서울행정법원 2025. 1. 16. 선고 2023구합78057 판결

원고는 2021. 12. 10. 피고 보조참가인 B공사(이하 ‘참가인 공사’라 한다) 사장으로 임명되었고 2024. 12. 9. 사장으로서의 임기가 만료되었다.

참가인 공사 이사회(이하 ‘이사회’라고만 한다)는 2023. 9. 13. 1 무능 방만 경영으로 인한 심각한 경영위기 초래, 2 불공정 편파방송으로 인한 대국민 신뢰 상실, 3 수신료 분리징수 관련 직무유기와 리더십 상실, 4 편향된 인사로 인한 공적 책임 위반, 5 취임 당시 공약불이행으로 인한 대내외 신뢰 상실, 6 법률과 규정에 위반된 임명동의 대상 확대 및 고용안정위원회 설치를 이유로 원고에 대한 해임제청안을 가결하였고, 피고에게 원고를 사장직에서 해임하여 줄 것을 제청하였다.

피고는 위 해임제청을 받아들여 2023. 9. 13. 원고를 사장직에서 해임하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고 주장의 요지 가. 절차적 위법 1 피고는 청문절차를 거치지 않고 이 사건 처분을 하였고, 당초 원고에게 통지한 해임사유에 중대한 변경이 발생하였음에도 의견제출 기회를 별도로 부여하지 않았다. 2 원고에 대한 해임제청은 긴급한 안건이 아님에도, 이사회 개최일 2일 전에야 원고에게 통지하였다. 3 피고는 방송통신위원회 위원 2명의 심의.결정만으로 참가인 공사 이사들 중에서 야권 성향 인사들을 부당하게 해임하였고 이와 같이 부당하게 구성된 이사회에서 원고에 대한 해임제청을 가결하였다.

실체적 위법 1 원고의 재임기간 중에 발생한 적자는 참가인 공사의 공적 책무 이행과 사업외 비용의 급격한 증가 등에 기인한 것이다. 2 원고는 방송의 공정성 실현을 위해 최선을 다하였고, 법정제재 및 행정지도 건수가 늘어난 것만으로 참가인 공사의 신뢰도를 평가하는 것은 부당하다. 3 원고는 수신료 분리징수에 적극적으로 대응하였고 직원 투표 결과만으로 원고의 리더십을 평가할 수 없다. 4 원고는 직원의 노동조합 가입현황을 고려하여 임명권을 행사하지 않았다. 5 원고는 취임 당시 제시한 공약의 대부분을 추진하였다. 6 임명동의 대상 확대는 이사회 보고 및 심의.의결 사항이 아니고, 고용안정위원회 설치는 경영권을 침해하는 사항이 아니다. 따라서 원고에 대한 해임사유는 존재하지 않고, 설령 원고의 잘못이 일부 인정된다 하더라도 그와 같은 사정만으로 원고가 직무를 제대로 수행하지 못하여 참가인 공사의 공적 기능에 현저한 장해를 초래하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다.

청문절차 결여 및 의견제출 기회 미부여 여부

인정사실

이사회 소속 이사 5명은 2023. 8. 28. 원고에 대한 해임제청안을 이사회에 제출하며 이사회 소집을 요구하였다. 2023. 8. 30. 제1049차 임시이사회에서 원고에 대한 해임제청안 상정 문제 등이 논의되었고 그 결과 원고에게 2023. 9. 11.까지 의견을 제출할 기회와 2023. 9. 12. 개최 예정인 이사회에 출석하여 발언할 수 있는 기회를 부여하기로 하였고 이를 원고에게 통지하였다.

한편 위 이사들이 제출한 해임제청안(이하 ‘최초 해임제청안’이라 한다)에는 원고에 대한 해임제청사유로, 10개 사유(2년 연속 대규모 적자를 기록한 무능 방만 경영, 정치적으로 편향된 불공정 방송으로 인한 대국민 신뢰 상실, 수신료 분리징수 관련 직무유기 및 무대책 일관, 직원 다수의 해임 요구로 인한 리더십의 완전 상실, 특정 노조 일색의 편향된 인사정책 일관, 고액연봉 상위 직급자 개선 대책 마련 미비, 이사회 보고 없이 부서장 임명 동의 대상을 확대하는 단체협약 체결, 취임 당시 공약 이행 극히 부진, 이사회를 무시한 고용안정위원회 설치 등 강행, 방송통신위원회의 C 이사장 해임의 근본적 원인 제공)가 명시되었고, 원고는 2023. 9. 11. 이사회에 소명서를 제출하였다.

