서울행정법원 2018구단55213 판결

원고들의 주장 피고가 최종적으로 제시한 처분사유는 원고별로 아래 표와 같은바, 이에 대하여 원고들은 위 각 사유가 적법한 장해급여 부지급 사유가 될 수 없다고 주장한다.

관계법령 별지 '관계법령' 기재와 같다.

판단 아래에서 보는 것처럼 피고가 제시한 제1, 2사유는 모두 적법한 장해급여 부지급 결정 사유가 될 수 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

제1사유에 관한 판단 장해급여는 원칙적으로 근로자가 업무상 부상 또는 질병에 걸려 완치 후 신체에 장해가 있는 경우, 즉 부상 또는 질병이 완치되거나 부상 또는 질병에 대한 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없게 되고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 때에 지급할 수 있는 것으로 해석된다(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두14977 판결 등 참조). 그런데 진폐증은 현대의학으로도 완치가 불가능하고, 분진이 발생하는 직장을 떠나더라도 그 진폐증의 진행이 계속되며, 진행 정도도 예측하기 어려운 특성이 있다. 산업재해보상보험법령은 진폐증의 위와 같은 특성을 고려하여 진폐증에 대하여는 다른 일반 상병의 경우와는 달리 진폐증이 산업재해보상보험법령의 장해등급기준이 정하는 기준에 해당하게 된 때에는, 진폐증에 대한 치료를 받아 진폐증이 완치되거나 진폐증에 대한 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없게 되고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것을 요구하지 아니하고, 곧바로 해당 장해등급에 따른 장해급여를 지급하도록 함으로써 진폐증에 걸린 근로자의 복지를 증진하도록 하고 있다(대법원 1999. 6. 22. 선고 98두 5149 판결 등 참조). 이러한 법리에 비추어 보면, 진폐근로자의 장해급여 청구권은, 다른 상병과는 달리, 근로자가 진폐증 진단을 받고 산업재해보상보험법령의 장해등급기준이 정하는 기준에 해당하면 발생한다고 보아야 하고, 진폐근로자가 진폐증으로 요양을 받고 있다는 이유만으로 장해급여 청구권이 발생하지 아니한다고 볼 수 없다. 따라서 제1사유는 원고 원고1, 원고6, 원고7, 원고8, 원고9에 대한 적법한 장해급여 부지급 결정 사유가 될 수 없다.

제2사유에 관한 판단

이 부분의 쟁점 위 1.가.에서 인정한 사실에 의하면, 원고 원고2, 원고3, 원고4, 원고5, 원고9, 원고10(이하 '원고 원고2 외 5인'이라 한다)가 업무상 요양승인을 받을 당시 원고 원고2 외 5인은 '진폐병형이 제1형이고, 심폐기능이 정상인 사람'에 해당하였는데, 당시 시행되던 구 산업재해보상보험법 시행규칙(2003. 7. 1. 노동부령 제193호로 개정되기 전의 것) 제57조 [별표5] '진폐근로자에 대한 요양기준·폐질등급기준 및 장해등급기준'은 '진폐병형이 제1형이고, 심폐기능이 정상인 사람'에 대한 장해등급기준을 마련하고 있지 아니하였다. 그런데 2003. 7. 1. 노동부령 제193호로 개정되어 시행된 구 산업재해보상보험법 시행규칙(이하 '개정 규칙'이라 한다)은 본칙 제57조 [별표5] '진폐근로자에 대한 요양 기준·폐질등급기준 및 장해등급기준' 제4호에서 '심폐기능 장해가 없는 자(F0)로서 진폐증의 병형이 제1형으로 판정된 자'도 장해등급 제13급에 해당하도록 규정하였고, 부칙 제3항에서 '별표5 제4호의 개정규정은 이 규칙 시행 후 치료가 종료되거나 제52조 제2항의 규정에 의한 장해정도의 판정을 받은 장해에 대하여 각각 적용한다'고 규정하였다(이하에서 개정 규칙 중 본칙 제57조 [별표5] 제4호 부분을 '이 사건 개정 규정'이라 하고, 부칙 제3항 부분을 '이 사건 부칙 규정'이라 한다). 이 부분의 쟁점은 원고 원고2 외 5인과 같이 개정 규칙이 시행되기 전에 진폐병 형은 제1형이나 심폐기능은 정상이라고 진단받고, 진폐증의 합병증으로 요양 중이던 진폐근로자들의 장해에 관하여도 이 사건 개정 규정이 적용되는지 여부이다. 이는 위와 같은 장해가 이 사건 부칙 규정이 이 사건 개정 규정의 적용대상으로 정한 '이 규칙 시행 후 치료가 종료되는 장해'에 포섭되는지 여부에 따라 결정되는 것으로 법령 해석의 문제이다.

