서울고등법원 2024. 4. 17. 선고 2023나2013846 판결

제1심판결 제3면 3행의 “법률”을 “대통령령”으로 고친다.

제1심판결 제3면 8행의 “있었다” 다음에 “(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)”를 추가하고, 18행의 “구 노동조합법 시행령 제9조 제2항”을 “이 사건 시행령 조항”으로, “원고를”을 “원고 조합을”로 각 고친다.

제1심판결 제5면 7행의 “(이하 ‘이 사건 단체협약’이라 한다)”를 삭제하고, 글상자 아래에 다음과 같은 내용을 추가한다.

제1심판결 제5면 아래에서 6행을 “5) 원고 조합은 2001. 4.경 피고로부터 사무실 임차를 위한 국고보조금 600,000,000원을 지원받았고,”로 고치고, 제6면 5행의 “대구교육청은”과 “사무실” 사이에 “2016년경”을 추가한다.

제1심판결 제7면 11행의 “구 노동조합법 시행령 제9조 제2항이”를 “이 사건 시행령 조항이”로, 아래에서 4행의 “2호증의”를 “2, 5호증의”로 각 고친다.

원고 조합원들의 청구 및 원고 조합의 주위적 청구

원고 조합의 예비적 청구

관련 법리

어떠한 행정처분이 후에 항고소송에서 취소되었다고 할지라도 그 기판력에 의하여 당해 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없는 것이고, 그 행정처분의 담당공무원이 보통 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에 국가배상법 제2조 소정의 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 봄이 상당할 것이며, 이때에 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 피침해이익의 종류 및 성질, 침해행위가 되는 행정처분의 태양 및 그 원인, 행정처분의 발동에 대한 피해자측의 관여의 유무, 정도 및 손해의 정도 등 제반 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시켜야 할 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다(대법원 1999. 9. 17. 선고 96다53413 판결, 대법원 2000. 5. 12. 선고 99다70600 판결 등 참조).

상위법규에 대한 해석이 그 문언 자체만으로는 명백하지 아니하여 여러 견해가 있을 수 있는 데다가 이에 대한 선례나 학설·판례 등도 하나로 통일된 바 없어 해석상 다툼의 여지가 있는 경우에는 그 공무원이 나름대로 합리적인 근거를 찾아 어느 하나의 견해에 따라 상위법규를 해석한 다음 그에 따라 시행령 등을 제정하게 되었다면, 그와 같은 상위법규의 해석이 나중에 당원이 내린 해석과 같지 아니하여 결과적으로 당해 시행령 등의 규정이 위법한 것으로 되고 그에 따른 행정처분 역시 결과적으로 위법하게 되어 위법한 법령의 제정 및 법령의 부당집행이라는 결과를 가져오게 되었다고 하더라도, 그와 같은 직무처리 이상의 것을 당해 업무를 담당하는 성실한 평균적 공무원에게 기대하기 어려운 것이므로, 이러한 경우에까지 국가배상법상 공무원의 과실이 있다고 할 수는 없을 것이다(대법원 1995. 10. 13. 선고 95다32747 판결, 대법원 1997. 5. 28. 선고 95다15735 판결 등 참조).

판단

구 노동조합법의 해산명령 규정은 노동관계법령을 위반하거나 공익을 해할 염려가 있는 경우 행정관청이 당해 노동조합 자체의 해산을 명령할 수 있도록 한 규정이고, 이 사건 시행령 조항은 설립신고서의 반려사유가 발생하였음에도 불구하고 행정관청의 시정요구에 응하지 아니한 노동조합에 대하여 노동조합법상 노동조합으로 보지 아니함을 통보하는 규정이다.

관련 소송의 제1심 및 항소심 법원은 이 사건 시행령 조항이 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 보아 원고 조합의 청구를 기각하거나 이를 그대로 유지하는 판결을 선고하였다. 관련 소송 대법원 전원합의체 판결에서도 ‘이 사건 시행령 조항의 의미는 매우 명확하며, 법률이 규정한 바를 구체화하는 것으로서 합헌적이고 정당하다’(대법관 김재형의 별개의견), ‘이 사건 시행령 조항은 수익적 행정처분인 노동조합 설립신고 수리처분의 사후적 철회 절차를 규정한 것으로서 무효가 아니라고 보는 것이 온당한 태도라고 생각한다’(대법관 안철상의 별개의견), ‘이 사건 시행령 조항은 모법인 노동조합법의 구체적 위임이 없더라도 적법·유효하다고 보아야 한다’(대법관 AK, 대법관 AL의 반대의견)는 의견이 제시되었다. 이처럼 관련 소송 대법원 전원합의체 판결이 선고되기 전까지는 이 사건 시행령 조항이 유효한지에 관하여 통일된 학설이나 판례가 제시된 바 없었고, 제1심 및 항소심 법원에서는 물론 항소된 지 약 4년도 더 지나 선고된 위 전원합의체 판결에서도 다수의견과는 다른 견해가 제시되었다.

