서울행정법원 2021. 8. 20. 선고 2021구합50383 판결

당사자 등의 지위

A기관(이하 ‘A’이라고만 한다)은 G을 효율적으로 지원하기 위하여 문화예술교육 지원법에 따라 설립된 문화체육관광부 산하 공공기관이다.

B은 2015. 8. 5. A에 신규채용되어 2020. 6. 30.까지 총무회계팀에서 회계업무를 담당하였고, C은 2018. 12. 3. 신규채용되어 2020. 6. 30.까지 총무회계팀의 팀장으로 근무하였다.

B, C의 행동강령 위반 신고 등

제1차 신고

원고는 B에게, 2019. 6. 27. ‘직무상 취득한 정보를 사적으로 활용한 사항에 대한 논의’를 심의안건으로 하는 인사위원회 개최 서면통보서를 교부하였고, 2019. 7. 8. ‘회계담당자인 B이 직무상 지득한 정보(퇴직자의 퇴직금액 및 지급시기 등)를 사적으로 유용(퇴직자에게 금전대차 요구)하였다’는 내용의 징계사유를 통보하였다. A의 경 영지원본부장(인사위원회 내부위원) 및 경영관리팀장(인사위원회 간사)은 2019. 8. 16. 변호사인 인사위원회 외부위원과 인사업무 관련 자문회의를 하였다.

A은 2019. 9. 4. B의 징계를 위한 인사위원회를 개최하였고, 위 인사위원회는 ‘B이 직무상 취득한 정보를 사적으로 활용하여 직장 내 금전대차를 요구하고 이로 인해 직장질서가 저해되었다’는 이유로 B에 대한 경고의 징계처분을 의결하였으며, 이에 따라 원고는 2019. 9. 10. B에 대한 징계처분을 하였다.

B은 2019. 10. 24. A의 법무지원실 소속 전문위원에게 ‘인사위원회 내부위원 및 간사가 징계를 심의·의결하는 인사위원회를 앞두고 직무관련자인 민간위원 변호사를 인사위원회 개최 전에 접촉하여 인사노무 관련 자문을 받고, 자문비를 지급한 행위가 징계업무에 개입하거나 영향을 미치는 행위에 해당하여 A의 임직원 행동강령(이하 ’행동강령‘이라 한다) 제18조 제3항 제2호에 위반되는지 여부 등’에 관한 법률자문을 구한다는 내용의 메일에 증빙자료로 자문비 지출결의서를 첨부하여 송부하였고, 위 메일을 받은 전문위원은 행동강령책임관(법무지원실장)에게 이에 대한 보고를 하여 B은 행동강령책임관과 면담하였다(이하 ‘이 사건 제1차 신고’라 한다). B은 위 면담 결과 신고의사를 철회하여 관련 절차가 종결되었다.

B, C의 갑질신고 및 문화체육관광부의 A에 대한 기관주의 처분 등

원고는 2020. 1. 16. 직제규정을 개정하여 A의 조직개편을 하였고, 2020. 2. 1.자로 직원 58명에 대한 정기인사를 실시하였다.

원고는 2020. 2. 26. 실장·본부장 등 간부들이 참석한 ‘코로나19 위험단계 격상에 따라 대응방안 마련을 위한 회의’를 개최하였는데, 위 회의에 총무회계팀의 팀장이었던 C을 참석하게 하였다.

C은 2020. 2. 27. 문화체육관광부에 ‘코로나19 대응 회의 참석 관련하여 A장 및 법무지원실장 등이 갑질행위를 하였다’는 이유로 갑질신고를 하였고, 문화체육관광부는 2020. 3. 24. 위 갑질신고에 대하여 A에 기관주의 처분을 하면서 직장 내 갈등해소 및 소통강화 방안을 마련하여 추진하라고 지시하였다.

B과 C은 2020. 5.경 ‘H사업’ 관련 국고보조금 지급업무를 수행하였는데, 국고보조금을 지역별로 구분된 2개 계좌가 아닌 1개 계좌에 모두 이체하는 상황이 발생하였다.