원고는 2023. 9. 12. 개최된 제1050차 임시이사회에 출석하지 않았고, 이사들은 원고가 제출한 소명서 등을 검토하여 최초 해임제청안에 기재된 사유 중 C 이사장 해임의 근본적 원인 제공 부분을 제외하고 나머지 사유를 통합하여 6개 사유로 정리한 다음, 해임제청안(이하 ‘최종 해임제청안’이라 한다)을 가결하였다. [인정근거] 을가 제4, 5, 64호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2) 관련 법리 행정절차법 제21조 제4항, 제22조 제1항, 제3항, 제4항에 의하면, 행정청이 신분.자격의 박탈의 처분을 하는 경우에는 청문을 하여야 하고, 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때에는 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 당사자에게 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없으나(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조), 당해 행정처분의 성질에 비추어 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니한다(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결, 대법원 2009. 2. 12. 선고 2008두14999 판결 등 참조).

판단 앞서 인정한 사실에다가 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그 성질상 의견청취가 불필요하다고 볼 만한 상당한 이유가 있다고 인정된다.

피고의 이 사건 처분은 참가인 공사의 최고의결기관인 이사회의 해임제청에 기인한 것으로, 사장의 임명제청에 관한 사항을 이사회의 심의·의결사항으로 규정하고 있는 방송법 제49조 제1항 제7호, 제50조 제2항, 제3항 등 관계 법령의 내용과 취지에 비추어 볼 때, 이사회의 해임제청은 피고가 참가인 공사 사장을 해임함에 있어 필수적으로 요구되는 사전 절차에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 해임제청 단계에서 이사회가 원고에게 의견제출의 기회를 부여하였다면, 이 사건 처분에 있어서 원고에 대하여 절차적 보장이 이루어진 것으로 보아야 할 것이다.

이사회에서는 원고에게 의견제출 기회와 함께 이사회에 출석하여 발언할 수 있는 기회를 부여하였고, 그에 따라 원고는 2023. 9. 11. 해임제청사유에 대한 소명서를 이사회에 제출하였다.

원고는 최종 해임제청안이 중대하게 변경되어 제대로 방어하지 못하였다는 취지로 주장한다. 그러나 수정된 내용을 살펴보면 최초 해임제청안에 기재된 사유 중 일부를 제외한 것으로 나머지 제청 사유는 이미 최초 해임제청안에 이미 포함된 내용과 전체적.실질적으로 동일성이 유지되는 범위 내에서 이를 구체화한 것에 불과하므로, 위와 같은 제청사유의 수정이 특별히 원고에게 예측할 수 없는 방어상의 불이익을 가하였다고 볼 수 없다.

이사회운영규정 위반 여부 이사회운영규정 제16조 제2항에서는 ‘이사 또는 사장이 안건을 제출할 때에는 의결 주문, 제안 이유, 주요 내용, 의결 후 조치 등 필요한 사항을 명시하여 제3항 각 호에 정한 기한의 3일 전까지 이사장에게 제출하여야 한다. 다만, 긴급한 사정이 있는 때에는 그 사유를 소명하여 이사회 소집일 2일 전까지 제출하여야 한다.’라고 정하고 있다. 앞서 든 증거, 갑 제33호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면, 이사들이 원고에 대한 해임제청안이 긴급한 안건이라는 판단 하에 이사회 개최일 2일 전에 이를 제출하였고 이사장이 이를 즉시 원고에게 통보하였다고 보이므로, 비록 이사회운영규정 제16조 제2항 단서에서 말하는 ‘긴급한 사정’이 인정되지 않는다고 하더라도 그와 같은 정도의 절차상 하자만으로 이사회 결의의 효력을 무효화할 정도에 이른다고 보기 어렵다.

이사회 구성의 위법 여부 방송통신위원회는 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 5인의 상임 위원으로 구성된다[방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(이하 ‘방통위법’이라 한다) 제4조 제1항]. 위원 5인 중 위원장을 포함한 2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받아 임명하되, 국회는 위원을 추천할 때 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체가 1인을 추천하고 그 외 교섭단체가 2인을 추천한다(방통위법 제5조 제2항). 한편 위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다(방통위법 제13조 제2항). 을가 제66, 67, 69호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면, 방송통신위원회가 ‘D언론 재승인 심사 점수 조작’ 등의 사유로 E의 해임을, 업무추진비 등 공금 사적용도 집행 등의 사유로 C의 해임을 건의하는 의결을 하였고, 피고는 위 의결을 받아들여 2023. 7. 13. E을, 2023. 8. 14. C을 각 해임한 다음, 새로운 이사로 F, G을 임명한 사실, 위 각 의결은 방송통신위원회 재적위원 3인 중 2인의 찬성으로 이루어진 사실을 각 인정할 수 있다. 이와 같이 방송통신위원회 재적위원 3인 중 2인의 찬성으로 의결이 된 이상, 절차상 방통위법 제13조 제2항을 위반한 사실이 있다고 보기 어렵고(헌법재판소 2024. 5. 30. 선고 2023헌마820, 862(병합) 전원재판부 결정 참조), 원고가 주장하는 사정만으로 원고에 대한 해임제청안을 상정할 의도로 이사를 부적법하게 해임하여 이사회 구성을 위법하게 변경하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이 사건 해임제청안의 심의 및 가결 과정에 위법이 있다고 보기 어렵다.

