서울행정법원 2021. 5. 13. 선고 2020구합67223 판결

원고는 인천 강화군 B에서 ‘C요양원’이라는 명칭으로 노인복지법상 노인의료복지시설의 일종인 노인요양시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 설치․운영하고 있는 대표자이다.

피고 직원들은 보건복지부 소속 공무원들과 함께 2020. 2. 3.부터 같은 달 6.까지 노인장기요양보험법 제61조에 따라 2016. 1.부터 2018. 9.까지 및 2019. 10.부터 2019. 12.까지 총 36개월을 조사대상기간으로, 2015. 8.을 조사대상기간 외로 하여 현지조사를 실시하였다(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다).

피고는 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로, 2020. 5. 14. 원고가 아래 표 기재와 같이 합계 41,425,390원의 장기요양급여비용을 과다지급 받았다는 이유로 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조에 따라 위 금액을 징수하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

원고 주장의 요지

원고의 연차 유급휴가 사용 시 실 근무시간 인정 여부

거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였는지 여부

관계 법령

판단

관련 규정의 내용

구 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 “장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다.”라 규정하고, 제23조 제3항은 “장기요양급여의 제공 기준․절차․방법․범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 4. 1. 보건복지부령 제622호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호에 따르면, 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설이 장기요양기관으로 지정받기 위하여는 ‘노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력’ 요건을 갖추어야 한다. 이 사건 시설은 노인요양시설로서 노인의료복지시설에 해당하고, 구 노인복지법 시행규칙(2019. 4. 1. 보건복지부령 제665호로 개정되기 전의 것) [별표 4]는 ‘6. 직원의 배치기준’ 항목에서 노인의료복지시설의 경우 ‘시설장 1명’ 등의 인력기준을 준수하여야 한다고 규정하고 있다.

구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 “재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.”라고 규정하고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 제2호에 따르면, 시설급여비용은 장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2015-202호,<1> 이하 ‘이 사건 고시’라고만 한다)는 급여비용의 세부적인 산정기준을 정하고 있고, 이 사건 처분사유와 관련하여 장기요양급여제공에 있어 요구되는 인력기준의 조건 및 인력배치기준의 충족 여부를 판단하는 기준 등을 규정하고 있다.

인력배치기준을 충족하는 ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위한 기준에 관한 이 사건 고시 제49조, 제51조의 내용은 다음과 같다.

직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.

근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간으로 한다.

근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다.

위 규정의 위임에 따라 국민건강보험공단 이사장은 어떠한 경우를 월 기준 근무시간으로 포함할지 여부에 관한 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(이하 ’이 사건 공고‘라 한다)’에서 구체적인 기준을 정하고 있는데, 이 사건 처분사유 발생 당시 적용되던 이 사건 공고의 주요 규정 내용은 다음과 같다. ① 근로기준법 제60조 제1항에서 제5항에 의한 연차유급휴가, 근로기준법 제74조에 의한 출산전후휴가 또는 유산․사산휴가 중 유급으로 하는 최초 60일, 본인의 결혼 등 유급인 경조사의 해당 기간, 직원의 질병 또는 부상으로 의료기관에 입원하여 유급병가인 경우 연간 7일 이내에서 1일 최대 8시간까지 인정한다(제12조 제1항 제1호).

근로기준법 제75조에 의한 수유시간, 제74조 제7항에 의한 임산부근로단축시간, 제10조에 의한 공민권 등의 행사, 모자보건법 제10조에 의한 임산부의 건강진단의 경우 1일 2시간에서 8시간까지 인정한다(제12조 제1항 제2호).

자격증소지자에 대한 보수교육 등 근로시간 중에 참여한 교육 및 출장에 해당하는 경우 1일 8시간에서 실제 소요된 시간을 근무시간으로 인정한다(제12조 제1항 제3호).

