주문
원고의 청구를 모두 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 의료기관의 설치․운영 등을 목적으로 설립된 의료법인으로서, 사천시 B에서 ‘C요양원’을, 사천시 D에서 ‘E요양병원’을, 진주시 F에서 ‘G요양병원’과 ‘H병원’을 산하에 두고 있다.
원고는 2019년과 2020년에 C요양원, E요양병원, G요양병원, H병원에 관한 일자리 안정자금을 신청하여 피고로부터 지원금을 지급받았다.
원고는 2021. 2. 4. E요양병원, 2021. 3. 11. G요양병원, H병원에 관한 일자리 안정지원금을 신청하였다. C요양원은 2020년 중반경 폐업하였다.
피고는 원고의 2021년도 일자리 안정지원금 신청에 대하여 심사하는 과정에서 C요양원, E요양병원, G요양병원, H병원이 원고의 지점이라고 판단하여 2021. 3. 25.과 2021. 3. 30. E요양병원, 2021. 3. 31. G요양병원, H병원에 관한 2021년도 일자리 안정자금에 대한 부지급 결정을 하였고, 2021. 5. 12. 원고에게 원고의 과세소득이 2019년도 기준 5억 원, 2020년도 기준 3억 원을 초과하여 일자리 안정자금 지원 대상에서 제외되므로 2019년도 및 2020년도 지급된 지원금은 착오 지급한 것으로 환수할 예정임을 사전통지하며 이의가 있을 경우 2021. 5. 22.까지 사전통지에 대한 의견서를 제출하도록 안내하였다.
피고는 2021. 6. 9. 별지1 목록 기재와 같이 C요양원에 대하여 28,793,220원, E요양병원에 대하여 56,192,050원(= 55,254,960원 + 937,090원), G요양병원에 대하여 59,576,790원, H병원에 대하여 13,931,910원(= 13,731,910원 + 200,000원)을 환수한다고 통지하였다(이하 ’이 사건 각 처분‘이라 한다).
원고, C요양원, E요양병원, G요양병원, H병원은 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2022. 5. 31. 원고의 청구를 기각하고, 나머지 청구인들의 청구를 각하하였다.
[인정근거] 갑 제1 내지 9호증, 제22호증, 을 제6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
관계 법령
별지2 기재와 같다.
피고의 본안 전 항변에 관한 판단
본안 전 항변의 요지
피고는 일자리 안정자금 사업(이하 ‘이 사건 지원사업’이라 한다)과 관련하여 보조금 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 한다)상 보조사업자인데, 보조금수령자에 대한 보조금 환수에 관하여 강제징수 권한이 없어 행정청의 지위에 있지 않으므로, 피고가 원고에게 ‘일자리 안정지원금 환수 통지’를 하였더라도 이는 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시에 불과하다. 따라서 이 사건 각 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다.
판단
항고소송의 대상인 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정소송법 제2조 제1항 제1호)을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적․ 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체․내용․형식․절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두50324 판결 등 참조).
이 사건 지원사업은 고용정책 기본법 제29조 및 구 고용정책 기본법 시행규칙(2022. 2. 4. 고용노동부령 제348호로 일부 개정되기 전의 것) 제5조에 따라 고용유지에 필요한 비용을 지원하기 위하여 실시된 사업으로, 같은 조 제3항의 위임에 따라 고용노동부장관이 고시한 ‘일자리 안정자금 사업 운영 규정’(고용노동부 고시 제2019-1호) 제3조 제1호는 ‘일자리 안정자금’이란 ‘최저임금 인상 시 소상공인 및 영세중소기업의 안정적 사업운영 지원 및 근로자의 고용안정을 위하여 사업주에게 지원하는 지원금 등을 말한다’고 규정하고 있다. 일자리 안정자금 사업 운영 규정 제4조 제1, 4항에 의하면, 피고는 보조금법 제2조 제3호의 보조사업자로서 일자리 안정자금의 신청․심사․지급 및 사후관리 등에 관한 업무를 수행하고, 지방고용노동관서의 장은 보조금법에 따른 제재부가금의 부과․징수와 반환금 등의 강제징수에 관한 업무를 수행한다. 위 일자리 안정자금 사업 운영 규정 제15조 제1항에 의하면, 지원금 지급에 관한 결정에 이의가 있는 사업주는 그 통지를 받은 날로부터 20일 이내에 서면으로 피고에게 이의를 신청할 수 있다. 한편, 일자리 안정자금 사업 운영 규정 제23조에 의하면, 지방고용노동관서의 장은 반환금 및 제재부가금 등을 국세 체납처분의 예에 따라 징수한다.