A의 법무지원실은 2020. 5. 27.경 ‘H사업’의 2차 보조금 교부이체 오류사항에 관한 사실관계 조사를 실시하였다(법무지원실은 2020. 6. 2. ‘총무회계팀의 출납실수로부터 발생한 것으로 제반 행정과정에서 조금만 주의를 기울였으면 막을 수 있었던 사고였고, 향후 기관발전을 위해 총무회계팀의 일정한 계기가 필요하다’는 내용의 검토의견이 담긴 조사결과 보고를 하였다).

B, C은 2020. 5. 27. 문화체육관광부에 원고에 대한 직장 내 갑질 및 괴롭힘 관련 신고(직장 내 갑질 관련 추가 피해신고 및 재조사 요청)를 하였다.

제2, 3, 4차 신고 등

원고는 2020. 5. 27. A의 조직개편[주 내용은 청소년교육본부 소속 2개팀(학교교육 1·2팀)을 4개팀(교육기획팀, 미래교육팀, 교육지원팀, 교육연계팀)으로 확대 개편한 것이다]을 실시하였다.

B은 2020. 6. 1. 피고에게 원고의 인사 등 업무 부당개입 의혹(인사위원회 개최 전 인사위원에게 징계와 관련된 인사노무 자문 후 자문비를 지급하였다는 내용으로 제1차 신고와 동일한 사안에 관한 것이다)에 관하여 행동강령 위반 신고를 하였다(이하 ‘이 사건 제2차 신고’라 한다). 피고는 B이 보완자료를 제출하지 않고, 더 이상 사건의 진행을 원하지 않는다는 신고취하서를 제출하였음을 이유로 위 신고를 종결처리하였다.

문화체육관광부는 2020. 6. 8.부터 같은 달 12.까지 위 ‘2)의 바)항’에서 본 신고에 따라 ‘2019년 갑질신고 민원 재조사 요구 관련, 문화체육관광부 갑질조사 결과 요구사항 이행현황 조사, 원고의 회계업무 조사 명령의 적합성 조사’를 내용으로 하는 A에 대한 특별조사를 실시하였다. 위 특별조사 중인 2020. 6. 10. B, C은 문화체육관광부 특별조사팀 서기관에게 ‘① B : 원고가 인사위원회 개최 전 인사위원에게 징계 관련 자문을 받고 자문비 지급하도록 지시한 행위가 행동강령 제14조 제2항 등에 위반된다 등, ② C : 특정사업팀에 대하여 행정편의를 위해 국가계약법령을 위반하여 업무하라는 지시가 행동강령 제4조 제1항에 위반된다 등’의 내용이 담긴 메일을 송부하고 면담하였다(이하 ‘이 사건 제3차 신고’라 한다).

C은 2020. 6. 19. 피고에게 원고의 예산의 목적 외 사용, 공용재산 사적사용 행위 등이 행동강령 제12조, 제20조 등에 위반된다는 취지의 신고를 하였다(이하 ‘이 사건 제4차 신고’라 한다). 피고는 2020. 8. ‘원고가 공용차량을 부당하게 사용하였고, 업무추진비 사용기준을 위반하였다’는 이유로 문화체육관광부에 원고에 대한 행동강령 위반 통보를 하였고, 문화체육관광부는 2020. 9. 16.부터 같은 달 18.까지 원고의 행동 강령 위반 여부 등에 대한 특별조사를 실시하고, 2020. 9. 24. A에 ‘원장의 부적정한 전용차량 사용에 따른 유류비 등을 환수조치하는 방안을 강구하고 차량관리지침상 전용차량 이용 범위를 명확히 하는 등 개선방안을 마련하라는 조치사항을 통보하였다.

문화체육관광부는 2020. 6. 26. B, C에게 위 ’3)의 다)항‘에서 본 특별조사결과에 대하여 아래와 같은 내용의 민원회신을 하였다.

원고의 B, C에 대한 전보 발령 및 이에 대한 B, C의 신분보장등조치 신청·부당인사발령 구제신청

원고는 2020. 6. 26. 직원 29명에 대한 2020. 7. 1.자 정기인사를 실시하였는데, B을 총무회계팀(주임)에서 교육기획팀(주임)으로, C을 총무회계팀(팀장)에서 법무지원실(팀장을 면함)로 전보 발령하였다(이하 ‘이 사건 전보’라 한다).

