헌법재판소 2014. 6. 26. 2012헌바382 결정

청구인들은 전부개정 산재법 제36조 제7항 및 제8항 전체를 심판대상으로 삼아 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 제36조 제8항은 최고보상기준금액의 산정방법 등에 관한 구체적인 사항을 하위 법령에 위임하는 규정에 불과하고, 청구인들도 위 조항에서 그 산정방법 등을 하위 법령에 위임한 것 자체의 위헌성을 다투고 있지 아니하므로, 이는 심판대상에서 제외함이 타당하다. 또한 이 사건에서는 산재법상 최고보상제도만 문제되므로, 위 제36조 제7항 중 ‘최저 보상기준 금액’에 관한 부분은 심판대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판대상은 전부개정 산재법 제36조 제7항 중 ‘최고 보상기준 금액’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

청구인들은 이 사건 조항 자체의 위헌 여부 외에 "이를 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입은 청구인들에게까지 적용하도록 하는 것은 헌법에 위반된다."는 취지의 한정위헌청구도 선택적으로 하고 있다. 구 산재법이 부칙으로 2000. 7. 1. 최고보상제도 시행 이전에 업무상 재해를 입은 근로자들에 대한 구 산재법상 최고보상제도의 적용 여부에 관하여 경과규정을 둔 것과 달리, 전부개정 산재법은 그 내용이 개정된 최고보상제도의 적용 여부에 관하여 별도의 경과규정을 두지 않았다고 하더라도, 이 사건 조항은 구 산재법상 최고보상제도 시행일인 2000. 7. 1. 이전에 업무상 재해를 입은 청구인들에게도 적용된다. 그렇다면 청구인들이 구하는 한정위헌청구는 이 사건 조항에 대한 심판청구와 동일한 심판대상에 관하여 동일한 청구원인을 내용으로 하고 다만 그 양적 일부분에 불과하므로 따로 나누어 판단하지 아니한다. 나아가 청구인들은 헌재 2005헌바20등 결정이 2007. 12. 14. 산재법 전부개정 이후에 선고되었으므로 산재법 전부개정에도 불구하고 구 산재법 부칙조항이 실효되지 않았다고 보아야 한다는 취지의 주장 내지 이와 같이 판단하지 아니하고 구 산재법 부칙조항이 실효되었다고 본 법원의 판결이 부당하다는 취지의 주장도 하나, 이는 앞서 본 한정위헌청구에 관한 주장과 다를 바 없으므로 별도로 판단하지 아니한다. 심판대상조항(밑줄 친 부분)은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 4]와 같다. [심판대상조항] 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정된 것) 제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등) 7 보험급여(장의비는 제외한다)를 산정할 때 그 근로자의 평균임금 또는 제3항부터 제6항까지의 규정에 따라 보험급여의 산정 기준이 되는 평균임금이 전체 근로자의 임금 평균액의 1.8배(이하 ‘최고 보상기준 금액’이라 한다)를 초과하거나, 2분의 1(이하 ‘최저 보상기준 금액’이라 한다)보다 적으면 그 최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 한다. (단서 생략) 3. 청구인들의 주장 가. 헌재 2005헌바20등 결정은 전부개정 산재법 시행 이후에 선고되었으므로 전부개정 산재법상의 최고보상제도에 관한 이 사건 조항도 청구인들에게 적용되지 아니한다는 판단을 한 것으로 보아야 한다. 따라서 이러한 경우에는 법률의 전부 개정에도 불구하고 구 산재법상 부칙조항이 계속 적용되는 ‘특별한 사정’으로 보아야 한다. 만약 구 산재법상 부칙조항이 산재법 전부개정으로 실효되었다고 보더라도, 헌재 2005헌바20등 결정 취지를 고려할 때 구 산재법상 최고보상제도 시행 이전에 업무상 재해를 입은 근로자들(이하 ‘2000년 최고보상제도 이전 산재근로자’라 한다)의 보상연금에 대한 신뢰이익은 보호가치가 크므로, 전부개정 산재법에서 이를 보호하기 위하여 아무런 경과규정을 두지 않은 것은 부진정입법부작위에 해당한다.