보조금법 제33조 제1항은, 보조사업자 등은 보조금수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우(제1호) 그 보조금수령자에 대하여 보조금의 전부 또는 일부를 반환할 것을 명하도록 규정하고 있다. 일자리 안정자금 사업 운영 규정 제21조 제1항은 위 보조금법 규정과 동일한 내용을 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 ‘피고는 지원금의 환수사유가 발생한 경우 지원금을 지급받은 자에게 해당 사실을 통보한 후 환수금액을 고지하여야 한다’고 규정하고 있는데, 피고의 이 사건 각 처분은 위 규정들에 근거하여 이루어졌다.
위 각 규정의 내용에 비추어 보면, 피고는 고용노동부장관이 고용정책 기본법 등에 근거하여 실시하는 이 사건 지원사업의 보조사업자로서 일자리 안정자금 사업 운영 규정 등에 따라 원고에게 지원금의 반환을 명하는 이 사건 각 처분을 하였고, 이로써 원고에게는 지원금을 반환할 의무가 발생한다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 각 처분은 원고의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치는 행정청의 공법상 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하므로, 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.
이 사건 각 처분의 적법 여부
원고의 주장 요지
재량권 일탈・남용
원고 산하의 C요양원, E요양병원, G요양병원 및 H병원은 각 다른 장소에 사업장을 두고 개설되었고, 각 사업장별로 사업자등록 및 고용보험 등 4대 보험에 가입하였다. 각 사업장별 규모에 맞추어 조직을 구성하고 인력을 수급하면서 각 사업장별로 노사협의회를 구성하고 취업규칙도 신고하고 있고, 각 사업장별로 독자적으로 재무관리를 하고 해당 사업장의 수입으로 임금, 운영비를 지출하면서 운영하고 있다. 결국 각 사업장 별로 독립적으로 조직, 인사, 노무, 재무 관리 등이 실시되고 있으므로, 위 각 사업장은 상호 독립된 사업장이자 원고와도 별개의 사업장이다. 피고는 별개 사업장의 과세소득을 합산하여 원고를 고소득 사업주로 판단하였는데 이는 법령 및 법리오해에 해당하고, 자의적 법적용이어서 평등원칙에 반한다.
신뢰보호원칙 위반
원고 산하 C요양원, E요양병원, G요양병원, H병원은 일자리 안정자금을 신청하기 전 피고에게 수차례 문의를 하였는데, 피고는 각 사업장이 일자리 안정자금을 지원받는데 별다른 제약사항이 없다고 말하면서 소정의 심사를 거쳐 위 보조금이 지급된다는 입장을 밝혔고 실제로 위 심사를 거쳐서 위 보조금이 지급되었다. 피고의 위와 같은 태도는 최근 이루어진 상담을 통해서도 확인되었는데 피고의 직원은 ‘사업주 요건에 고용보험에 가입된 근로자 수가 30인 미만 사업주가 지원이 가능하지만 30인 이상인 사업주의 경우에는 55세 이상 근로자분들만 요건에 해당하면 신청서 접수가 가능하다는 요건이 추가적으로 확인되고 있으며, 법인 사업자라고 해서 별도의 규제사항이 발생되고 있지는 않는다.’는 견해를 표명하였다. 각 사업장은 경영상 어려운 중대한 위기에 봉착한 상황에서 피고의 공적인 견해를 신뢰하고 이에 따라 경영 합리화 대책을 시행할 시기를 놓친 채 일자리 안정자금을 신청하여 이를 교부받았다.
재량권 일탈・남용 여부에 관한 판단
관련 법리
산업재해보상보험법 제6조는 “이 법은 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장에 적용한다. 다만, 위험률・규모 및 장소 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다.”고 규정한다. 산업재해보상보험관계의 적용단위가 되는 ‘사업 또는 사업장‘이란 일정한 장소를 바탕으로 유기적으로 단일하게 조직되어 계속적으로 행하는 경제적 활동단위를 가리키는 것이므로 장소적 분리 여부는 산업재해보상보험관계 적용단위로서 독립한 ’사업 또는 사업장‘에 해당하는지 판단하는 우선적인 기준이 된다. 또한 사업에 수반되는 업무상 재해의 위험 정도에 따라 사업주간 보험료 부담이 공평해야 하는 산업재해보상보험제도 고유의 특수성과 법의 취지를 고려하면 장소적 분리 여부 외에도 복수의 경제적 활동단위의 존부, 조직의 규모, 업무의 내용 및 처리방식 등을 종합하여 각 단위별 경제활동의 내용이 보험가입자의 최종적 사업목적을 위하여 유기적으로 결합되어 있는지, 장소적 분리가 독립된 별개의 ’사업 또는 사업장‘을 두어야 할 업무상 필요성에서 기인한 것인지, 각 경제적 활동단위가 전체적으로 재해발생의 위험도를 공유한다고 볼 수 있는지 등을 아울러 고려하여 독립한 ’사업 또는 사업장‘에 해당하는지 판단해야 한다(대법원 2015. 3. 12. 선고 2012두5176 판결 등 참조).