판단

법령의 해석은 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 가능한 한 원칙적으로 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하되, 당해 법령의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 타당성 있는 법령 해석의 요청에 부응하여야 한다(대법원 2012. 7. 5. 선고 2011두19239 전원합의체 판결 등 참조).

이 사건에서 다음과 같은 점들을 고려하면, 개정 규칙 시행 전에 진폐병형 제1형, 심폐기능 정상으로 진단받고, 진폐증의 합병증으로 요양 중이던 진폐근로자들의 장해도 이 사건 부칙 규정에서 이 사건 개정 규정의 적용 대상으로 정한 '이 규칙 시행 후 치료가 종료되는 장해'에 포섭된다고 해석함이 타당하다고 할 것이므로, 제2사유도 원고 원고2 외 5인에 대한 적법한 장해급여 부지급 사유가 될 수 없다. ？ 국가의 법체계는 그 자체로 통일체를 이루고 있으므로, 하위법령을 해석함에 있어서 그 문언상 의미가 분명하지 아니한 때에는, 상위법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 상위법령의 취지를 가급적 존중하는 방향으로 해석하는 것이 바람직하다. 또한 본칙 규정을 개정하면서 본칙 규정의 적용 범위를 정하기 위해 마련된 부칙 규정을 해석함에 있어서는 부칙 규정의 문언적 의미의 한계를 벗어나지 아니하는 범위에서 본칙 규정의 개정 경위와 이유를 존중할 필요도 있다. 구 산업재해보상보험법 시행령(1995. 4. 15. 대통령령 제14628호로 전부개정되어 1995. 5. 1. 시행되기 전의 것)은 제13조 제1항 및 [별표1]에서 장해급여를 행할 신체장해등급기준에 관하여 제1급부터 제14급까지로 구분하여 정하고 있었으나, 진폐에 관한 신체장해등급기준을 별도로 규정하고 있지는 않았다. 1995. 4. 29. 노동부령 제97호로 산업재해보상보험법 시행규칙이 전부개정되면서 진폐증에 대한 세부사항에 관한 규정이 신설되었고, 위 시행규칙 제57조 및 [별표5]에서 진폐근로자에 대한 요양기준·폐질등급기준 및 장해등급기준을 정하여 오로지 진폐병형만으로도 장해등급 판정이 가능하게 되었고, 2003. 7. 1. 다시 위 시행규칙이 개정되어 진폐병형 제1형 진단을 받은 진폐근로자에게도 진폐병형만으로 장해등급 제13급을 부여하였다. 이처럼 산업재해보상보험법령은 진폐증과 관련하여 장해등급을 점차 확대하여 왔을 뿐만 아니라, 장해급여청구권은 원칙적으로는 상병의 치유 시점에 발생하는데도(산업재해보상보험법 제57조 제1항), 진폐증은 그 병리학적 특성을 고려하여 장해등급기준이 정하는 기준에 해당하게 된 때에는 반드시 진폐증에 대한 치료를 받아 진폐증이 완치되거나 진폐증에 대한 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없게 되고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것을 요구하지 아니하고 곧바로 해당 장해등급에 따른 장해급여를 지급하도록 하여 진폐근로자의 장해급여 청구권의 인정 범위를 넓혀 왔다. 이처럼 개정 규칙이 시행되기 전까지 상위법령인 산업재해보상보험법이 진폐근로자의 장해급여청구권을 확대하는 방향으로 개정되어 온 점, 이 사건 개정 규정도 진폐근로자의 장해급여청구권을 확대하는 내용인 점 등을 고려하면, 이 사건 부칙 규정을 해석함에 있어서도 가급적이면 위와 같은 개정 연혁 등을 염두에 두고 그 적용범위를 확장하는 방향으로 해석하는 것이 바람직하다. ？ 한편, 이 사건 부칙 규정에서 적용 범위를 정하는 개정규정에는 이 사건 개정 규정뿐만 아니라 일반적인 부상, 질병 등에 관한 장해등급을 정하고 있는 개정 규칙 제57조 [별표4]의 개정규정도 포함되는 점, 산업재해보상보험법 시행령이 2008. 6. 25. 대통령령 제20947호로 개정되면서 개정 규칙 제57조와 같은 취지의 조항이 산업재해보상보험법 시행령 제53조와 [별표6]으로 반영되었는데 위 시행령 부칙 제7조도 "제53조 및 [별표6]의 개정규정은 이 영 시행 후 치유되어 장해급여 청구사유가 발생한 사람부터 적용한다."