립성에 관한 헌법 제7조 제2항은 국가기관으로서의 지위에 따른 중립성을 의미하므로, 공무원의 경우에도 사인(私人)으로서의 지위에서의 기본권은 최대한 보장되어야 하는데, 공무원 노동조합은 국가기관이 아닌 사적인 임의단체에 불과하고, 공무원 노동조합의 정치활동을 금지한 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제4조는 선언적 규정일 뿐만 아니라 정당법 등 기존의 관련 법령이 금지하고 있는 것을 재확인한 것에 불과하여 '일반적이고 포괄적인 정치적 행위 모두'를 금지하는 것으로 해석할 수는 없다. 따라서 피고인들의 행위는 사인의 지위에서 이루어진 표현의 자유의 범주 내에 있으므로 정치적 중립성을 위반했다고 볼 수 없어 공익에 반하다고 보기 어렵다.

그렇지 않다 하더라도, 이 사건 2차 범국민대회는 휴일에 개최된 것이고 그 준비행위 역시 전임휴직자나 공무원노조가 채용한 상근직원들에 의해서 이루어졌기 때문에, 피고인들의 행위가 직무전념의무를 해태하였다고 보기 어렵다.

이 사건 공소 제기는 3개 공무원노조가 전국공무원노동조합으로 통합하고 전국민주노동조합총연맹에 가입하는 것을 탄압하기 위한 것으로서 소추재량권을 현저히 일탈하여 공소권의 남용에 해당한다.

공소장에는 법령이 요구하는 사항 이외의 사실로서 법원에 예단이 생기게 할 수 있는 서류 기타 물건을 첨부하거나 그 내용을 인용하여서는 아니 됨에도, 이 사건 공소장에는 범죄 구성요건사실과 직접 관계없는 기타의 사실인 "행정안전부가 2009. 6. 23. 공무원노조의 시국선언은 국가공무원법에서 금지하고 있는 집단행위에 해당하므로 관련자 전원에 대하여 사법처리 및 징계조치를 취하겠다는 방침을 밝히자" 등을 기재하거나 이메일의 내용 등을 인용함으로써 공소장일본주의에 위배되어 그 공소 제기의 절차가 무효이다.

구 공무원 노조법 제1조, 제3조 제1항, 제4조, 제8조, 노동조합법 제2조 제4호의 규정 내용 등을 종합하여 볼 때, '공무원의 노동조합과 관련된 정당한 활동'이라 함은 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하기 위한 것이라고 봄이 상당하다.

피고인들의 행위가 공무원의 근로조건의 유지·개선 기타 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하기 위한 것으로 볼 수 있는지 여부에 관하여 살펴본다.

이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 앞서 든 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 전교조가 2009. 6. 18. 한 시국선언의 주된 내용은 '촛불시위 및 PD수첩에 대한 수사 규탄', '용산 화재사건 진압 규탄'과 '미디어법 등 개정 중단 및 한반도 대운하 재추진 의혹 해소' 등을 언급하며 현 정부의 정부정책을 비판하는 것이었고, 민공노는 같은 날 이에 관한 지지성명을 발표하였던 점, ② 3개 공무원노조의 간부들이 2009. 6. 22. 전교조의 시국선언에 동조하면서 3개 공무원노조가 공동으로 시국선언을 할 것을 논의한 점, ③ 행정안전부의 2009. 6. 23.자 징계방침은 위와 같은 공무원노조에 대한 대책의 일환으로 이루어진 것으로 보이는 점, ① 그 이후 3개 공무원노조는 연대하여 2009. 6. 26.경 '공무원노조 시국선언 관련 정부탄압규탄 기자회견'을 하고, 2009. 7. 8.경부터 같은 달 7. 18.경까지 이 사건 2차 범국민대회 개최를 위한 준비 및 홍보를 하였으며, 그 준비과정에서 오간 이메일의 내용에 이 사건 2차 범국민대회의 목적으로 "민주파괴-언론장악, 부자-재벌편향 정책, 환경파괴-세금낭비에 '다 걸기'하고 있는 AC-AD 정권에게 민심이 어떤 것이며, 또 얼마나 무서운 것인지를 보여주자"는 등이 포함되어 있었던 점, ⑤ 민공노는 노동조합 명의의 신문광고와 홈페이지 등을 통하여, 법원노조도 노동조합 홈페이지를 통하여 이 사건 2차 범국민대회 개최 사실을 알리고 그 참석을 독려하기도 한 점, ⑥ 실제로 1부 집회를 포함한 이 사건 2차 범국민대회는 "비정규직 해고, 언론악법 강행, 4대강 죽이는 AC-AD 정부 규탄대회"라는 명칭으로 AE정당 등 정당과 민생민주국민회의 등 시민단체가 주최가 되어 진행되었으며, 3개 공무원노조는 전교조와 함께 앞서 본 주최 측의 요청으로 공무원 노동조합 깃발 등을 소지한 채 1부 집회를 담당하면서 3개 공무원노조 S들이 단상에 올라가 그 중 일부가 의견을 발표하기도 하였고, 이 사건 2차 범국민대회 주최자 측은 1부 집회 때부터 자리를 함께 하였으며, 이 사건 2차 범국민대회 참가자들은 1부 집회 때부터 "온 국민의 시국선언으로 AC악법 저지하자"라는 구호를 외치고, '4대강 죽이기 절대 안돼', '언론 악법 저지'라는 정치적 구호가 기재된 종이모자를 쓰거나 'AC악법 이제 그만, 대한민국을 살려줘', '4대강 삽질 STOP' 등과 같이 현 정부를 비난하는 정치적 주장이 기재된 피켓을 들고 있었던 점 등을 종합하여 볼 때, 피고인들이 1부 집회에만 참가함으로써 피고인들의 행위가 공무원으로서의 근로조건의 유지·개선 기타 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하기 위한 것에 해당하여 공무원 노동조합과 관련된 정당한 활동이라고 볼 수는 없고, 오히려 다음의 나)의 (2), (다)의 ②항에서 보는 바와 같이 구 공무원 노조법 제4조에서 규정하고 있는 금지의 대상인 정치활동에 해당한다.