이 사건 조항은 헌재 2005헌바20등 결정 취지와 마찬가지 이유로 ‘2000년 최고보상제도 이전 산재근로자’들의 종전 산정 방식에 따른 보상연금에 대한 신뢰를 보호하지 않음으로써 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다. 종전 산정 방식에 따른 보상연금에 대한 청구인들의 신뢰는 최고보상제도의 도입 이전에 형성된 것이어서 구법에 대한 신뢰이익은 그 보호가치가 중대하고, 종전 산정 방식에 따른 보상연금을 기준으로 생계를 유지해 오던 청구인들이 감당하여야 할 사익 침해의 정도는 과중한 반면, 최고보상제도를 통해 산재근로자들 사이의 소득격차를 완화하고 새로운 산재보상사업을 실시하기 위한 재원을 마련한다는 공익적 목적은 청구인들에 대한 신뢰보호의 요청에 우선할 정도로 크다고 보기 어렵다. 실제 청구인들에게 최고보상제도를 적용함으로써 공단이 확보하는 예산은 매월 공단이 지출하는 장해급여액의 0.097%에 불과하다. 따라서 전부개정 산재법상 최고보상제도를 규정한 이 사건 조항을 청구인들에게까지 적용하는 것은 신뢰보호원칙에 반한다.

공단은 헌재 2005헌바20등 결정의 취지에 따라 청구인들에게 2003. 1. 1.부터 2009. 9.까지 종전 산정 방식에 따른 보상연금에서 최고보상기준금액을 기초로 산정하여 지급한 보상연금을 공제한 금액을 추가로 지급하고 이후 계속하여 종전 산정 방식에 따른 보상연금을 지급하였다가, 대법원 2011두1153 판결 이후 이 사건 조항이 전부개정 산재법 시행일인 2008. 7. 1.부터 청구인들에게도 적용된다고 다시 그 입장을 바꾸어, 위 대법원 판결 이후부터 청구인들에게 최고보상제도를 적용하여 보상연금을 지급하고 나아가 2008. 7. 1. 이후 청구인들에게 종전 산정 방식에 따라 지급한 보상연금을 환수조치하는 처분을 하였는바, 이는 오로지 산재법상 보상연금에 생계의 기초를 의존하며 살아가는 청구인들 및 그 가족들의 인간다운 생활권 및 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.

산재법상 최고보상제도의 의의 및 입법연혁 (1)산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 제도는, 근로자가 업무상 재해를 입은 경우 그 재해보상을 사용자의 고의ᆞ과실 내지 무자력과 무관하게 신속ᆞ공정하게 해결하고, 나아가 재해근로자의 재활 및 사회복귀를 촉진하기 위하여 필요한 보험시설을 설치ᆞ운영하며, 재해예방 기타 근로자의 복지증진을 위한 사업을 행함으로써 근로자 보호에 이바지할 목적으로(산재법 제1조) 마련된 것으로, 국가가 사회보장의 견지에서 근로자에게 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도이다. 이러한 산재보험은 사보험과 달리 적용대상사업의 사업주에게 가입의무가 부과되어 법적으로 보험관계의 성립이 강제되고, 보험급여의 종류와 산정방법은 물론 보험료의 산정 및 징수방법 등이 법으로 정해져 있는 강제적 공적 보험에 해당한다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌바51; 헌재 2004. 11. 25. 2002헌가10 참조). 산재보험은 보험가입자인 사업주가 납부하는 보험료(산재법 제4조)와 국고부담(산재법 제3조 제2항)을 그 재원으로 하는데, 여기서 사업주가 납부하는 산재보험료는 개별 근로자나 산재보험 수급권자가 아니라 사업주가 전적으로 부담하는 것으로, ‘사업주가 경영하는 사업에 종사하는 근로자의 개인별 보수총액’에 같은 종류의 사업에 적용되는 ‘산재보험료율을 곱한 금액’을 합한 금액을 월별 징수한다(‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률’ 제13조, 제14조).