한편 고용보험법 제8조는 “이 법은 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장에 적용한다. 다만, 산업별 특성 및 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업에 대하여는 적용하지 아니한다.”고 규정한다. 고용보험관계의 적용단위 기준인 ’사업 또는 사업장‘ 역시 일정한 장소를 바탕으로 유기적으로 단일하게 조직되어 계속적으로 행하는 경제적 활동단위를 가리키는 것이므로 장소적 분리 여부는 고용보험보험관계 적용단위로서 독립한 ’사업 또는 사업장‘에 해당하는지 판단하는 우선적인 기준이 된다고 할 것이다. 또한 사업의 특성과 규모에 따라 사업주와 근로자의 고용보험 당연가입 여부 및 사업주의 고용보험료율이 달라지는 고용보험제도 고유의 특수성과 법의 취지를 고려하면, 장소적 분리 여부 외에도 당해 사업의 특성, 복수의 경제적 활동단위의 존부, 조직의 규모, 업무의 내용 및 처리방식 등을 종합하여 각 단위별 경제활동의 내용이 보험가입자인 사업주의 최종적 사업목적을 위하여 유기적으로 결합되어 있는지, 장소적 분리가 독립된 별개의 ’사업 또는 사업장‘을 두어야 할 업무상 필요성에서 기인한 것인지 등을 아울러 고려하여 독립한 ’사업 또는 사업장‘에 해당하는지 판단해야 한다.
구체적 판단
일자리 안정자금 사업 운영 규정(고용노동부 고시 제2019-1호, 2019. 1. 1. 시행) 제3조 제1호에 의하면 일자리 안정자금은 최저임금 인상 시 소상공인 및 영세중소기업의 안정적 사업 운영 지원 및 근로자의 고용안정을 위해 사업주에게 지원하는 지원금 등을 의미하고, 제5조 제1항 제2호에 의하면 과세소득이 5억원<1>을 초과하는 사업주는 지원대상에서 제외한다. 일자리 안정자금 사업 운영 규정(고용노동부 고시 제2019-101호, 2020. 1. 1. 시행) 제5조 제1항 제2호에 의하면, 과세소득이 3억원을 초과하는 사업주는 지원대상에서 제외한다.
한편 고용노동부가 2017. 12. 지원금의 지원대상 기업, 지원요건, 지급금액 및 절차, 신청절차 및 방법 등을 구체화하여 발간한 일자리 안정자금 설명자료인 “일자리 안정자금의 이해(을 제2호증)”에 의하면, 사업주와 관련하여 다음과 같이 정하고 있다.
원고의 당기순이익은 2017. 12. 31. 기준 751,774,000원, 2018. 12. 31. 기준 857,360,000원, 2019. 12. 31. 기준 678,955,000원이다. 원고의 당기순이익은 2019년도 지원금과 관련해서는 5억 원 이상, 2020년도 지원금과 관련하여 3억 원을 초과하여 일자리 안정자금 지원 대상에서 제외되므로, 원고와 C요양원, E요양병원, G요양병원 및 H병원이 일자리 안정자금 지원금을 수령할 수 있는지 여부는 원고와 C요양원, E요양병원, G요양병원 및 H병원이 고용보험관계의 적용단위로서 독립한 ‘사업 또는 사업장’에 해당하는지 여부에 의하여 결정된다.
앞서 본 증거들, 갑 제10, 11, 12, 14, 17, 21호증, 을 제1, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 사정들에 비추어 보면, C요양원, E요양병원, G요양병원, H병원은 지원금 지급의 대상인 독립한 ‘사업 또는 사업장’에 해당하지 않고 그 전체가 하나의 사업을 구성하여 원고만이 독립한 ‘사업 또는 사업장’에 해당한다고 함이 타당하다. 따라서 피고의 이 사건 각 처분이 법령 및 법리오해에 해당한다거나 자의적이라고 볼 수 없고, 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 인정하기 부족하며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 원고의 주장은 이유 없다.