관련 소송의 제1심 및 항소심 법원의 판단과 상고심에서 제시된 별개의견, 반대의견 등에 비추어 보면, 이 사건 시행령 조항의 제정에 관여한 피고 공무원들이 법률유보원칙에 위반되지 않는다는 판단 아래 위 조항을 제정한 데에는 나름대로의 합리적인 근거가 있었다고 보는 것이 타당하다.

이 사건 시행령 조항은 ‘노동조합이 설립신고증을 교부받은 후 법 제12조 제3항 제1호에 해당하는 설립신고서의 반려사유가 발생한 경우에는 행정관청은 30일의 기간을 정하여 시정을 요구하고 그 기간 내에 이를 이행하지 아니하는 경우에는 당해 노동조합에 대하여 이 법에 의한 노동조합으로 보지 아니함을 통보하여야 한다’라고 정하고 있다. 위 조항은 법외노조의 통보를 기속적으로 규정하고 있을 뿐 재량의 여지를 남겨두고 있지 아니하므로, 피고 공무원들로서는 노동조합이 시정 요구를 받고도 이행하지 않을 경우 위 시행령에 따라 법외노조 통보처분을 하여야 한다. 이 사건 시행령 조항의 문언, 체계, 연혁 및 이 사건 통보처분의 경위 등에 비추어 볼 때, 이 사건 통보처분 등의 업무를 처리한 피고 공무원들에게 이 사건 시행령 조항이 무효라고 판단할 것을 기대하거나 원고 조합에 설립신고서 반려사유가 없었다고 판단할 것을 기대하기는 어렵다.

교원노조법 제6조 제1항에 따라 노동조합의 대표자는 노동조합 또는 조합원의 임금, 근무 조건, 후생복지 등 경제적·사회적 지위 향상에 관하여 교육부 장관, 시·도 교육감 등과 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다.

임용권자는 교원노조법 제5조 제1항<3>, 국가공무원법 제71조 제1항 제6호<4>에 따라 노동조합 전임자로 종사하게 된 교원에 대하여 휴직을 명하여야 하고, 국가공무원법 제70조 제1항 제4호<5>에 따라 휴직 기간이 끝나거나 휴직 사유가 소멸된 후에도 직무에 복귀하지 않는 공무원을 직권으로 면직시킬 수 있다. 이 사건 통보처분을 한 이상, 피고 공무원들로서는 국가공무원법 제71조 제1항 제6호에 따라 원고 조합원들의 휴직 사유가 소멸하였다고 판단할 수밖에 없으므로, 이들에게 원고 조합원들에 대한 직권면직처분을 발령하지 않을 것을 기대하기는 어렵다. 또한 피고가 직권면직처분을 한 시점은 이 사건 통보처분을 한 2013. 10. 24. 무렵이 아니라, 관련 소송의 제1심 및 항소심 법원의 판단이 내려진 2016. 1.경부터이다.

원고들은, 피고의 고용노동부장관 등이 이 사건 통보처분이 위법하다는 점을 인식하였음에도 불구하고, 피고의 국가정보원 소속 공무원 등이 원고 조합을 정치적으로 배제하거나 사회적으로 고립시키려는 의도에서 원고 조합에 대한 비판적 여론을 조성하거나 원고 조합을 법외노조로 하기 위한 근거를 제공함에 따라 피고가 이 사건 통보처분 등을 하였다는 취지로도 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 시행령 조항은 1988. 4. 15.부터 사실상 존재해 왔고, 피고는 원고 조합의 규약 부칙 제5조를 이유로 원고 조합에 대하여 2010. 3. 31. 1차, 2012. 9. 17. 2차 시정명령을 발령하였으며, 1차 시정명령 중 부칙 제5조에 관한 부분은 위법하지 아니하다는 판결이 상고심을 거쳐 2012. 1. 12. 확정되기까지 하였다. 그럼에도 불구하고 원고 조합은 2차 시정명령 또한 이행하지 아니하였다. 비록 이 사건 시행령 조항에 따라 이 사건 통보처분을 할 것인지에 관하여 고용복지부와 청와대 사이에 이견이 있었고, 설령 이 사건 통보처분에 관여한 피고 공무원들 중 일부에게 원고들 주장과 같은 내심의 의도가 있었다 하더라도, 앞서 살펴본 바와 같이 나름의 합리적인 근거를 바탕으로 이 사건 시행령 조항이 법률유보원칙에 위반되지 않는다는 판단 아래 위 조항의 적용·집행의 일환으로 이 사건 통보처분과 후속조치를 취한 이상, 그와 같은 국가작용 과정에 객관적 주의의무를 결하여 객관적 정당성을 상실하였다고 볼 정도의 잘못이 있다고 볼 수 없다.