이 사건 조항은 산재법상 보험급여의 산정에 있어서 당해 근로자의 평균임금 또는 증감된 평균임금 등이 법에서 정한 최고보상기준금액을 초과하는 경우에 그 최고보상기준금액을 당해 근로자의 평균임금으로 하는 최고보상제도에 관한 것이다. 원래 산재법상 보험급여는 산재근로자가 종전에 지급받던 평균임금을 기준으로 산정되어 왔다. 즉, 근로자의 평균임금에 매년 동일한 직종의 임금 증감율을 반영한 금액을 기준으로 보험급여를 산정하는 방식(종전 산정 방식)이었다. 그런데 산재근로자 사이에 평균임금의 격차가 현저하여 이러한 종전 산정 방식에 따른 산재보험급여액 또한 상대적으로 많은 격차를 보임에 따라, 산재근로자 사이에 보험급여 수준의 형평성을 제고하기 위하여, 보험급여의 산정기준인 평균임금에 최고보상기준금액을 설정하는 이른바 최고보상제도를 1999. 12. 31. 산재법 개정(법률 제6100호) 시 처음 도입하게 되었다. 그리고 이를 통해 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가게 하고자 간병급여제도 신설(구 산재법 제38조 제1항 제3의2호), 유족급여 확대(같은 법 제43조 내지 제43조의4), 후유증상 진료제도 도입(같은 법 제45조의2) 등으로 보험급여의 폭이 확대되었고, 휴업급여 등의 최저기준 인상(같은 법 제41조 제3항 참조) 등으로 보험급여의 종류 및 내용이 확충된 바 있다. (3)전부개정산재법(법률제8694호)은경제사회발전노사정위원회에서 2006. 12. 13. 합의ᆞ의결한 산업재해보상보험제도 개선안을 토대로 산재근로자 상호간 급여의 형평성ᆞ공정성을 제고하고 보험사업의 효율적인 운영을 위한 산재보험급여 전반에 걸친 대대적인 개정이라고 할 수 있다. 그동안 최고ᆞ 최저보상기준금액을 매년 노동부장관이 고시하는 방식이 가변적이고 불명확하다는 지적에 따라, 법에서 직접 최고보상기준금액을 명확히 규정하고, 평균임금의 증감도 현실에 맞게 일률적으로 매년 전체 근로자 임금 평균액 변동률에 따라 증감하되 근로자 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가 변동률에 따라 증감하도록 하는 등 보험급여 지급의 형평성을 위한 제도적 개선 조치가 이루어졌다. 그 외에 저소득 근로자에 대한 휴업급여 수준의 상향조정(전부개정 산재법 제54조), 장해등급 재판정제도의 도입(같은 법 제59조), 산재근로자의 직업ᆞ사회복귀를 촉진하기 위한 직업재활급여 제도의 신설(같은 법 제72조∼제74조), 특수형태근로종사자에 대한 산재보험의 적용(같은 법 제125조), 2000. 7. 1. 이전 장해급여를 받은 자에 대한 간병급여 지급 대상의 확대(같은 법 부칙 제3조) 등 전체적으로 산재근로자에 대한 의료ᆞ재활서비스를 확충ᆞ합리화하고, 특히 저소득 근로자 및 재활근로자에 대한 보호를 보다 강화하는 조치가 마련되었다.

