서울행정법원 2021. 12. 10. 선고 2019구단72017 판결

원고는 2015. 1. 14. 평생교육법 제33조 등에 따라 정보통신매체를 이용하여 원격교육을 실시하기 위하여 설립된 법인으로, 구 고용보험법(2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제27조 및 구 근로자직업능력개발법(2020. 3. 31. 법률 제17186호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 직업능력개발법’이라 한다) 제20조 제1항 제1호에 따라 직업능력개발훈련을 실시하려는 사업주로부터 인터넷원격훈련을 위탁받아 실시하여 온 훈련기관<1>이다.

원고는 구 직업능력개발법 제24조 제1항에 따라 고용노동부장관으로부터 직업능력개발훈련 과정인 ‘B’, ‘C’, ‘D’, ‘E’, ‘F’ 등에 대한 인정을 받고, 직업능력개발훈련을 위탁한 사업주 소속 근로자들을 상대로 인터넷원격훈련을 실시하였고, 그 훈련 종료 후 수료가 인정되면 구 고용보험법 제27조, 구 고용보험법 시행령(2020. 3. 31. 대통령령 제30593호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제41조, 구 고용보험법 시행규칙(2019. 12. 31. 고용노동부령 제276호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제60조 제2항에 따라 고용노동부장관이 사업주에게 지원하는 직업능력개발훈련비용을 직접 한국산업인력공단<2>(이하 ‘공단’이라 한다)에 신청하여 지급받아왔다.

피고<3>는 원고에 대한 조사․점검을 실시한 결과, ① 원고가 훈련에 참여할 위탁사업주를 모집하기 위하여 영업을 전문으로 하는 사업장 또는 프리랜서들(이하 ‘영업관리자’라 한다)과 영업 업무협약을 체결하고, 이들이 모집한 사업주 소속 근로자들을 대상으로 인터넷원격훈련을 실시한 후 공단으로부터 받은 ‘사업주 직업능력개발훈련비용 지원금’의 일부(지원금 총액의 40 ~ 60%)를 영업관리자들에게 수수료로 지급해온 사실, ② 영업관리자들은 위탁 사업장 소속 근로자들의 수강 여부와 진도 상황 등을 관리하면서 원고로부터 답안지 등을 제공받아 원고의 훈련생학습관리시스템(이하 ‘G’라 한다)에 접속한 후 26개 위탁사업장 소속 412명 훈련생의 아이디로 로그인하여 총 711건의 진도 학습 및 평가 응시를 대리로 수행하고 학습이력을 허위로 입력한 사실(이와 같이 대리 수강·응시 방법으로 진행된 훈련들을 이하 ‘이 사건 훈련들’이라 한다), ③ 그럼에도 불구하고 원고는 마치 이 사건 훈련들이 정상적으로 훈련을 수료하고 평가에 응시한 것 같은 외관을 형성하여 수료 인정을 받아 공단에 ‘사업주 직업능력개발 훈련비용’ 지원금 총 73,587,000원을 신청·수령한 사실, ④ 원고의 G상 수료되지 않았는데 직업능력개발정보망인 ‘HRD-Net’에는 수료 신고(2016년도 2건)가 되거나 1일 차시제한을 초과하여 학습을 하거나(2016년도 1건) 수업 종료일 이후에 늦게 평가가 제출(2017년도 6건, 2018년도 1건)되는 등으로 수료 요건을 충족하지 아니하였음에도 원고가 사업주 직업능력개발 훈련비용 지원금 381,900원을 신청하여 지급받은 사실 등을 확인하였다.

피고는 위 조사결과 중 ②와 ③의 행위는 구 직업능력개발법 제24조 제2항 제2호 소정의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로’ 비용을 지원받은 경우에 해당한다고 판단하고 원고에 대하여, 2019. 9. 23. 구 직업능력개발법 제24조 제2항 제2호, 제5항, 구 근로자직업능력개발법 시행규칙(2019. 12. 27. 고용노동부령 제275호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 직업능력개발법 시행규칙’이라 한다) 제8조의2 [별표2] 2. 개별기준 2) 마)에 따라 대리 수강·응시가 이루어진 ‘B’ 등 5개 과정에 대한 인정을 취소하고 2년간 전 과정에 대하여 위탁 및 인정을 제한하는 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하고, 2019. 9. 24. 구 직업능력개발법 제56조 제2항 제1호 및 제3항 제1호 나목과 제5항, 같은 법 시행규칙 제22조의 2 제1항 제2호에 따라 기 지급받은 사업주 직업능력개발훈련 지원금 73,587,000원을 반환할 것과 부정하게 수급한 위 금액 73,587,000원을 추가로 납부할 것을 명하는 처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다. 또한 피고는 위 조사결과 ④의 행위에 대하여는 원고에 중대한 과실이 있다거나 훈련 목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반하였다고 보기는 어렵다고 판단하여 2019. 9. 23. 원고에 대하여 구 직업능력개발법 제24조 제2항 제5호와 제5항 및 구 직업능력개발법 시행규칙 제8조의2 [별표2] 2. 개별기준 5) 라)에 따라 착오신고 등 위반사항에 대하여 시정을 명함과 동시에 부당이득금 381,900원의 반환을 명하는 처분(이하 ‘이 사건 제3처분’이라 한다)을 하였다.