구 국가공무원법 제66조 제1항 및 구 지방공무원법 제58조 제1항(이하 모두를 '이 사건 규정'이라 한다) 중 '공무 외의 일을 위한 집단행위'라 함은 공무가 아닌 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것은 아니고, 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항(조문 내용은 별지 관련 규정 참조, 이하 같다), 헌법상의 원리, 국가공무원법의 취지, 국가공무원법상의 성실의무 및 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위'라고 축소 해석하여야 한다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2003도2960 판결, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2004도5035 판결 등 참조).

헌법 제7조 제1항은 '공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다'고, 제2항은 '공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다'고 각 규정하고 있는바, 공무원에 대한 정치적 중립성의 요청은, 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이므로 중립적 위치에서 공익을 추구하고(국민전체의 봉사자설), 행정에 대한 정치의 개입을 방지함으로써 행정의 전문성과 민주성을 제고하고, 정책적 계속 성과 안정성을 유지하며(정치와 행정의 분리설), 정권의 변동에도 불구하고 공무원의 신분적 안정을 기하고, 엽관제로 인한 부패·비능률 등의 폐해를 방지하며(공무원의 이익보호설), 자본주의의 발달에 따르는 사회경제적 대립의 중재자·조정자로서의 기능을 적극적으로 담당하기 위하여 요구되는 것(공적 중재자설)이라고 일반적으로 설명하고 있는 바, 결국 위 각 근거를 종합적으로 고려하여 공무원의 직무의 성질상 그 직무집행의 중립성을 유지하기 위하여 필요한 것이라고 할 수 있다(헌법재판소 1995. 5. 25. 선고 91헌마67 결정 등 참조).

한편, 헌법 제21조는 모든 국민에 대하여 언론·출판·집회·결사의 자유, 즉 표현의 자유를 보장하고 있고, 특히 정치적 표현의 자유는 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 가진다고 볼 수 있으므로, 비록 공무원이라 하더라도 국민의 한 사람으로서 그와 같은 표현의 자유를 가진다. 그러나 헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률로써 제한할 수 있는바, 공무원 또는 공무원의 노동조합에 대한 정치적 의사표현의 자유, 정당가입과 정당활동의 자유 및 선거운동의 자유를 포함하는 정치적 활동의 자유를 일정한 범위 내에서 제한하는 구 국가공무원법 제65조 소정의 공무원의 정치운동 금지 규정(구 지방공무원법 제57조도 같은 내용이다), 구 공무원 노조법 제4조 소정의 노동조합의 정치활동 금지 규정 등이 앞서 본 바와 같은 공무원의 정치적 중립성 보장이라는 목적을 실현하기 위하여 공무원에 대한 '정치적 의사표현의 자유' 등을 제한하는 법률 규정이라 할 것이고, 이러한 정치적 표현의 자유를 제한하는 구 공무원 노조법 제4조에서 규정한 공무원의 정치적 중립의무는 공무원이 노동조합의 활동의 일환으로 행위하는 한 사인의 지위에서도 부담하게 되는 것이다.