이 사건 단체협약에 따른 사무실 임차비용 지원채무의 존부

이 사건 단체협약의 실효 시점

앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 단체협약은 ‘유효기간을 협약 체결일로부터 1년’으로 정하면서(부칙 제1조), ‘협약을 갱신코자 할 경우 유효기간 만료 30일 전에 갱신요구안을 제출하여야 하고, 갱신요구안이 제출되지 않으면 협약은 자동 갱신된 것으로 간주하여 효력이 지속된다’(부칙 제2조)라고 정하고 있었다. 이 사건 단체협약은 2002. 12. 30. 체결되었으므로, 유효기간은 2002. 12. 30.부터 2003. 12. 29.까지이다.

나아가 앞서 든 증거, 을 제6, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 유효기간 만료일인 2003. 12. 29.의 30일 전까지 갱신요구안이 제출되지 아니한 사실, 원고 조합이 2004. 1. 5. 피고의 교육부에 단체교섭요구안을 제출하여 원고 조합과 피고 사이에 교섭이 진행되었으나 새로운 단체협약이 체결되지 않은 사실을 인정할 수 있다.

다만, 노동조합법 제32조 제3항 본문은 ‘단체협약의 유효기간이 만료되는 때를 전후하여 당사자 쌍방이 새로운 단체협약을 체결하고자 단체교섭을 계속하였음에도 불구하고 새로운 단체협약이 체결되지 아니한 경우에는 별도의 약정이 있는 경우를 제외하고는 종전의 단체협약은 그 효력만료일부터 3월까지 계속 효력을 갖는다’라고 정하고 있고, 위 조항은 교원노조법 제14조 제1항<6>에 따라 원고 조합과 같은 교원 노동조합에도 적용되므로, 이 사건 단체협약은 2004. 12. 30.부터 3개월이 되는 2005. 3. 29.까지만 효력을 갖게 된다.

이 사건 단체협약의 묵시적 갱신 여부

이 사건 단체협약 부칙 제2조는 묵시적 갱신을 의제하는 규정이고, 그 외에는 묵시적 갱신에 관한 조항이 이 사건 단체협약에 존재하지 아니한다. 위 부칙 제2조는 쌍방이 갱신요구안을 제출하지 아니할 경우 쌍방이 이 사건 단체협약과 같은 내용으로 협약을 갱신하려는 의사를 표시한 것으로 의제하는 규정이다. 그런데 원고 조합은 2004. 1. 5. 단체교섭요구안을 제출하였으므로, 원고 조합이 이 사건 단체협약의 내용과 같은 내용으로 협약을 체결하려는 의사를 표시하였다고 볼 수 없고, 위 부칙 제2조가 적용되지 아니하는 이상 갱신요구안을 제출하지 아니한 피고의 의사를 이 사건 단체협약과 같은 내용으로 협약을 갱신하려는 의사로 간주할 수도 없으며, 무엇보다도 원고 조합과 피고 사이에 의사의 합치가 있었다고 볼 수 없다.

피고는 이 사건 통보처분 전인 2008. 11. 18.경 원고 조합에 이 사건 단체협약의 효력이 2005. 3. 30.경 상실되었다고 통보하였고, 이 사건 단체협약의 체결 및 효력 상실 경위에 관한 설명이 기재된 보도 자료를 배포하였다. 이처럼 피고는 2005. 3. 30. 이후 이 사건 단체협약이 갱신되지 아니하였다고 인식하고 있었다.