이 사건의 쟁점 산재보험제도는 국가가 사회보장정책의 일환으로 실시하고 있는 사회보험제도이므로, 산재보험급여수급권은 기본적으로 ‘사회보장수급권’의 성격을 가지고 있고, 그 수급요건ᆞ수급권자의 범위ᆞ급여금액 등 구체적인 내용은 법률에 의하여 비로소 확정된다. 다만, 일정한 법정요건을 갖춰 발생한 산재보험수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되고, 그 성질상 경제적ᆞ재산적 가치가 있는 공법상의 권리로서 헌법상 재산권의 보호대상에 포함된다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등 참조). ‘2000년 최고보상제도 이전 산재근로자’인 이 사건 청구인들의 산재보험수급권은 2000. 7. 1. 최고보상제도 시행 이전에 이미 산재법 소정의 요건을 충족하여 청구인들에게 발생하였으므로 헌법상 보장되는 재산권의 범주에 속한다. 그러나 이 사건에서 문제되는 산재법상 장해보상연금이나 상병보상연금은 보상일시금과 달리 매달 그 이행기가 도래하는 것인바, 이 사건 조항은 이미 발생하여 이행기가 도래한 보상연금수급권의 내용을 변경하는 것이 아니라, 이 사건 조항 시행 이후의 법률관계, 즉 장래 이행기가 도래하는 보상연금수급권의 내용을 변경하는 것이다. 그러므로 이 사건에서는 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제되지 않고, 이 사건 조항으로 인하여 종전 산정 방식에 따른 보상연금수급권에 대한 청구인들의 신뢰이익이 침해되는지 여부, 즉 헌법상 법치국가 원칙으로부터 파생되는 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다. 그 외에, 이 사건 조항으로 인하여 청구인들이 종전 산정 방식에 따른 보상연금이 아니라 최고보상제도가 적용된 보상연금을 지급받음으로 인하여 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되는지도 살펴보기로 한다.

이 사건 조항이 헌법상 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부 (1) 신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가 원리로부터 파생되는 것으로, 법률이 개정되는 경우 기존 법질서와의 사이에 어느 정도의 이해관계의 상충은 불가피하다 할 것이나, 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성코자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우, 그러한 새 입법은 허용될 수 없다는 것이다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39 참조). 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상의 정도, 신뢰침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여야 한다(헌재 2001. 2. 22. 98헌바19; 헌재 2001. 4. 26. 99헌바55 참조).

판단

먼저, 이 사건 조항을 통하여 달성하려는 공익적 측면을 본다. 산재보험은 앞서 본 바와 같이, 업무상 재해를 입은 근로자를 보호하고 그들의 생활을 보장할 목적으로 마련한 공적인 사회보험에 해당한다. 또한 산재보험의 주된 재원인 사업주가 납부하는 보험료는 각 사업주의 소속 근로자들만을 위한 것이 아니라 전체 산재근로자의 보험급여를 위하여 사용되므로, 산재법은 업무상 재해를 입은 근로자의 보호 및 생활보장을 도모함과 아울러, 보험급여 지급 및 제도 운영에 있어 보험급여자 전반에게 보험급여의 혜택이 적절히 돌아갈 수 있도록 적정과 형평을 기할 필요가 있다. 그런데 구 산재법상 최고보상제도가 도입되기 이전의 종전 산정 방식은 소수의 고소득 직종에 속했던 산재근로자들에게 지나치게 과다한 보험급여가 지급되는 결과를 초래함으로써 보험급여 수급자 상호간, 그리고 재직근로자와 산재근로자 사이에까지 형평성 문제를 야기하는 측면이 있었고, 이에 보험급여 지급에 있어 형평을 기하고 한정된 재원으로 보다 많은 산재근로자와 그 유족들에게 적정한 보험급여 혜택이 돌아갈 수 있도록 ‘최고보상제도’가 도입됨과 동시에 다양한 보험급여 혜택이 확충된 것이다. 이와 같이 최고보상제도는 단순히 산재보험 운용에 필요한 재원 확보나 소득재분배만을 목적으로 하는 것이 아니라, 사회보험인 산재보험의 합리적이고 공정한 운영을 위하여 소수에게 과도한 보상이 치중되는 것을 개선하는 한편, 전반적으로 산재법상 보험급여의 종류 및 내용을 보강ᆞ다양화하는 등 보험급여 체계를 조정해 나가는 과정에서 보험급여 지급의 형평성을 제고하고자 마련된 제도이다. 실제 최고보상제도의 도입과 함께 산재보험급여의 종류 및 내용이 확충되고 저임금 산재근로자를 위한 보험급여의 지급수준이 상향조정된 바 있으며, 특히 2007. 12. 14. 산재법 전부개정시 저소득 근로자에 대한 휴업급여 수준의 상향조정, 재요양시 장해급여의 계속 지급, 장해등급 재판정제 도입, 직업재활급여 신설, 간병급여 지급 대상의 확대 등으로 전체적으로 산재근로자에 대한 의료ᆞ재활서비스를 확충ᆞ합리화하고 저소득 근로자 및 재활근로자에 대한 보호를 강화하는 조치가 마련되었음은 앞서 본 바와 같다. 따라서 이 사건 조항에서 정한 최고보상제도와 함께 이루어진 일련의 산재법 개정작업이 전체 산재근로자 및 그 가족에 대한 보장수준의 향상 및 재활기회의 부여라는 공익에 기여하는 바는 매우 크다.