원고의 등기사항전부증명서에는, 이사 I 외에는 대표권이 없다는 대표권제한규정 등기가 마쳐졌다. 각 사업자등록증(C요양원, E요양병원, G요양병원, H병원)에는 ‘대표자’로 I이 기재되어 있고, ‘본점소재지’에 원고의 주소인 ‘밀양시 J’가 기재되어 있다.
C요양원, E요양병원, G요양병원, H병원은 정기적으로 노사협의회를 개최하였는데, 각 병원 노사협의회에 참석한 사용자 위원에 원고 대표자 이사인 I이 포함되어 있었고,<2> E요양병원과 G요양병원이 개최한 노사협의회에 참석한 사용자 위원에 K이 포함되어 있었던 점 등에 비추어 보면 각 병원이 독립한 사업장이라고 단정할 수 없다.
G요양병원과 H병원의 주소는 진주시 F로 같다. G요양병원은 건물 지하 1, 2층, 1층, 3~7층, H병원은 같은 건물 1, 2층에 위치하고 있다. G요양병원과 H병원은 하나의 홈페이지(인터넷주소 1 생략)를 운영하고 있는데, 위 홈페이지의 ‘병원 소개’ 화면에서는 G요양병원과 H병원을 구분하여 소개하고 있지 않고, ‘의료진 소개’ 화면에는 병원장은 L 한 명으로 소개되어 있으며, G요양병원의 의료진은 6명(신경과 1명, 재활의학과 1명, 가정의학과 2명, 소아청소년과 1명, 한방과 1명)인 반면, H병원의 의료진은 1명(내과)에 불과하다.
원고는 각 병원의 사업자등록번호, 일자리관리번호, 사업장관리번호<3>가 다르므로, 각 병원은 별개의 사업 또는 사업장에 해당한다고 주장한다. 그러나 피고는 사업자등록에는 관여하지 않았다. 또한 ‘일자리 관리번호’는 원고가 각 병원별로 일자리 안정자금을 나누어 신청하였기 때문에 부여된 것이고, ‘사업장 관리번호’는 고용보험료의 납부 편의를 위하여 다르게 관리한 것으로 보인다.
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령(2021. 12. 31. 대통령령 제32302호로 일부개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제1호에 의하면, 고용보험료율(고용안정ㆍ직업능력개발사업의 보험료율)은 상시근로자수에 따라 정해지고, 제12조 제2항에 의하면 ‘제1항 제1호를 적용할 때 해당 사업주가 하는 국내의 모든 사업의 상시근로자수를 합산한 수로 한다’고 정하고 있다. ‘원고가 운영하는 각 병원의 상시근로자수를 모두 합산한 수’를 기준으로 원고에 대하여 고용보험료가 부과되었다. 원고의 2019년도, 2020년도 고용보험료율은 4.5/1,000인데, 위 고용보험료율은 원고가 운영하는 국내 모든 사업의 상시근로자수 합계인 469명(2019년도), 462명(2020년도)을 기준으로 산정되었다.
신뢰보호원칙 위반에 관한 판단
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하는데(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조), 갑 제20호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 사정들에 비추어 보면, 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것이라고 보기 어려우므로, 이 사건 각 처분이 신뢰보호원칙에 위반된다고 할 수 없다.
원고가 제출한 녹취록(갑 제20호증)은 2021. 3. 29. 녹음된 대화내용으로 원고가 2019년, 2020년 일자리 안정자금을 신청한 이후에 이루어졌다.
원고측에서 ‘의료법인, 법인 사업자의 경우에 뭐, 어떤 제약사항이나 이런 건 없습니까?“, 또는 ”저희들이 법인사업장이 혹시 따로 있는 경우가 있으면 뭐, 그런 경우에는 제약사항이나 이런 거는, 명기 되어가 있는 것은 없습니까?“라고 문의를 하니, 대화 상대방(일자리 안정자금 상담사)은 “법인인 경우에 별도로 제약사항 또는 규제사항이 발생되고 있지는 않습니다”, “고객님 사업장측에서 신청서를 접수하시게 되면 그 신청서에 기재된 내용을 토대로 심사가 먼저 진행되고 있고요. 정확한 처리 결과는 심사 이후에 확인하실 수가 있습니다.”라고 답변하였다. 이는 원고측에서 법인사업장이 따로 있음을 전제로 전제로 문의한 것에 대하여 상담사가 일반적인 내용을 안내한 것 이상의 의미를 지니고 있다고 보기 어렵다.
달리 피고가 원고에게 C요양원, E요양병원, G요양병원, H병원이 일자리 안정자금을 지원받는데 별다른 제약사항이 없다는 견해를 분명히 밝혔음을 인정할 만한 자료는 발견되지 않는다.
결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 이정현(재판장) 이학근 윤정
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.