소결 이 사건 처분에는 절차적 위법이 있다고 보기 어려우므로, 이에 관한 원고 주장은 받아들이지 않는다.

판단기준 방송법은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리의 증진에 이바지함을 그 목적으로 하면서(제1조), 방송편성의 자유와 독립을 보장하고 있다(제4조 제1항). 또한 방송법에 의하면, 참가인 공사는 공정하고 건전한 방송문화를 정착시키고 국내외 방송을 효율적으로 실시하기 위하여 정부가 자본금 전액을 출자하여 설립한 국가기간방송으로서(제43조 제1항, 제5항), 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성을 실현하여야 한다(제44조 제1항). 특히 참가인 공사의 사장은 공사의 대표자이자 공사의 업무를 총괄하는 자로서 경영성과에 대하여 책임을 지는 지위에 있고(제51조 제1항) 그 임기는 3년으로(제50조 제6항, 제47조 제1항), 정관이 정하는 바에 따라 공사의 직원을 임면하고, 예산을 편성하는 등 공사의 운영과 관련하여 중요한 권한을 부여받았다(방송법 제52조, 제57조). 따라서 참가인 공사의 사장은 공사의 업무를 총괄하면서 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성을 실현하여야 할 의무가 있다. 이와 같은 방송법의 목적, 방송편성의 자유와 독립 보장의 필요성, 참가인 공사의 공적 책임, 사장의 책무, 참가인 공사 사장의 임기만을 규정하고 별도의 징계절차나 해임사유를 명시하지 않은 점 등에 비추어 보면, 참가인 공사 사장의 임기 제도는 공영방송의 독립성·공정성·자율성을 보장하기 위한 필요에서 마련된 것으로 보이고, 그 임기 동안은 참가인 공사의 독립성·공정성·자율성 보장을 위하여 사장으로서의 지위를 보장하려는 취지도 있다고 할 것인바, 참가인 공사 사장에 대한 해임처분의 기준은 다른 공공기관 등과 비교하여 볼 때 더 높게 해석하여야 할 필요가 있고, 어떠한 사유가 방송법 제51조 제1항에서 정한 사장으로서의 책무를 위반하여 참가인 공사의 공적 기능에 현저한 장해를 초래함으로써 해임사유에 해당한다고 볼 것인지는 앞서 본 방송법의 여러 규정의 입법 취지, 참가인 공사의 설립 취지, 사장의 임기제, 참가인 공사의 공적 기능의 장해를 초래한 경위 및 공적 기능 훼손의 정도 등을 종합적으로 검토하여야 할 것이다.<1> 나. 해임사유 인정 여부 1) 무능 방만 경영으로 인한 심각한 경영위기 초래 갑 제5호증, 을가 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면, 참가인 공사에 2022년에 당기순손실 약 118억 원(사업손실 약 90억 원)이 발생하였고, 이는 아래 표(갑 제5호증, 제27쪽) 기재와 같이 2018년 이후 4년 만에 발생한 적자였던 사실, 2023년 상반기에는 당기순손실 461억 원 상당(사업손실 541억 원 상당)이 발생한 사실을 각 인정할 수 있다. 그러나 앞서 든 증거, 갑 제4호증, 을나 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정을 고려할 때, 앞서 인정한 사실만으로 원고의 방만한 경영으로 인해 참가인 공사에게 심각한 경영위기가 초래되었다거나 원고의 경영상 잘못이 해임처분에 이를 정도의 것이었다고 단정할 수 없다.

참가인 공사는 방송의 공정성과 공익성을 실현할 공적 책임을 수행할 의무가 있고, 그와 같은 공적 책무 수행에 필요한 경비를 텔레비전방송수신료로 충당하되, 목적업무의 적정한 수행을 위하여 필요한 경우에는 방송광고수입 등을 통해 경비를 충당하고 있다(방송법 제44조 제1항, 제56조). 수신료 수입의 정체와 공적책무 수행으로 인한 지출비용 증가 등이 참가인 공사의 재정상태 악화에 일정 부분 기여할 수밖에 없는 구조적인 문제로 인해 참가인 공사는 적자가 지속적으로 누적되었고, 원고의 재임기간에 비해 더 큰 규모의 적자가 발생한 시기(2018년)도 있었다. 참가인 공사의 공적 책무 수행과 재원 조달 정도 등의 고려 없이 국내 지상파 방송사나 해외 공영 방송사와 그 사업손익을 단순 비교하는 것은 적절하지 않다.