원고 조합은 피고의 고용노동부장관이 2020. 9. 4. 이 사건 통보처분을 직권 취소한 뒤 피고 측에 ‘이 사건 통보처분 뒤 효력이 상실된 원고 조합 시·도지부의 단체협약의 효력이 이 사건 통보처분 취소로 자동으로 회복되는지’ 여부 및 ‘원고 조합이 피고의 교육부와 체결한 단체협약이 2005. 5. 30. 효력을 상실하였는데, 노사합의로 인하여 효력을 복원하는 것이 가능한지’ 여부에 관하여 문의하였다. 이에 관하여 피고 측은 ‘이 사건 통보처분 취소로 인하여 효력이 상실된 원고 조합 시·도지부의 단체협약의 효력 상실 통보가 당연히 취소되는 것은 아니고, 이미 효력을 상실한 단체협약의 효력을 노사합의를 통하여 복원할 수 있는지 여부는 당사자들이 자율적으로 해결해야 할 사항이다’라는 취지로 답변하였다(을 제9호증). 원고 조합은 2020. 11. 5.경 피고 측 답변에 근거하여 피고 교육부장관에게 이 사건 단체협약의 효력 회복을 요청하였다(을 제10호증). 이에 비추어 보면, 원고 조합 또한 이 사건 단체협약이 2005. 5. 30.경 효력을 상실하였다고 인식한 것으로 보이고, 달리 원고 조합이 이 사건 소 제기 전까지 이 사건 단체협약의 실효 여부 및 시점에 관하여 다투었다는 사정은 나타나지 않는다.

갑 제3호증 기재에 의하면, 피고의 교육부장관이 2013. 10. 25. 각 시·도교육청에 ‘원고 조합 노조 아님 통보에 따른 휴직사유 소멸 통보 및 후속조치 이행 협조 요청’이라는 제목의 공문을 보냈는데, 위 공문에 “다. 기존 체결된 단체협약은 2013. 10. 24. 이후 효력 상실, 현재 진행 중인 단체교섭 중지. 단체협약에 의한 각종 행사지 원금 등도 지원 중지”라고 기재되어 있는 사실이 인정되기는 한다.

소결

묵시적 합의에 의한 피고의 사무실 임차비용 지원채무의 존부

관련 법리

판단

원고 조합이 주장하는 묵시적 합의는, 이 사건 단체협약의 실효에도 불구하고 위 단체협약에서 정한 의무와 사실상 동일한 내용의 의무를 피고에게 부담하게 하는 것으로서 피고에게 중대한 불이익을 부과하는 것이므로, 원고 조합과 피고가 취한 일련의 행위, 동기 및 경위 등을 종합하여 그 성립 여부를 판단하되, 그와 같은 의사의 합치가 있었는지 여부는 엄격하게 판단하여야 한다.

피고는 2008. 11. 18.경 원고 조합에게 이 사건 단체협약이 2005. 3. 30.경 실효되었다고 통보함으로써 이 사건 단체협약에 따른 의무를 부담하지 않는다는 의사를 표시하였다.

이 사건 통보처분 전까지 피고가 원고 조합에 사무실 임차료 지원금 600,000,000원의 반환을 요구하지 않은 것으로 보이기는 한다. 그러나 피고 공무원이 원고 조합과의 충돌이나 갈등을 회피하기 위한 동기에서 임차료 지원금의 반환을 요구하지 아니하였을 가능성도 얼마든지 있으므로, 반환을 요구하지 아니하였다는 사정만으로 사무실 임차료 지원에 관한 묵시적 합의가 성립하였다고 볼 수는 없다. 또한 피고가 내부적으로 이 사건 단체협약과는 별도로 위와 같은 내용의 묵시적 합의를 체결하기로 의사결정을 하였다는 정황도 발견되지 않는다.

한편 원고 조합은, 피고가 이 사건 단체협약으로써 반환시기의 약정 없이 임차료를 지원한 이상, 사용대차와 유사하게 원고 조합의 사용수익이 종료되거나 사용수익에 족한 기간이 경과하기 전까지는 피고가 임차료 지원을 유지하여야 한다는 취지로 주장한다. 민법 제613조 제2항이 ‘시기의 약정이 없는 경우에는 차주는 계약 또는 목적물의 성질에 의한 사용, 수익이 종료한 때에 반환하여야 한다. 그러나 사용, 수익에 족한 기간이 경과한 때에는 대주는 언제든지 계약을 해지할 수 있다’라고 규정하고 있으나, 피고가 원고 조합에 지원한 600,000,000원은 금전으로서 민법 제598조에서 정한 소비대차의 목적물일 뿐, 민법 제609조에서 정한 사용대차의 목적물에 해당하지 아니하므로, 이 사건 단체협약에 따라 제공한 위 임차료 지원금의 사용관계가 민법상 사용대차에 해당한다고 볼 수 없고, 따라서 사용대차에 관한 규정인 민법 제613조 제2항에 따른 권리가 원고 조합에게 발생한다고 볼 수 없다. 원고 조합이 항소이유로 들고 있는 대법원 2002. 3. 26. 선고 2000다3347 판결은 노동조합이 사무실을 제공받은 사안으로서 이 사건과 사안을 달리하므로, 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고 조합의 위 주장도 이유 없다.