다음으로, 청구인들의 신뢰의 보호가치와 보호수준 및 이 사건 조항으로 인하여 청구인들의 신뢰이익이 침해된 정도를 살펴보기로 한다.

산재법상 ‘장해급여제도’는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하는 것으로, 수급권자는 장해보상연금 또는 장해보상일시금을 선택할 수 있으나, 노동능력을 완전히 상실한 장해등급 제1∼3 등급에 해당하는 산재근로자에게는 장해보상연금을 지급한다(산재법 제57조, 산재법

다음으로, 청구인들의 신뢰의 보호가치와 보호수준 및 이 사건 조항으로 인하여 청구인들의 신뢰이익이 침해된 정도를 살펴보기로 한다.

산재법상 ‘장해급여제도’는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하는 것으로, 수급권자는 장해보상연금 또는 장해보상일시금을 선택할 수 있으나, 노동능력을 완전히 상실한 장해등급 제1∼3 등급에 해당하는 산재근로자에게는 장해보상연금을 지급한다(산재법 제57조, 산재법 시행령 별표 9). 이러한 장해급여제도는 불의의 사고로 인한 장해에 대한 손해배상 또는 손실보상적 급부임과 동시에 장해로 인한 장기적인 노동능력의 감소 또는 상실에 대한 소득보장적 성격도 가지고 있다. 그리고 ‘상병보상연금’은 산재에 따른 요양급여를 받는 근로자가 요양개시 후 2년이 지난 날 이후에 그 부상이나 질병이 치유되지 아니하고 그 부상이나 질병에 따른 폐질의 정도가 노동능력을 상실하였다고 인정되는 폐질등급 제1∼3 등급에 해당하고, 요양으로 인하여 취업하지 못하는 경우에 휴업급여 대신 지급하는 것으로서(산재법 제66조, 산재법 시행령 별표 8), 장기적 노동불능에 대한 소득보장적 성격을 가지고 있다. 청구인들은 ‘2000년 최고보상제도 이전 산재근로자’ 중 장해보상연금 및 상병보상연금 수급권자로서, 산재 이후부터 종전 산정 방식에 따른 보상연금을 지급받아 생활을 유지해 왔다. 그런데, 특히 장해연금 또는 상병연금 수급권자의 경우 장해정도 또는 폐질정도에 따라 계속적인 치료를 받아야 하고, 그 외에 의료보조기 구입, 치료, 간병 등으로 산재를 입기 전보다 생활비에 소요되는 비용이 늘어나는 것이 일반적이며, 높은 노동능력상실률로 말미암아 보상연금에 생계를 의지하는 경우가 대부분이기 때문에, 종전에 지급받던 보상연금의 갑작스런 삭감은 이들 수급권자의 생활에 상당한 타격을 줄 우려가 있다. 이러한 사정을 고려하여 헌법재판소는 2009. 5. 28., 입법자가 최고보상제도를 도입하면서 종전 산정 방식에 따른 보상연금 수급권자들의 신뢰를 배려하기 위하여 단계적 감액비율 조정 등 실질연금액의 점진적 감소를 꾀할 수 있는 방법을 선택하여 시행하지 않고, 구 산재법 부칙조항에서 ‘2000년 최고보상제도 이전 산재근로자’들에게 2년 6개월의 경과기간 동안만 구법을 적용하고 이후 곧바로 최고보상제도를 적용하도록 한 것은 종전 산정 방식에 따른 장해보상연금을 지급받아 온 자들의 신뢰를 보호하기에 충분치 않다고 보아, 구 산재법 부칙조항 중 경과기간에 관한 ‘2002년 12월 31일까지는’ 부분에 대하여 헌법에 위반된다고 결정한 바 있다(헌재 2005헌바20등 참조).