원고의 재임기간 중에 상당한 규모의 적자가 발생한 것은 앞서 본 바와 같다. 그러나 2022년 경영평가단<2>은 그와 같은 당기순손실이 복합적인 요인에서 비롯된 것으로 평가하면서, 수입 측면에서는 하반기 경제 위축으로 인한 광고시장 악화 및 콘텐츠 경쟁력 하락에 따른 광고·협찬 수입 미달을 주요인으로, 비용 측면에서는 사업외 비용이 초과 집행된 것을 주요인으로 지적하였다(갑 제5호증, 제37쪽). 특히 사업외비용 초과 집행의 주된 원인은 주식회사 H 근로자들이 참가인 공사를 상대로 제기한 근로자지위확인 및 손해배상금 청구 소송에서 참가인 공사에게 247억 원 상당 금전의 지급 이행을 명하는 판결이 2022. 9. 23. 선고됨에 따라(서울남부지방법원 2019가합109729) 그에 따른 손해배상 채무를 2022년의 충당부채로 계상하였기 때문인데, 위 소송에서 문제된 법률관계는 원고가 사장으로 임명되기 전에 발생한 것이다.

나아가 위 경영평가단은 참가인 공사의 수익성, 성장성이 악화되었음에도 재무안정성은 여전히 표준비율 및 방송업평균 비율보다 높게 유지하고 있어 안정된 구조라고 평가하였다(갑 제5호증, 제49쪽).

피고는 원고가 인건비 과다 지급, 상위직급[참가인 공사 인사규정(이하 ‘인사규정’이라고만 한다) 제4조의2 및 제14조에 따라 보직을 부여받았거나, 보직을 부여받을 수 있는 ‘2직급을’(현 G2직급) 이상 직원을 의미한다] 과다 운영 등의 문제를 개선하지 않았다고 지적한다. 그러나 위 경영평가단은 고임금자의 퇴직, 임금피크제 등 원가절감 노력으로 총비용 및 매출액 대비 인건비 비중이 전년도 대비 감소되었고, 매년 노사 간 교섭 등 상호 합의를 통해 물가상승률보다 낮은 임금인상율을 유지하였다고 평가하였다(갑 제5호증, 제49쪽). 또한 상위직급의 축소를 위해서는 인사규정의 개정 등이 필요한데 이는 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하는 경우에 해당하여 근로기준법 제94조 제1항 단서의 규정에 따라 노동조합의 동의를 받아야 할 사항으로, 원고는 재임기간 중에 4차례에 걸쳐 상위직급 축소에 관한 안건을 노사협의회에 상정하였으나 노동조합의 동의를 얻지 못하였다. 이와 같은 이유에서 참가인 공사는 2004년 감사원으로부터 상위직급 과다 등 조직운영 문제를 지적받은 이후 현재까지도 상위직급을 축소하는 등의 개선을 하지 못하고 있다.

원고는 재임기간이 약 1년 9개월로 당초 임기의 절반 정도밖에 지나지 않은 상태에서 해임되었고, 원고가 해임된 이후 2024년 상반기에도 당기순손실 239억 원 상당(사업손실 300억 원 상당)이 발생하였다.

불공정 편파방송으로 인한 대국민 신뢰 상실 갑 제11호증의 각 기재에 의하면, 참가인 공사가 2022년 방송통신심의위원회로부터 제재조치(주의) 4건, 행정지도 53건(권고 20건, 의견제시 33건)을 받은 사실을 인정할 수 있다. 그러나 갑 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 1 정보통신정책연구원이 실시한 조사에서 공정성 분야의 시청자평가지수(KI) 1위를 차지하였고, 정보통신정책연구원과 I, J, K이 각 실시한 보도와 시사 분야의 신뢰성 관련 평가에서 각 1위를 차지하였으며, 이에 2022년 경영평가단은 참가인 공사의 시사보도프로에 대한 긍정평가와 부정평가가 혼재하고 있다고 평가한 점(갑 제5호증, 제58쪽), 2 원고는 통합뉴스룸 국장 직속 저널리즘책무실과 체크&체크팀을 구성하는 등 언론보도의 신뢰성과 공정성을 유지하기 위한 시도를 했던 점(갑 제5호증, 제268쪽), 3 참가인 공사는 방송통신심의위원회로부터 2018년에 제재조치 6건(경고 2건, 주의 4건), 2019년에 제재조치 7건(징계 1건, 경고 1건)을 받았는바, 과거 사례에 비추어 2022년의 제재조치 건수가 현저하게 높다고 보기 어렵고, 제재조치와 행정지도의 건수와 수위 및 위반행위의 내용에 관한 구체적인 고려 없이 행정지도 건수의 증가만을 이유로 방송사의 신뢰도 및 영향력을 평가할 수 없는 점, 4 참가인 공사에서 수신료 분리징수에 반대하는 취지의 보도를 한 것은 적정한 재정적 토대를 확립하여 공영방송의 공정성과 독립성을 유지하기 위한 목적이었던 점 등에 비추어 볼 때, 앞서 인정한 사실만으로 참가인 공사의 신뢰도 및 영향력이 상실되었다거나 그와 같은 결과가 전적으로 원고의 잘못에 의한 것이라고 볼 수 없다.