구 공무원 노조법 제4조는 '노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니 된다'고만 규정하고 있을 뿐 정치활동의 구체적 의미와 범위에 관하여는 규정하고 있지 않다.

그런데 ① 공무원의 직무 및 신분의 특수성, 공무원의 직무수행이 일반 국민들의 자유와 권리에 미치는 영향력 등을 고려하여 헌법 제37조 제2항의 법률유보에 따라 구 공무원 노조법은 공무원 노동조합의 활동 범위를 원칙적으로 공무원 노동조합 또는 그 조합원의 임금·근무조건·후생복지 등 경제적·사회적 지위 향상을 위한 활동에 한정하고 (구 공무원 노조법 제3조, 제8조 1항 본문 등), '법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항'은 그 활동 범위에서 제외(구 공무원 노조법 제8조 제1항 단서)하면서 정치활동의 금지를 명문화(구 공무원 노조법 제4조)한 것으로 보이는 점, ② 구 공무원 노조법 제4조는 구 국가공무원법 및 구 지방공무원법상 정치운동 등의 금지 규정이 있음에도 불구하고 공무원의 노동조합에 대하여 '정치활동'을 금지한다고 규정하여 정치활동의 범위를 정치운동이나 선거운동에만 한정하고 있지는 않으며, 이와 같이 구 공무원 노조법이 별도로 정치활동 금지 규정을 두고 있는 것은 집단활동의 성격을 본질로 가지는 공무원 노동조합의 활동이 정치단체화 하는 경우 그 직무공정성에 해를 끼치고 국민들에 대한 신뢰를 침해할 위험성이 크다는 점이 고려되었다고 볼 수 있는 점, ③ 노동조합의 조합원인 공무원도 노동조합의 활동으로서가 아닌 한 개별적 또는 집단적 정치적 의사표현이라 하더라도 공익에 반하지 않으면 원칙적으로 허용되는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 구 공무원 노조법 제4조 소정의 '정치활동'에는 정치운동이나 선거운동 외에 '특정 정당 또는 정치세력과 연계하여 정부를 압박하면서 정부정책 결정과정에 영향력을 행사하기 위한 정치적 의사를 표현하는 행위'도 포함된다고 봄이 상당하다.

그리고 구 공무원 노조법 제3조, 제4조에 의하여 공무원 노동조합의 활동이 '정당한 활동'의 범위를 벗어나는 경우에는 여전히 이 사건 규정이 적용될 수 있는 점과 공무원 노동조합에 대하여도 정치적 표현의 자유를 인정할 경우 공무원의 단결체가 조직적이고 공개적인 정치활동을 함으로써 노동조합의 주된 목적을 일탈함과 동시에 공무원의 국민전체에 대한 봉사자의 지위를 위협하게 될 위험성이 높은 점 등을 고려하면, 구 공무원 노조법 제4조는 변호인들의 주장과 달리 공무원 노동조합의 이름으로 정치활동을 하려는 공무원에 대하여 법적 규범으로서의 효력도 갖는다고 보아야 할 것이다.

헌법과 관련 법률에 의하여 제도적으로 보장되고 있는 공무원의 정치적 중립성이라는 공익을 실현하기 위한 목적으로 공무원의 노동조합에 대한 정치적 표현의 자유를 제한한 구 공무원 노조법 제4조의 규정 등을 위반하는 행위는 결국 공익에 반하는 행위로 볼 수밖에 없고, 공무원이 그와 같은 규정에 위반되는 집단적 행위를 하였다면 원칙적으로 이는 결국 공무원의 정치적 중립성을 침해하는 것으로서 공익에 반하는 목적을 위한 집단행위에 해당한다.

어떤 행위가 구 공무원 노조법 제4조 및 이 사건 규정에서 금지하고 있는 '특정 정당 또는 정치세력과 연계하여 정부를 압박하면서 정부정책 결정과정에 영향력을 행사하기 위한 정치적 의사를 표현하는 행위'에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 단순히 행위자가 행위의 명목으로 내세우는 사유뿐만 아니라 그 행위의 태양, 즉 그 행위가 행하여진 시기·장소·동기·방법·행위의 구체적인 내용 등을 종합적으로 관찰하여 그것이 위 조항에서 금지하고 있는 특정 정당 또는 정치세력과 연계하여 정부를 압박하면서 정부정책 결정과정에 영향력을 행사하기 위한 정치적 의사를 표현하는 행위인지 여부를 판단하여야 할 것이다(대법원 2006. 3. 24. 선고 2005도2209 판결 취지 참조).