B, C은 2020. 7. 1. 피고에게 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률(이하 ‘부패방지권익위법’이라 한다) 제62조의2 제1항에 따른 신분보장등조치를 신청하였다. 피고는 B, C의 신분보장등조치 신청을 받은 후, A과 문화체육관광부에 설명 또는 관련 자료 등의 제출을 요구하여 이를 제출받았고, A에 대한 실태조사를 실시한 뒤, 2020. 12. 11. “이 사건 제1 내지 4차 신고(이하 이 사건 제1 내지 4차 신고를 통칭하는 경우 ‘이 사건 각 신고’라 한다)는 모두 부패방지권익위법 제67조 제3호의 ‘행동강령 위반행위에 대한 신고’에 해당하여 같은 법 제67조, 제62조에 따라 보호대상이 되고, 이 사건 전보는 같은 법 제2조 제7호 (다)목 소정의 불이익조치에 해당하며, 이 사건 전보가 이 사건 각 신고로 인한 것임이 인정된다”는 이유에서, 원고에게 별지 1 목록 기재 각 결정과 같이 B, C에 대한 이 사건 전보를 취소하고, 향후 위 사람들에 대하여 신고를 이유로 불이익조치를 하지 말 것을 요구하는 내용의 신분보장등조치결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)을 하였다(C이 이 사건 전보 외에 불이익조치에 해당한다고 주장한 ‘팀장에서 과장으로 강등, 휴일근무 신청 반려, 단체카톡방 감시 글 게시’ 등에 관하여는 불이익조치에 해당하지 않거나 이 사건 각 신고와 인과관계가 인정되지 않는다는 이유로 기각 결정을 하였다).

한편, B, C은 2020. 7. 16. 서울지방노동위원회에 부당인사발령 구제신청을 하였는데, 서울지방노동위원회는 2020. 9. 10. B, C의 위 구제신청을 기각하는 결정을 하였고, 위 사람들이 이에 대하여 불복하여 중앙노동위원회에 재심을 신청하였으나, 중앙노동위원회는 2021. 1. 11. 이를 기각하였다.

원고의 주장 요지

절차적 하자

실체적 하자

원고는 이 사건 전보가 있은 2020. 6. 26. 이전에 이 사건 제2, 3, 4차 신고가 있었다는 사실조차 인지하지 못하고 있었다. 그리고 이 사건 제1차 신고는 신고자인 B이 스스로 신고의사를 철회한 것으로, 원고가 위 신고를 이유로 B에게 불이익조치를 할 이유가 없다. 나아가 원고는 실질적인 업무상 필요와 직장 내 갈등을 방지하기 위한 목적에서 B과 C을 전보하였을 뿐이므로, 이 사건 전보는 이 사건 각 신고로 인한 것이 아니다.

이 사건 각 신고의 대상은 부패방지권익위법 제2조 제4호 소정의 ‘부패행위’에 해당하지 않고, 제1, 2차 신고는 신고자인 B이 신고의사를 철회하거나 취하서를 제출함에 따라 관련 절차가 종결된 점, 제3차 신고에 관하여는 문화체육관광부의 조사결과 원고의 행동관련 위반의 점이 인정되지 않은 점에 비추어 이 사건 제1, 2, 3차 신고는 행동강령 위반 신고라고 할 수 없다.

이 사건 제1, 2, 3차 신고의 내용은 사실상 동일한데, B, C이 같은 내용의 신고를 한 후 철회하였다가 다시 신고하는 것을 반복한 점, 제3차 신고에 관하여 문화체육관광부의 조사 결과 원고의 행동관련 위반의 점이 인정되지 않은 점 등에 비추어 보면 B, C은 이 사건 제1, 2, 3차 신고의 내용이 허위라는 사실을 알았거나 알 수 있었으므로, 부패방지권익위법 제57조에 따라 신분보장등조치의 보호대상이 되지 못한다.