수신료 분리징수 관련 직무유기 및 리더십 상실 갑 제12 내지 14호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 정부가 수신료 징수를 전기요금과 결합하여 행할 수 없도록 하는 내용의 방송법 시행령 제43조 제2항의 일부 개정을 추진하자, 참가인 공사가 정부 측에 반대 의견을 제시하고 헌법재판소에 위 개정절차 진행의 정지를 구하는 효력정지가처분을 신청하였고, 이후 위 개정안이 공포.시행되자 그에 대한 헌법소원심판을 청구한 사실, 원고는 실무대응팀을 구성하여 수신료 징수와 체납처분에 관한 매뉴얼을 마련하고 한국전력공사와 L, M협회 등과 지속적인 협의를 하여 효율적인 징수 방안을 강구한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 원고는 방송법 시행령 개정안에 반대 의견을 표시하고 법적 절차에 따라 불복하는 한편으로, 수신료 징수 방식의 변화에 대응하기 위해 실효적인 조치를 강구하였다고 볼 수 있고, 위와 같이 방송법 시행령 개정안에 반대하거나 불복한 것은 원고가 경영성과에 대한 책임을 지는 사장의 지위에서 참가인 공사의 수신료 수입 규모의 감소를 막고 참가인 공사의 적정한 재정적 토대를 확립하여 공영방송사로서의 공적 기능을 제대로 수행하면서도 아울러 방송의 자유를 제대로 향유하기 위해 필요한 범위 내에서 권한을 행사한 것이라 할 것이다. 한편 수신료 분리 징수와 관련하여 참가인 공사 구성원 일부가 원고에 대한 퇴진 요구를 하였고 참가인 공사 내부 투표에서 원고의 퇴진을 원하는 의견이 73.3% 상당에 이르렀다고 하더라도, 구성원의 직역 별로 의견 차이가 크고, 특히 N협회의 경우 원고의 퇴진을 원하지 않는 의견이 오히려 높았다(을가 제37호증). 따라서 피고가 제출한 증거만으로 원고가 수신료 분리징수에 대응해야 하는 직무를 유기하였다거나 직무수행능력에 대한 근본적 신뢰관계가 상실하였다고 보기 어렵다.

편향된 인사로 인한 공적 책임 위반

인정사실

참가인 공사의 구성원 중에서 O노동조합(P 본부) 소속 조합원은 2540명, Q노동조합 소속 조합원은 1002명, R노동조합 소속 조합원은 43명이었다(2021년 8월 기준).

원고의 재임기간 중에 임명된 통합뉴스룸국장(보도국장) 2명은 모두 O노동조합 위원장 출신이다.