원고의 주장

처분 사유 부존재 주장

이 사건 제1처분, 제2처분과 관련하여, 원고는 고용노동부장관에게 신고하여 인정받은 직업능력개발훈련과정을 그대로 실시하였으므로, 구 직업능력개발법 제24조 제2항 제2호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 훈련비용을 지급받은 것이 아니다.

이 사건 제2처분과 관련하여 구 직업능력개발법 제20조에 의하면, 직업능력개발훈련을 실시하는 사업자에 대하여 고용노동부 장관(그 위탁을 받은 공단)이 그 훈련비용을 지원해주고 있는 것이고, 원고는 사업주로부터 교육훈련을 위탁받아 사업주를 대신하여 교육훈련을 실시하는 기관으로서 사업주로부터 그 대가로 위탁훈련비를 지급받을 뿐이다. 다만 그 지급방식에 있어 사업주가 공단에 훈련비용 지원을 신청하여 그 지원금을 받은 후 원고에게 지급하는 방식을 취한 것이 아닌 구 고용보험법 시행규칙 제60조 제2항 단서에서 정한 바와 같이 훈련기관인 원고가 사업주를 대신하여 직접 ‘사업주 직업능력개발훈련비용 지원 비용’을 공단에 신청하여 지급받는 형식을 취한 것인바, 관계 법령의 해석상 직업능력개발훈련비용을 지원받는 것은 사업주이고, 그로 인하여 부당이득을 취한 것은 사업주라 할 것이다. 피고는 종래 부당이득금의 반환은 사업주에게 하여왔는바, 훈련수탁기관에 불과한 원고가 훈련비용을 지원받은 것이라고 할 수 없고, 실질적으로 훈련을 시행하였으므로 부당이득을 취한 것도 아니다(이하 ‘제2주장’이라 한다).

이 사건 제3처분과 관련하여, 훈련미수료자에 대한 착오신고 및 수업종료일 후 평가가 제출된 것은 전산상의 시스템 오류나 실무담당자의 착오로 이루어진 극히 예외적 경우이다(이하 ‘제3주장’이라 한다).

재량권의 일탈·남용 주장

관계 법령

제1주장에 관한 판단

구 직업능력개발법 제24조 제2항, 제55조 제2항 제1호, 제56조 제2항 등에서 각 제재처분의 사유로 규정하고 있는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이라 함은 일반적으로 훈련비용을 지급받을 자격이 없는 사람이 그 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 훈련비용 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말하고, 관련 규정의 내용에 의하면 ‘비용’이란 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 사업주 등이 직업능력개발사업을 실시하는 데 필요한 비용으로서 훈련수료인원 등에 따라 노동부장관으로부터 지원받은 돈을 뜻한다. 그리고 구 직업능력개발법 제24조 제5항의 위임에 따른 구 직업능력개발법 시행규칙 제8조의2 [별표2] 1.의 1) 단서에서 ‘고의 또는 중대한 과실이 없는 경우’에는 개별기준에서 정한 기준을 감경하여 조치할 수 있도록 정함으로써 위반자에게 고의가 없는 경우에도 제재처분을 할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 처분 근거관계 법령의 규정 내용, 형식 및 체제, 앞서 본 비용의 의미나 성격 등을 종합적으로 고려할 때, 직업능력개발훈련과정의 인정을 받아 직업능력개발사업을 실시하는 사업주가 어느 훈련생에 대하여 훈련을 실시하지 않았음에도 훈련생의 출결관리 등에 관한 법령상 또는 계약상 의무를 위반하여 그 훈련생이 훈련을 받은 것처럼 사실과 다르게 비용의 지원을 신청한 경우에는 실제 지원되어서는 안 되는 비용을 신청한 것이므로, 사업주가 그 훈련생이 훈련을 받지 않았다는 사실을 몰랐다고 하더라도 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’에 해당한다고 새겨야 한다(대법원 2013. 6. 8. 선고 2011두3777판결, 대법원 2014. 10. 30. 선고 2013두1980 판결 취지 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실 및 갑 제1 내지 9호증, 을 제 1 내지 12호증(가지번호가 있는 경우, 각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음의 각 사정을 종합하여 보면, 원고는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 훈련비용을 받은 것으로 봄이 타당하고, 원고에게 고의나 과실 등의 귀책사유가 없다 하여 달리 볼 것은 아니므로, 이 사건 제1처분, 이 사건 제2처분에는 처분사유가 존재하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 제1주장은 이유 없다.