그런데 앞의 가)의 (3)항에서 본 바와 같은 사정, 즉 ㉮ 3개 공무원노조가 현 정부의 정책을 비판하는 전교조 시국선언에 동조하면서 공동으로 시국선언을 할 것을 논의한 점, ㉯ 이 사건 2차 범국민대회는 "비정규직 해고, 언론악법 강행, 4대강 죽이는 AC-AD 정부 규탄대회"라는 명칭으로 사실상 AC과 AD의 정책에 반대하기 위한 목적에서 개최된 점, ㉰ 3개 공무원노조가 노동조합 차원에서 조직적이고 계획적으로 이 사건 2차 범국민대회에 참가하게 된 경위와 그 구체적 태양, ㉱ 이 사건 2차 범국민대회의 주최자와 참석자 및 그 주요 주장 내용 등을 종합하여 보면, 결국 피고인들의 이 사건 2차 범국민대회 참가행위는 3개 공무원노조가 정부정책들 중 일부에 반대하면서 이를 비판하고, 나아가 그 정부정책을 반대하는 정당 등의 정치세력과 연계하여 정부를 압박하면서 정부정책 결정과정에 영향력을 행사하기 위한 정치적 의사를 표현한 집단행위로서 구 공무원 노조법 제4조에 위반하는 집단적 정치활동에 해당하며, 정치세력들 간의 견해가 대립되는 정부정책과 관련하여 노동조합이라는 단결체를 통하여 정당 등의 정치세력과 연계하여 정부정책 결정과정에 영향력을 행사하려는 것은 사회의 갈등과 혼란을 가중시킬 우려가 큰 점까지 고려한다면, 피고인들의 이 사건 2차 범국민대회 참가행위는 공익에 반하는 목적을 위한 집단행위에 해당한다.

피고인들이 정치적 중립의무를 실현하기 위한 구 공무원 노조법 제4조에 위반하는 행위를 집단적으로 행함으로써 공익에 반하는 목적의 행위를 한 이상 피고인들은 직무전념의무를 해태하는 영향을 가져오는 행위를 하였다고 할 것이고, 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단행위가 휴일에 행하여졌다고 하여 달리 볼 것은 아니며 (대법원 2007. 9. 6. 선고 2005도4199 판결 등 참조), 피고인들이 이 사건 2차 범국민대회 참가 당시 노동조합 전임자로 발령받아 휴직명령을 받은 것(구 공무원 노조법 제7조)으로 볼 수 있다 하더라도 기본적인 공무원의 지위와 신분은 유지되고 있고, 통상의 휴직과 달리 노동조합 전임자는 임용권자의 허가를 받아 노동조합의 업무에만 종사하도록 하고 있어 피고인들이 담당하게 되는 직무는 노동조합의 업무라 할 것인 바, 피고인들이 노동조합의 목적인 근로조건 향상 등과 관계없는 이 사건 2차 범국민대회에 참가한 이상 이는 직무전념의무를 해태하는 영향을 가져오는 행위라 할 것이다.

살피건대, 이 사건 공소 제기 이전에 3개 공무원노조가 전국공무원노동조합으로 통합하고 전국민주노동조합총연맹에 가입하는 것과 관련하여 관련 부처가 부정적인 견해를 취하고 있었다 하더라도, 그러한 사정만으로는 피고인들에 대하여 그 행위에 상응한 형사적 책임을 묻겠다는 검사의 이 사건 공소 제기가 그 소추재량권을 현저히 일탈하여 공소권의 남용에 해당한다고 볼 수는 없다(대법원 2004. 4. 27. 선고 2004도482 판결 참조).

공소장일본주의의 위배 여부는 공소사실로 기재된 범죄의 유형과 내용 등에 비추어볼 때, 공소장에 첨부 또는 인용된 서류 기타 물건의 내용, 그리고 법령이 요구하는 사항 이외에 공소장에 기재된 사실이 법관 또는 배심원에게 예단을 생기게 하여 법관 또는 배심원이 범죄사실의 실체를 파악하는 데 장애가 될 수 있는지 여부를 기준으로 당해 사건에서 구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2009. 10. 22. 선고 2009도7436 전원합의체 판결 참조).