2022년 B 경영평가보고서에는 참가인 공사의 기자와 PD, 간부들 상당수가 O노동조합 소속이어서 공정성 논란이 있다는 내용이 기재되어 있었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 을가 제6호증의 기재, 변론 전체의 취지 나) 판단 원고의 재임기간 중에 참가인 공사의 주요보직 상당수가 특정 노동조합에 소속되거나 소속되었던 사람으로 구성되었음은 앞서 본 바와 같다. 참가인 공사는 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성을 실현하여야 할 공적 책임이 있고 공적 책임의 실현을 위하여서 참가인 공사의 사장은 균형 있는 인적 구성을 통해 다양한 정치적 의견, 신념 등이 폭넓게 방송에 반영될 수 있도록 하여야 하는데, 원고는 그와 같은 점을 간과하여 인사권을 행사함으로써 주요 보직의 인적 구성이 특정 집단 출신으로 편중되는 형태가 되었고 이로 인해 공영방송의 공정성에 대한 국민의 신뢰가 저해될 위험이 발생하였다고 판단된다(B 인사기록카드 등 인사 관련 자료에 인사대상자들의 노조 가입현황 등에 관한 내용이 포함되어 있지 않아 원고가 인사대상자의 노동조합 가입현황을 알지 못하였다는 주장은, 원고의 지위와 권한, 주요보직 인적 구성 편중 정도, 나아가 아래 6)항에서 살피는 바와 같이 임명동의제로 인해 특정 노동조합 출신이 주요 보직에 임명될 가능성이 높아진 점 등에 비추어 볼 때 받아들이기 어렵다). 그러나 인사규정 제17조에서는 사장에게 상위직위로의 승격임용에 관하여 폭넓은 권한을 부여하면서 그 절차나 기준에 관해 특별히 제한·규율하고 있지 않으므로 주요보직 부여는 사장에게 인사재량권이 폭넓게 인정되는 점, 원고의 인사재량권 행사가 법령이나 인사규정 등에서 정한 절차나 기준에 명백히 위배된다거나 원고가 주요보직에 임명한 사람이 직무역량과 적합성이 현저히 부족하다고 볼 만한 사정이 없는 점 등에 비추어 볼 때, 원고가 인사권을 다소 부적절하게 행사한 것으로 볼 여지가 있다 하더라도, 그러한 사유만으로 사장으로서 직무수행능력에 대한 근본적 신뢰관계가 상실되었다거나 직무수행에 장해가 될 객관적 상황이 발생하였다고 보기 어렵다.

취임 당시 공약 불이행으로 인한 대내외 신뢰 상실 갑 제16호증, 을가 제10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 사장이 취임 당시 제시한 공약에 법적 구속력이 있다고 볼 수 없는 점, 공약의 실현 여부와 방식은 정치·경제 상황이나 예산, 법적 제한 등의 외부적 요인에 따라 좌우될 수밖에 없는 점, 원고는 공약으로 제시했던 사업 중 상당수를 실제 진행하여 왔고, 일부 사업은 수신료 분리징수에 관한 방송법 시행령 개정 등의 외부적 요인으로 인해 진행되지 못하였던 점 등에 비추어 볼 때, 원고가 취임 당시 제시한 공약 중 일부를 이행하지 못하였다는 사정만으로 원고가 사장으로서의 책무를 위반하였다거나 참가인 공사의 공적 기능에 현저한 장애를 일으켰다고 보기 어렵다.

법률과 규정에 위반된 임명동의 대상 확대 및 고용안정위원회 설치

인정사실

임명동의 대상 확대 관련 ◯ 참가인 공사는 주요 보도.제작 간부에 대해서는 해당 부서의 소속 조합원의 동의를 받도록 하는 이른바 ‘임명동의제’의 도입을 위하여 ‘2019년 방송편성규약’ 제16조에 임명동의제의 도입을 명시하였고 임명동의 대상과 방법 등 세부사항은 ‘2019년 단체협약’에서 정하도록 위임하였다. ◯ 참가인 공사가 2019. 11. 11. 노동조합(O노동조합, Q노동조합, R노조)과 사이에 체결한 단체협약(이하 ‘2019년 단체협약’이라 한다) 제29조에서는 임명동의 대상을 보도본부의 통합뉴스룸국장(보도국장)과 시사제작국장 및 제작1본부의 시사교양2국장으로 정하였고, 임명동의 방법에 대해서는 소속 부서의 조합원 재적 과반수 투표, 투표자 과반수 찬성이 있어야 하며, 참가인 공사는 임명동의를 받지 못한 대상자의 지명을 철회해야 한다고 정하였다. ◯ 원고는 2022. 3. 4. 노동조합과 사이에 단체협약(이하 ‘2022년 단체협약’이라 한다)을 체결하면서 제29조에서 정하는 임명동의 대상에 라디오제작국장, 시사교양 1국장을 추가하였다.