판단 – 절차적 하자 여부

부패방지권익위법은 2008. 2. 29. 법률 제8878호로 부패방지법과 국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률을 폐지하면서 제정되었는데, 제1장 총칙에서 부패방지 등을 위한 공공기관, 정당, 기업, 국민, 공직자의 의무 등에 관하여 규정하고 있고, 제2장에서 ‘국민권익위원회’라는 표제 하에 제11조에서부터 제30조까지 피고의 설치 근거 및 지위, 기능, 구성, 위원장과 위원의 자격·신분보장 등, 의결방법, 산하 기관,권한 등에 관하여 규정하고 있으며, 제3장에서 시민고충처리위원회의 설치 근거, 기능, 위원의 자격 등에 관하여 규정하고, 제4장에서는 피고와 시민고충처리위원회가 수행하는 업무인 고충민원의 처리에 관하여, 제5장에서는 피고가 수행하는 업무인 부패행위 등의 신고 및 신고자 등 보호에 관하여 각 규정하고 있다. 이와 같은 부패방지권익위법의 체재와 각 장의 규정 내용에 비추어 볼 때, 제2장의 규정들은 피고의 설치 및 구성, 기능 및 권한 등에 관한 총칙으로서의 기능을 한다고 봄이 합당하고, 따라서 피고가 부패방지권익위법 제4장, 제5장에 규정된 업무를 수행함에 있어서도 제2장의 규정이 원칙적으로 적용된다고 할 것이다.

부패방지권익위법 제12조 제14호는 피고가 수행하는 업무 중 하나로 ‘공직자행동강령 위반행위에 대한 신고의 접수·처리 및 신고자의 보호’를 들고 있고, 제29조 제1항은 피고가 위 ‘공직자 행동강령 위반행위에 대한 신고의 접수·처리 및 신고자의 보호’를 비롯하여, 제12조 제5호부터 제14호에 따른 기능을 수행함에 있어 ‘공공기관에 대한 설명 또는 자료·서류 등의 제출요구 및 실태조사(제1호)’, ‘이해관계인·참고인 또는 관계 공직자의 출석 및 의견진술 요구(제2호)’의 조치를 할 수 있다고 규정하고 있으나, 같은 조 제2항은 위 제1항에 따른 조치를 하여서는 아니 되는 경우로 제1호부터 제5호까지의 경우를 들고 있는데, 제3호에서 ‘행정심판·소송, 헌법재판소의 심판, 헌법소원이나 감사원의 심사청구 그 밖의 다른 법률에 따른 불복구제절차가 진행 중인 사항’을 정하고 있다. 이와 같이 부패방지권익위법 제29조 제1항이 피고에게 기능을 수행함에 있어 필요한 경우 설명 또는 자료 등의 제출요구, 관계인들의 출석 및 의견진술요구, 실태조사 등의 조치를 할 수 있는 권한(이하 ‘실태조사 등 권한’이라 한다)을 부여하면서, 위 조치를 할 수 있는 범위를 같은 법 제12조 제5호부터 제14호에 규정된 기능으로 한정함으로써 시민고충처리위원회도 수행하는 업무인 고충민원의 조사 및 처리 등의 기능에 관하여는 위와 같은 권한을 부여하고 있지 않은 점에다 부패방지권익위법 제29조 제3항은 제1항에서 정한 조치를 하는 경우에도 피고의 기능을 수행하기 위하여 필요한 범위에 그쳐야 하며 공공기관의 업무수행에 지장이 없도록 유의하도록 하고 있는 점을 더하여 보면, 부패방지권익위법 제29조 제2항에서 피고에 대하여 제1항에 따른 조치를 금지하고 있는 것은 다른 공공기관의 권한에 속하거나 그 공공기관에 의한 절차가 진행 중인 사항에 대하여는 피고의 실태조사 등 권한 행사를 제한하고자 함에 그 취지가 있다고 할 것이다. 나아가 부패방지권익위법 제29조 제4항이 공공기관의 장에 대하여 원칙적으로 피고의 자료 제출이나 실태조사 등에 대하여 성실하게 응하고 협조할 의무까지 부과하고 있는 점까지 고려하여 보면, 부패방지권익위법 제29조 제1항, 제2항, 제3항에서 정하고 있는 피고의 실태조사 등 권한에 대한 행사요건, 범위, 제한, 정도 등에 관한 규정은 부패방지권익위법의 다른 조문에서 규정하고 있는 피고의 업무수행 과정에서 더욱 엄격히 적용되어야 할 필요가 있다.