그러므로 살피건대, 이 사건 최초의 공소장에는 '피고인들이 공모하여 2009. 7. 19. 16:00경부터 서울역 광장에서 개최된 이 사건 2차 범국민대회에 참가함으로써 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 하였다'는 공소사실 이외의 다음과 같은 사실, 즉 전교조 시국선언의 내용과 그 성격에 대한 검사의 의견, 행정안전부의 2009. 6. 23.자 공무원노동조합의 시국선언과 관련한 징계방침 표시, 이 사건 2차 범국민대회 준비과정에서의 각 단체들의 역할과 관련자 등 사이에 오간 이메일의 내용, 이 사건 2차 범국민대회에서의 피고인들의 행위와 관계없는 참석자들과 그들의 행위 등이 다소 장황하게 기재되어 있었다 하더라도, ① 검사는 그 이후 공소장변경절차를 통하여 전교조 시국선언의 성격에 대한 의견 등은 삭제한 점, ② 그 나머지 기재사실들은 이 사건 2차 범국민대회의 성격과 피고인들의 이 사건 2차 범국민대회 참가행위가 노동조합에 의하여 이루어진 것 등을 특정하여 결국 공소사실이 이 사건 규정에 해당한다는 사실을 명백하게 하기 위한 것으로 보이고, 그와 같은 기재가 법관에게 예단을 생기게 하여 법관이 범죄사실의 실체를 파악하는 데 장애가 될 정도에 이르렀다고는 볼 수 없다.

따라서 피고인들의 변호인들의 위와 같은 주장들은 모두 받아들이지 아니한다.

피고인 D의 변호인들은, 구 지방공무원법 제58조 제1항 본문은 '사실상 노무에 종사하는 공무원'을 제외한 공무원만을 처벌하고자 하는 것으로서 일종의 자수범에 해당하는 바, 피고인 D이 구 지방공무원법 제58조 제1항 단서의 '사실상 노무에 종사하는 공무원'에 해당하는 기능직 공무원이므로, 피고인 D에 대하여는 형법 제33조를 적용하여 신분범에 대한 공범으로는 처벌할 수 없다.

구 지방공무원법 제58조 제1항 본문은 '공무원은 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다'고 규정하여 그 주체를 공무원으로 제한하고 있긴 하지만, 위 법 조항에 의하여 금지되는 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위의 태양이 행위자의 신체를 수단으로 하여야 한다거나 행위자의 인격적 요소가 중요한 의미를 가지는 것으로 볼 수 없어 공무원이 스스로 위와 같은 행위를 한 경우만을 처벌하고자 하는 것으로 볼 수는 없고, 한편 형법 제33조는 '신분관계로 인하여 성립될 범죄에 가공한 행위는 신분관계가 없는 자에게도 전3조의 규정을 적용한다'고 규정하고 있으므로 신분범에 있어서 비신분자라 하더라도 신분범의 공범으로 처벌될 수 있다 할 것이다(대법원 2005. 10. 13. 선고 2004도5839 판결 참조).

따라서 피고인 D이 비록 사실상 노무에 종사하는 공무원'에 해당하는 기능직 공무원이 하더라도 나머지 피고인들이 공무원 노동조합의 활동의 일환으로 위와 같은 행위를 한 지방공무원법위반죄의 공동정범으로 처벌될 수 있다.

따라서 피고인 D의 변호인들의 이 부분도 받아들이지 아니한다.

양형이유

다양한 이익집단들의 의사가 중요시되는 오늘날의 다원주의적 민주주의 사회에서는 상호간의 갈등 해결을 위한 절차적 기준의 준수가 중요하고, 따라서 개인이든 집단이든 자신의 의사를 표현하고 정책결정 과정 등에 영향력을 행사하는 데 있어서 지켜야 하는 법적 한계가 있음에도 불구하고, 피고인들이 실정법을 위반하면서까지 자신들의 정치적 의사를 표현하는 것은 민주사회로 나가기 위하여 필수적으로 요청되는 적법 절차를 부정하는 것으로서 비난가능성이 적다고 할 수 없으며, 피고인들이 3개 공무원노조의 이름으로 이 사건 2차 범국민대회에 참가함에 있어 각자 맡은 역할 등에 비추어 보면, 피고인들에 대하여는 보다 엄정한 처벌이 요구된다고 볼 여지도 있다.

그러나 이 사건 2차 범국민대회에서의 주장 내용 그 자체가 위헌적이거나 반사회적인 것들을 담고 있는 것은 아니고, 그 과정 또한 평화적인 방법으로 이루어졌으며, 다른 개인적인 이익이나 부당한 결과를 도모하기 위한 것은 아닌 점, 공무원의 정치적 표현의 자유의 한계에 대하여는 여러 견해의 주장이 있을 수 있는 점, 피고인들의 공무원 노동조합에서의 지위와 형사사법절차 외에서의 처분으로 입게 될 불이익의 정도, 피고인들의 전력의 유무 내지 정도, 기타 기록에 나타난 여러 사정들도 함께 종합적으로 고려한다.

이상의 이유로 주문과 같이 판결한다.

판사 정한익(재판장) 손병준 임성철

각주1) 관련 규정