구 직업능력개발법 제20조 제3항, 구 근로자직업능력개발법 시행령(2020. 7. 14. 대통령령 제30850호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 직업능력개발법 시행령’이라 한다) 제19조 제3항, 구 고용보험법 시행령 제41조 제4항, 구 고용보험법 시행규칙 제60조 제1항의 위임을 받은 사업주 직업능력개발훈련 지원규정(2015. 12. 31. 고용노동부 고시 제2015-114호로 전부개정된 것) 제11조 제1항 제2호에서 인터넷 원격훈련 지원금 지급을 위한 훈련생의 수료기준으로 ‘평가 성적이 60점(100점 만점 기준) 이상일 것, 학습 진도율이 100분의 80 이상일 것’ 등을 규정하고 있다. 따라서 사업주가 훈련비용을 지원받기 위하여는 훈련생들의 평가 성적이 60점 이상이어야 하고, 학습 진도율이 80% 이상이어야 한다.

이 사건에서 원고와 영업위탁계약을 체결한 영업관리자들은 위탁사업주 소속 근로자들의 이 사건 훈련들을 대리하여 수강 및 평가 응시를 하였고, 원고는 이 사건 훈련들에 대하여 훈련비용의 지원을 신청하여 훈련비를 지급받았다. 그런데 위 규정 내용에 비추어 보면, 인터넷원격훈련 지원금 지급을 위한 훈련생 수료기준을 충족하지 못하였음에도 훈련생들이 정상적으로 훈련을 받고 평가도 실시하여 수료기준을 충족한 것처럼 훈련비용의 지원을 신청하여 그 훈련비용을 받은 경우에는 실제 지원되어서는 안 되는 비용을 신청한 것이므로, 원고가 대리 수강 및 대리 평가 등이 행해진 이 사건 훈련들에 대하여 훈련비를 받은 행위는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 훈련비용을 받은 경우에 해당한다.

이에 대하여 원고는 대리수강 등의 부정행위를 사전에 알 수 없었고, 영업관리자들과 대리 수강 등을 공모한 사실이 없어 귀책사유가 없다고 주장하나, 아래와 같은 이유로 받아들이지 아니한다.

제2주장에 관한 판단

구 직업능력개발법 제56조 제2항 제1호, 제3항은, 고용노동부장관은 제24조 제2항에 따라 인정이 취소된 자 또는 제55조 제2항에 따라 수강 또는 지원이 제한되는 사업주 등이 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 경우’에 해당하는 경우 해당금액에 대하여 반환을 명할 수 있고, 반환을 명하는 경우에는 부정수급액에 대하여 일정한 기준에 따른 금액을 추가로 징수할 수 있다고 규정하고 있는바, 부정수급액 등의 반환 및 추가징수처분의 상대방으로 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 받아 훈련과정의 인정이 취소된’ 훈련수탁기관을 포함하고 있다.

사업주가 직업능력개발훈련을 전문교육기관에 위탁하여 실시하는 경우 훈련실시 및 훈련생 관리 등은 훈련수탁기관이 직접 수행하게 된다. 특히, 인터넷 원격 훈련으로 이루어진 이 사건 훈련의 경우, 훈련수탁기관인 원고의 관리 소홀로 인하여 훈련수탁기관과 업무협약을 체결한 업무관리자들에 의하여 대리 수강 및 대리 평가응시와 같이 ‘거짓이나 그 밖에 부정한 방법’에 해당하는 위법행위가 이루어지고, 이후 ‘사업주 직업능력개발훈련비용 지원금’ 신청ㆍ수령에 의하여 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 경우’가 실현되는 경우, 이때 훈련비용 지원금의 부정수급은 근본적으로 그 발생 영역 및 원인이 훈련수탁기관 및 그와 업무협약을 체결한 영업관리자에게 있다고 보아야 할 것이다.