그러나 종전 산정 방식에 따른 보상연금을 계속 지급받을 것이라는 청구인들의 신뢰가 영구적으로 보호되어야 한다고 보기 어렵고, 아래에서 보는 바와 같은 이유로 청구인들의 신뢰이익이 침해된 정도가 2000년 최고보상제도 도입 당시와 같다거나 그동안 청구인들의 신뢰가 충분히 보호되지 않았다고 보기 어렵다. 1최고보상제도는 구 산재법에 최초로 도입되어 2000. 7. 1.부터 시행되었는데, 구 산재법 부칙조항 중 ‘2000년 최고보상제도 이전 산재근로자’에 대하여 2년 6개월 동안 최고보상제도의 적용을 유예할 것을 정한 경과기간에 대한 헌법재판소의 위헌결정에 따라, 청구인들은 최고보상제도가 시행된 2000. 7. 1.부터 이 사건 조항이 시행되기 전인 2008. 6. 30.까지 8년 동안 최고보상제도를 적용받지 않고 종전 산정 방식에 따른 보상연금을 계속 지급받았다. 나아가 최고보상제도가 시행된 이후에도 청구인들의 경우 이 사건 조항의 시행 전까지 구 산재법 제38조 제3항에 따라 동일 직종 근로자의 통상임금 변동률을 기준으로 인상된 평균임금이 적용되어 이를 기초로 산정된 보상연금이 지급되었는바(대법원 2011두1153 판결 참조), 공단의 사실조회회신결과에 따르면 청구인들은 같은 기간 최고보상제도를 적용받은 자들에 비하여 평균 40% 이상 보상연금을 더 지급받은 것으로 확인된다. 2 또한 2007. 12. 14. 산재법 전부개정으로 2008. 7. 1.부터 ‘2000년 최고보상제도 이전 산재근로자’에게도 간병급여가 적용되고, 장해급여 재판정 제도의 도입으로 장해상태가 악화된 경우 등급이 상향조정될 수도 있는 등 전반적인 보험급여 혜택이 증강되었으므로, 이 사건 조항의 시행일부터 종전 산정 방식에 따른 보상연금이 최고보상기준금액을 한도로 산정된 금액으로 삭감되어 지급되는 것만 놓고 청구인들에 대한 산재법상의 보험급여 혜택이 줄어들었다고 단정하기 어렵다. 3 최고보상기준금액은 전체 근로자 임금 평균액의 1.8배로 정해져 있는바, 실제 이 사건 조항이 시행된 2008년 이후 최고보상기준금액은 1일당 15만 원 이상, 2013년 최고보상기준금액은 1일당 173,120원(공단의 사실조회회신결과에 의하면 월 평균 3,375,015원)이어서 이를 기준으로 산정한 보상연금의 수준이 청구인들이 종전 생활을 유지할 수 없을 정도로 낮다고 보기는 어렵다. 4 특히 장해보상연금의 경우 일반적인 노동력의 가동연한과 무관하게 산재근로자들의 사망 또는 국적상실시까지 계속하여 지급되고, 상병보상연금의 경우에도 61세 이후부터 고령자의 상병보상연금 지급기준(산재법 제68조 별표5)이 적용되어 65세 이후 최대 20% 감액되기는 하나 요양이 종료될 때까지 계속 지급되고 이후 장해판정을 받게 되면 장해급여도 지급받을 수 있다는 점에서, 이들 급여의 수준이 노동능력상실률을 감안하여 이루어지는 민사상 손해배상보다 적다고 볼 수도 없다. 나아가 청구인들 중에는 장해보상연금과 장해보상일시금 중 선택이 가능했던 사람들이 있는데, 장해급여 중 장해보상일시금의 산정방법으로 정한 일수가 장해보상연금의 산정방법으로 정한 일수의 평균 4년 6개월분에 해당함을 고려할 때(산재법 제57조 제2항 별표2 참조), 산재 이후 최소 8년 이상 종전 산정 방식에 따른 장해보상연금을 지급받아 온 청구인들의 경우 장해보상일시금을 선택하였을 경우보다 불리한 경우는 발생할 수 없다. 5 이러한 점을 종합하여 볼 때, 청구인들은 최고보상제도가 도입된 이후에도 최고보상제도를 적용받는 다른 산재근로자와 달리 8년 동안 종전 산정 방식에 따른 보상연금을 지급받아왔으므로 청구인들의 신뢰는 충분히 보호되었다고 볼 수 있고, 이 사건 조항으로 인하여 청구인들의 신뢰이익이 침해된 정도가 크다고 볼 수 없다.