라고 규정한 점 등과 같은 관계법령의 문언과 체계 등에 비추어 보면, 이 사건 부칙 규정에서 말하는 '치료의 종료'는 산업재해보상보험법 제5조 제4호에서 정한 '치유'와 동일한 개념으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것인데, 개정 규칙이 시행되기 전까지, 피고는 진폐증의 합병증으로 요양 중이지만 산업재해보상보험법령에서 정한 장해등급기준에 해당하지 아니하는 근로자들에 대하여, 산업재해보상보험법 제5조 제4호가 정한 '치유'에 이르렸다고 볼 수 없고, 요양급여와 장해급여를 중복하여 지급하는 것은 모순이라는 이유로 장해급여를 지급하지 아니하여 왔고, 산업재해보상보험법 시행규칙 제정권자인 노동부장관(정부조직법이 2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되면서 '고용노동부장관'으로 명칭 변경되었다)도 피고의 상급기관으로서 피고의 위와 같은 실무관행을 잘 알고 있었으며, 위와 같은 근로자들도 대부분 이러한 피고의 실무관행에 따라 장해급여 청구를 하지 아니하였다. 이 사건 부칙 규정에서 말하는 '치료의 종료', 즉 '치유' 부분을 해석함에 있어서는 이 사건 개정 규정 도입 당시 진폐근로자들의 장해의 '치유'의 의미에 관하여 수범자들과 시행규칙 제정권자가 갖고 있던 위와 같은 인식 내용도 충분히 감안하여야 할 것이다. ？ 위와 같은 점들을 고려하면, 이 사건 부칙 규정이 이 사건 개정 규정의 적용을 받는 장해로 규정하는 '이 규칙 시행 후 치료가 종료되는 장해'는 개정 규칙 시행 후 진폐증이 발병하여 진폐병형 제1형, 심폐기능 정상으로 진단받은 진폐근로자들의 장해 뿐만 아니라 원고들과 같이 개정 규칙 시행 전에 진폐병형 제1형, 심폐기능 정상으로 진단받고, 진폐증의 합병증으로 요양 중이던 진폐근로자들의 장해도 포함된다고 해석하는 것이 타당하다고 할 것이다. 이와 달리 개정 규칙이 시행되기 전까지 피고와 근로자들이 모두 치유된 것으로 보지 않던 진폐근로자들의 장해, 즉 진폐병형 제1형, 심폐기능 정상으로 진단받고 진폐증의 합병증으로 요양을 하고 있던 진폐근로자들의 장해가 이 사건 개정 규정의 적용대상에서 제외된다고 해석하는 것은 주요 수범자들이 받아들일 수 있는 범위를 벗어날 뿐만 아니라 시행규칙 제정권자인 노동부장관의 의도에도 어긋난다고 보인다[한편, 이 사건 부칙 규정이 이 사건 개정 규정의 적용을 받는 장해의 또 다른 유형으로 규정하는 '이 규칙 시행 후 제52조 제2항에 의한 장해정도의 판정을 받은 장해'는 개정 규칙 시행 후에 산업재해보상보험법 시행규칙 제52조 제2항에 따라 진폐심사협의회의 심사를 거쳐 진폐증 이환 여부와 이에 따르는 요양대상 여부 및 장해 정도를 판정받은 장해를 의미한다고 할 것이다(따라서 개정 규칙 시행 전에 진폐증이 발병하여 진폐증 진단을 받은 근로자도 개정 규칙 시행 후에 진폐심사협의회의 심사·판정이 이루어진 경우에는 당연히 개정 규칙의 적용을 받는다).]. ？ 진폐증은 현대의학으로도 완치가 불가능하다는 측면에서 보면, 진폐병형 제1형, 심폐기능 정상으로 진단받고, 개정 규칙이 시행될 당시에 요양 중이던 진폐근로자들의 장해가 개정 규칙 시행 후 '치료가 종료'되는 장해에 해당하는지에 관하여 의문이 있을 수 있으나, 진폐증의 치료 불가능성에만 주목하면 개정 규칙 시행 이후 진폐병형 제1형, 심폐기능 정상의 진폐증으로 진단받아 요양 대상이 된 진폐근로자들의 장해도 개정 규칙의 적용을 받지 못하게 된다는 결론에 이르게 되는데, 이러한 결론이 부당함은 두말할 나위가 없다. 개정 규칙 시행 전에 진폐병형 제1형, 심폐기능 정상으로 진단받고, 요양 중이던 근로자들의 장해는 개정 규칙 시행 이후 '치료의 종료'가 이루어진다고 해석하는 것이 진폐증의 경우에는 산업재해보상보험법령에서 정한 장해등급기준에 해당하면 완치되거나 그 증상이 고정된 상태에 이를 필요 없이 산업재해보상보험법 제57조 제1항이 정한 업무상의 질병이 '치유된 때'에 해당한다고 보아 장해급여 청구권이 발생한다고 보는 것과 궤를 같이할 뿐만 아니라 시행규칙 제정권자의 의도에도 부합한다고 할 것이다.