부패방지권익위법 제62조의2 제4항은 피고로 하여금 각하결정된 경우를 제외하고 신분보장등조치 신청에 대한 조사를 하여야 한다고 규정하고 있고, 그 조사의 내용으로 ‘신분보장신청인, 불이익조치를 한 자, 참고인, 관계 기관·단체·기업 등에게 출석을 요구하여 진술을 청취하거나 진술서·자료의 제출, 사실·정보의 조회’를 들고 있다. 피고는 위와 같이 부패방지권익위법 제62조의2 제4항이 신분보장등조치 신청에 대하여 조사할 의무를 피고에게 구체적으로 부여하고 있는 반면, 부패방지권익위법 제29조 제2항은 다른 기관 고유의 업무 영역을 존중하여야 한다는 취지의 선언적·개괄적인 규정에 불과하고, 부패방지권익위법에 따른 신고자 보호와 근로관계법령에 따른 구제절차는 그 판단 대상, 근거, 기준 등을 전혀 달리 하고 있으므로, 부패방지권익위법상의 신고자가 근로자이고 근로관계법령에 따른 구제절차가 진행 중이라는 사정만으로 동일한 사항에 대한 절차가 진행되고 있다고 할 수 없다는 취지로 주장한다.

B, C이 피고에 대한 신분보장등조치 신청과 별도로 서울지방노동위원회에 부당인사발령 구제신청을 하여 그 절차가 진행되고 있었던 사실, 피고가 B, C의 신분보장등조치 신청을 받은 후, A(을 제12호증)과 문화체육관광부(을 제6호증)에 설명 또는 관련 자료 등의 제출을 요구하여 이를 제출받았고, A에 대한 실태조사를 실시(부패방지권익위법 제29조 제1항 제1호에서 정한 피고의 ‘실태조사 등 권한’을 행사한 것에 해 당한다)한 사실은 앞서 본 바와 같거나 당사자 사이에 별다른 다툼이 없고, 따라서 피고는 제29조 제2항 제3호에 따라 실태조사 등 권한 행사가 제한되는 경우임에도 불구하고 그 실태조사 등을 실시하였으니 이는 부패방지권익위법의 규정을 위반한 것이라고 할 것이다.

일반적으로 행정조사는 원칙적으로 행정행위를 준비하고 보조하는 데 그치고, 법령에 특별한 규정이 없는 한 행정행위를 하는 데 반드시 필요한 절차가 아니므로, 행정조사에 위법한 점이 있더라도 그 흠이 당연히 행정행위에 승계되지는 아니한다. 행정조사를 통하여 얻은 자료 자체가 타당성․합리성이 없는 경우 그것을 기초로 행하여진 행정행위는 흠이 있는 행정행위로서 위법한 행정행위가 되지만 이는 행정조사가 위법한지 여부 문제가 아니라 행정행위가 기초로 한 사실인정에 흠이 있어 행정행위도 위법하게 되는 것이다. 그러나 앞서 본 바와 같이 부패방지권익위법 제62조의2 제4항 전문이 피고로 하여금 각하결정을 제외한 신분보장등조치결정 등을 하기 전에 반드시 조사를 거치도록 규정하고 있는 점, 부패방지권익위법 제29조 제1항, 제2항, 제3항에서 피고가 할 수 있는 실태조사 등의 조치에 관하여 그 적법 요건으로 행사 가능 범위, 객관적 필요성, 최소성 등을 규정하고 있는데, 이는 그 자체로서 구체적인 법규적 효력을 가진다고 할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 실태조사 등 권한을 행사할 수 있는 범위를 벗어나 위법한 실태조사 등을 실시하였고 이를 기초로 신분보장등조치결정을 한 경우라면 그 신분보장등조치결정의 효력을 부정하는 방법으로 통제할 수밖에 없는 중대한 절차적 하자가 존재한다고 보아야 하고, 피고가 적법한 조사를 거쳤을 경우에도 같은 내용의 결정을 하였을 것이라고 하더라도 달리 볼 것은 아니다(위법한 세무조사에 기초한 과세처분의 효력에 관한 대법원 2017. 12. 13. 선고 2016두55421 판결 취지 참조).

따라서 위와 같은 중대한 하자가 존재하는 실태조사 등을 기초로 한 이 사건 결정은 그 자체로 위법하다. 이 점을 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있고, 이 사건 결정은 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살필 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.