그렇다면 이 사건 조항으로 인하여 달성되는 공익은 산재보험급여의 적정성과 형평을 유지함으로써 전체 산재근로자 및 그 가족의 실질적 생활보장을 위한 것으로 매우 중대한 반면, 청구인들이 입은 신뢰이익(사익)의 침해정도가 위와 같은 공익을 초월할 정도로 크다거나 그러한 공익이 청구인들이 입는 손해를 정당화할 수 없을 정도에 해당한다고 보기 어렵다.

소결 그러므로 이 사건 조항은 헌법상 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.

이 사건 조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부

헌법 제34조 제1항, 제2항은 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 사회보장ᆞ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다고 규정함으로써, 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시켜 건강하고 문화적인 생활을 보장하는 것이 국가의 책무라고 하는 사회국가원리를 헌법적으로 수용하고 있다. 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적인 의무를 다하였는지 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33; 헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390 참조).

살피건대, 최고보상제도는 산재보험급여 지급에 있어 형평성을 유지하고 한정된 재원으로 보다 많은 산재근로자와 그 가족들에게 적정한 보험급여 혜택이 돌아갈 수 있도록 함에 그 궁극적 목적이 있다. 이 사건 조항으로 인하여 청구인들이 종전 산정 방식에 따른 보상연금보다 최고보상기준금액을 한도로 산정된 보상연금의 차액만큼 감축된 보상연금을 지급받게 된다 하더라도, 최고보상제도 도입 이후의 산재근로자들에 비하여 8년 동안 종전 산정 방식에 따른 보상연금을 지급받아 왔고, 전부개정 산재법에 의하여 기타 간병급여나 장해급여 재판정 제도 등 다른 종류의 보험급여 혜택을 받을 수 있게 된 점, 최고보상기준금액 자체가 일반 근로자의 하루 평균 임금보다 높은 수준이고, 장해연금의 경우 노동능력상실률과 무관하게 청구인들의 사망 또는 국적상실시까지 계속 지급되는 점 등을 고려하면, 이 사건 조항이 ‘2000년 최고보상제 이전 산재근로자’인 청구인들에게 적용된다고 하여 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리가 침해된다고 보기는 어렵다.