고용안정위원회 설치 관련 ◯ 참가인 공사가 2023. 8. 24. 노동조합 사이에 작성한 ‘B 위기 극복을 위한 노사 공동 선언’(이하 ‘이 사건 합의’라 한다)에는 ‘근로자참여 및 협력증진에 관한 법률(이하 ‘근로자참여법’이라 한다)에 의거하여 고용안정위원회를 설치한다‘는 내용이 포함되어 있고(제4조), 이 사건 합의서에 첨부된 ‘고용안정위원회 설치 및 운영에 관한 사항’에서는 경영상 이유로 인한 배치전환, 휴직, 해고의 기준 및 방안, 공사의 일부 또는 전부에 대한 분사·분할·양수도·합병·매각 등의 사업 및 기업(조직)변동, 경영환경 변동에 의한 구조 조정시 고용안정을 위한 기준 마련 등을 고용안정위원회의 협의사항으로 정하였고(제3조 제2항), 근로자 측 대표가 위원회의 목적에 해당하는 사안에 관하여 자료를 요청할 때 제공을 원칙으로 한다고 정하였으며(제2조 제3항), 사용자 측 대표 또는 근로자 측 대표의 회의 개최 요청이 있으면 1주일 이내에 반드시 회의를 개최하도록 정하였다(제2조 제2항). [인정근거] 갑 제20, 41, 42호증, 을가 제3, 60호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 나) 임명동의 대상 확대에 관한 판단 (1) 참가인 공사는 공정하고 건전한 방송문화를 정착시키고 국내외 방송을 효율적으로 실시하기 위하여 정부가 자본금 전액을 출자하여 국가기간방송으로서 설립한 법인으로(방송법 제43조 제1, 2, 5항), 수신료를 주된 재원으로 삼고 목적업무의 적정한 수행을 위하여 필요한 경우에는 보조금으로 경비를 충당하고 있다(제54조 제2항, 제56조, 제61조). 방송법은 참가인 공사의 독립성과 공공성을 보장하기 위하여 공사 경영에 관한 최고의결기관으로 이사회를 두어 방송의 공적 책임에 관한 사항, 기본운영계획, 예산·자금계획 및 정관으로 정하는 규정의 제정·개정 및 폐지 등의 사항을 심의·의결하도록 하고(제46조 제1항) 이사회의 구성 및 임원의 임면 등에 관하여 상세히 정하며, 사업의 적정한 수행 등에 관하여 감사원법에서 정하는 바에 따라 감사원이 실시하는 외부감사를 받도록 하는 등 국가의 엄격한 감독을 규정하고 있다(제63조 제3항). 한편 참가인 공사 정관(을 제1호증)에서는 방송법 제49조 제1항 제14호에 의하여 이사회가 심의·의결할 공사의 규정으로 ‘인사에 관한 사항’을 두고 있고(제13조의2), 인사규정 제17조에서는 사장이 상위직위로의 승격임용을 한다고 정하고 있다.

살피건대, 앞서 본 바와 같이 2019년과 2022년 단체협약에서 임명동의 방법에 관해 ‘임명동의 대상자 소속 부서 조합원의 재적 과반수 투표 및 투표자 과반수 찬성이 있어야 하고, 참가인 공사는 임명동의를 받지 못한 대상자의 지명을 철회한다’고 정하고 있는데, 이에 따르면 특정 노동조합에 소속된 조합원이 과반수를 차지하고 있는 상황에서 소속 부서 조합원 1/2의 투표 거부로 참가인 공사 사장의 인사권 행사가 사실상 불가능하게 되는 결과가 초래되고, 이는 정관 제22조(공사의 직원은 사장이 임면한다), 인사규정 제17조(사장이 상위직위로의 승격임용을 한다) 등과 저촉될 우려가 있다. 따라서 참가인 공사 사장에게 부여된 인사권을 일정 부분 제한하는 결과를 초래하는 임명동의제의 도입과 확대는 방송법 제49조 제1항 제14호, 제52조, 정관 제13조의2 제14호, 이사회운영규정 제13조 제2항에 의하여 이사회 보고사항으로 정한 ‘공사의 경영과 공적책임에 중대한 영향을 미칠 수 있는 노사관계 등’에 해당할 뿐만 아니라 ‘인사에 관한 사항에 대한 규정의 개폐’에 해당하여 이사회 심의·의결을 거쳐야 할 것으로 보인다. 그럼에도 원고가 이사회 심의.의결 및 보고 절차를 거치지 않고 2022년 단체협약을 체결하여 임명동의 대상을 확대한 것은 인사규정, 이사회운영규정 등을 위반한 절차상 하자가 있다.

그러나 앞서 인정한 사실에다가 갑 제17 내지 20호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정을 종합하면, 임명동의 대상을 확대하는 과정에서 인사규정, 이사회운영규정 등을 위반한 잘못이 있다 하더라도, 위와 같이 임명동의 대상을 확대하게 된 경위와 목적, 임명동의제의 내용, 그로 인해 참가인 공사의 공적 기능의 훼손 정도 등에 비추어 볼 때, 이를 해임사유로 보기는 어렵다. ◯ 임명동의제는 취재 및 제작 실무자의 참여권 보장을 통해 민주적 정당성을 확보하고 방송의 공정성과 공익성을 이행하기 위한 취지에서 도입된 것으로(2019년 방송편성규약 제16조 제1항, 제5조), S, T, U 등 지상파 방송사를 비롯하여 V, W 등 각종 언론사에서 시행하고 있다. 원고는 기존 임명동의 대상이었던 ‘제작1본부 내 시사교양2국장’과의 균형을 도모하고 다른 방송사의 사례를 참고하여 ‘시사교양1국장’과 ‘라디오제작국장’을 임명동의 대상에 추가하였던 것인데, 이 또한 인사권 행사에 있어 실무자의 참여권을 보장하여 방송의 공정성과 공익성을 실현하기 위한 취지였을 뿐, 피고의 주장처럼 노동조합 측과 공모하여 경영권을 침해할 의도였다고 보이지는 않는다. 2022년 경영평가단 역시 원고가 합법적·합리적·협력적인 노사관계를 형성하기 위해 노력한 측면을 긍정적으로 평가하였다(