부정수급액 반환명령 및 추가징수 규정의 입법취지는 사업주 직업능력개발훈련비 부정 수급 등을 방지하고, 부정수급에 대한 실효성 있는 제재장치를 마련하여 사업주 직업능력개발훈련 운영의 투명성을 제고하기 위함으로, 사업주로부터 위탁받아 인터넷을 통한 원격훈련을 실시하는 과정에서 대리 수강ㆍ평가응시와 같은 부정한 행위를 한 다음 그에 관하여 직업능력개발훈련비용 지원금을 청구한 훈련수탁기관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 지원금 청구의 외관을 형성하고 그에 따라 지원금이 교부되도록 한 책임이 있고, 실제 그 지원금을 청구하여 직접 교부받았으므로, 위 입법취지에 비추어 훈련비용지원금 부정수급액 반환명령 등의 상대방이 된다고 보는 것이 자기책임의 원리에 부합한다.

따라서 이 사건과 같은 경우, 직업능력개발훈련비용 지원금의 법률적 귀속자인 사업주뿐만 아니라 현실적 최종 귀속자인 훈련수탁기관도 부정수급액 반환 및 추가징수 명령의 상대방이 된다고 봄이 상당하다.

제3주장에 관한 판단

제4주장에 관한 판단(재량권 일탈․남용 여부)

이 사건 제1처분 중 인정취소 부분

이 사건 제1처분 중 나머지 부분(2년간의 위탁․인정 제한) 및 이 사건 제2처분, 이 사건 제3처분

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교․형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

이 사건 제1처분 중 2년간의 위탁․인정 제한 부분 및 이 사건 제2처분

직업능력개발훈련은 근로자의 생애에 걸친 직업능력개발을 촉진․지원함으로써 근로자의 고용안정과 사회․경제적 지위 향상 및 기업의 생산성 향상을 도모하고 이를 통해 능력중심사회를 구현하여 사회․경제의 발전에 이바지하려는 목적으로 시행되는 제도이다. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발훈련 비용을 받는 행위는 고용보험기금의 부실을 초래하고, 성실하게 고용보험료를 납부한 보험가입자들에게 손해를 입힐 수 있으므로, 이에 대하여는 엄격한 제재를 가할 필요가 있다.

원고가 지급받은 훈련비용이 합계 73,587,000원으로 상당한 점, 이 사건 훈련은 영업관리자들에 의한 조직적으로 대리수강, 대리 평가응시 등의 위법행위가 이루어진 것으로 그 위반 내용 등에 비추어 보면, 그 위법의 정도가 결코 가볍지 않다.

이 사건 제1처분은 구 직업능력개발법 제24조 제3항, 직업능력개발법 시행규칙 제8조의2, [별표2]가 정한 처분기준에 부합한다. 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 원고가 한 행위의 내용과 관계 법령의 취지 등에 비추어 현저히 부당하다고 보이지는 아니한다.

구 직업능력개발법 시행규칙 제8조의2, [별표2] 1.의 1) 단서는 ‘고의 또는 중대한 과실이 없거나 위반의 정도가 경미한 경우에는 개별기준에서 정한 기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 조치할 수 있다’고 규정하고 있다. 그러나 위 규정은 임의적 감경규정에 불과할 뿐만 아니라 앞서 본 것처럼 이 사건 훈련은 영업관리자들에 의한 대리수강, 대리 응시 등 위법행위가 개입되어있고, 원고가 영업관리자들에게 관리자사이트의 아이디와 비밀번호를 부여하여 주었고, 모범답안지까지 제공하는 등 원고에게 영업관리자들의 위법행위에 대해 고의 또는 중대한 과실이 없다고 보기 어렵다. 또한 그 부정수급 횟수나 액수에 비추어 보더라도 위반의 정도 역시 중대하여 원고에게 위 규정에 의해 위탁․인정제한처분 감경이 이루어질 여지는 없다.

직업능력개발훈련 지원제도를 공정하고 투명하게 운영함으로써 근로자의 고용안정과 사회․경제적 지위 향상 및 고용보험기금의 건실화를 도모하려는 공익이 이 사건 제1처분 중 위탁․인정 제한 부분, 이 사건 제2처분으로 인하여 입게 되는 원고의 불이익보다 결코 작다고 볼 수 없다.

이 사건 제3처분

소결론