고용안정위원회 설치에 관한 판단 앞서 인정한 사실에다가 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정을 종합하면, 고용안정위원회 설치에 관한 이 사건 합의가 참가인 공사의 경영과 공적 책임에 중대한 영향을 미칠 수 있는 노사관계 등에 해당한다거나 경영권의 본질을 침해하는 내용이라고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에서 고용안정위원회 설치·운영이 근로자참여법 제14조, 제20조 제1항 및 이사회운영규정 제13조, 정관 제13조의2 등에 위반되었다고 본 이 부분 해임사유는 인정될 수 없다. ◯ 이 사건 합의에서는 근로자 측 대표가 고용안정위원회의 목적에 해당하는 사안에 관하여 자료를 요청할 때 이를 제공할 의무가 있다고 정하고 있으나, 위 합의서는 근로자참여법의 적용을 그 전제로 하고 있고(이 사건 합의서 제4조 참조), 그 문언상 근로자 측 대표의 요청에 따라 자료를 제공함을 ‘원칙’으로 한다고 되어 있는데 이는 근로자참여법 제14조 본문에서 ‘근로자위원이 사용자에게 협의회의 회의 의제 중 협의 사항 및 의결 사항과 관련된 자료 제공을 요구할 수 있음’을 원칙으로 하되 단서에서 ‘기업의 경영·업업상의 비밀이나 개인정보에 해당하는 경우에는 그러하지 아니한다’고 정한 것과 같은 취지로 해석된다. ◯ 이 사건 합의는 ‘공사의 분사·분할·양수도·합병·매각 등의 사업 및 기업(조직) 변동’ 자체를 협의사항으로 정한 것이 아니라, 위와 같은 기업(조직) 변동시 고용안정을 위한 기준 마련 등을 협의사항으로 정한 것으로, 이는 근로자참여법 제20조 제1항 제6호에서 정한 노사협의회의 협의 사항인 ‘경영상 또는 기술상의 사정으로 인한 인력의 배치전환·재훈련·해고 등 고용조정의 일반원칙’에 해당한다. ◯ 정관 제13조의2에서는 ‘공사의 조직 및 정원에 관한 사항’을 이사회가 심의·의결할 공사의 규정 중 하나로 정하고 있다. 그런데 고용안정위원회는 근로자참여법 제4조에 근거하여 설치하는 근로자와 사용자 간 협의기구일 뿐 참가인 공사가 설치·운영하는 내부 조직이 아니므로 고용안정위원회 설치에 관한 사항이 반드시 이사회의 심의·의결을 거쳐야 할 사항이라고 볼 수 없다. ◯ 이 사건 합의에서는 각 측 위원장의 회의 개최 요청이 있으면 1주일 이내에 회의를 개최하여야 한다고 되어 있다. 그러나 근로자참여법 제18조, 같은 법 시행령 제5조 제5호에서는 협의회가 회의 소집, 회기, 그 밖에 협의회의 운영에 관한 사항을 정할 수 있다고 규정할 뿐 회의 소집 시기와 방식을 특별히 제한하고 있지 않고, 위 합의에서는 근로자 측 위원장 뿐 아니라 사용자 측 위원장 역시 회의 개최 요청을 할 수 있도록 하고 의장은 각 측이 번갈아 가면서 맡도록 함으로써 형평을 도모하고 있다.

소결 이 사건 해임사유는 모두 인정될 수 없다. 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

재량권 일탈·남용 여부 설령 앞서 살펴본 바와 같이 원고가 인사권을 다소 부적절하게 행사하였고 임명동의제 적용 대상을 확대하는 과정에서 이사회 보고 및 심의·의결 절차를 거치지 아니한 잘못이 있다 하더라도, 방송의 자유와 독립을 보장하려는 방송법의 목적, 이를 위하여 적격을 갖춘 사람을 사장으로 임명하고 임기를 보장하며, 사장의 독립적인 지위를 보장하여야 할 필요성 등에 비추어 볼 때 위와 같은 사정만으로 원고를 해임하는 것은 참가인 공사의 독립성을 해치는 것으로서 재량권을 일탈·남용하였다고 판단된다. 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.