원고의 연차 유급휴가 사용 시 실 근무시간 인정 여부

이 사건 고시는 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙이 보건복지부장관에게 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 고시하도록 권한을 부여함에 따라 보건복지부장관이 정한 것이고, 피고의 이사장은 이 사건 고시의 위임에 따라 이 사건 공고를 통해 더욱 세부적인 기준을 정하고 있다. 이 사건 고시는 각 상위의 법령인 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 지니고, 이 사건 공고는 각 상위 법령 및 이 사건 고시의 취지를 해석하는 구체적인 기준으로서 법원이 충분히 존중하여야 한다. 장기요양급여비용은 한정된 재원으로 집행되어 유효․적절한 지급을 확보할 필요성이 있고, 인력배치기준은 장기요양기관을 이용하는 수급자가 최적의 급여를 제공받을 수 있도록 장기요양기관의 질을 담보하는 하나의 기준이다. 보험재정에 관한 사실관계는 수시로 변화할 것이 예상되므로 보험재정 상황에 따라 매년 적정한 장기요양급여의 기준과 비용이 다르게 산정될 가능성 또한 예정되어 있다고 보아야 한다. 피고는 장기요양보험사업의 보험자로서(구 노인장기요양보험법 제7조 제2항) 사회․경제적 제반 여건에 탄력적으로 대응하여 구체적인 급여비용 기준을 정하고 있으므로, 이러한 위임 취지와 인력배치기준의 의미 등을 고려할 때, 월 기준근무시간을 정하고 해당 기준근무시간을 충족하였는지 여부에 따라 급여비용 산정의 전제가 되는 ‘근무인원’을 산정하고, 근무인원이 인력배치기준을 충족하는지 여부에 따라 가산․감산을 적용하는 이 사건 고시 및 이 사건 공고의 각 관련 규정은 모두 상위 법령의 위임범위 내에 있고 법률에 저촉되지 않는다.

이 사건 고시 및 공고의 각 관련 규정은 실제로 근무하지 않았음에도 인력기준을 충족하였다고 간주하는 예외사유로 ‘근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유’를 정하고 있고, 근로기준법 제60조에서는 사용자와 근로자 사이의 관계를 전제로 사용자가 근로자에게 부여하여야 할 연차유급휴가의 범위에 관하여 규정하고 있다. 한편, 근로기준법상 ‘근로자’란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 사람을 말하고, ‘사용자’란 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자를 말하는데(근로기준법 제2조 제1항 제1호, 제2호), 원고는 이 사건 시설을 운영하는 대표자이므로 위 시설에 관한 조직에서는 근로기준법상 사용자에 해당하고, 근로자라고 볼 수 없다. 그런데 근로기준법 제60조에서 발생하는 연차 유급휴가는 근로기준법상 근로자에게 발생하는 권리이므로, 사용자인 원고에게는 근로기준법 제60조에서 정한 연차 유급휴가가 주어질 수 없음이 문언상 분명하고, 달리 시설장이자 사용자인 원고가 연차 유급휴가를 사용하는 것까지 실 근무시간으로 산정하여야 한다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였는지 여부

구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 ‘제37조 제1항 제4호·제3항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란 장기요양급여를 받는 자가 이를 받기 위하여 거짓 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여 비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함하는 것이라고 봄이 상당하다(국민건강보험법상 요양급여비용에 관한 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결의 취지 참조).

살피건대, 원고는 이 사건 시설의 운영자로서 근로기준법상의 연차 유급휴가를 사용할 수 없는 지위에 있음이 분명함에도 예외적으로 실 근무 시간으로 인정되는 근로기준법상 연차 유급휴가를 지급받아 사용한 것처럼 피고가 관리하는 노인장기요양 보험포털사이트에 접속하여 원고의 인력이 포함된 급여비용을 청구하여 지급받은 사실은 앞서 본 바와 같고, 이를 위 법리에 비추어 보면 위와 같은 원고의 행위는 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 지급받은 경우’에 해당한다고 봄이 상당하다(원고는, 원고의 이 사건 시설에 대한 시설장 및 대표자로서의 지위와 근로기준법상 연차 유급휴가를 사용한다는 내용을 위 포털사이트에 입력하였다면 피고가 위 연차 유급휴가 사용이 정당한지 여부를 심사하여야 한다는 취지로 주장하나, 원고는 이 사건 시설을 운영하는 사용자의 지위에 있는 관계로 근로기준법상 연차 유급휴가 관련 예외조항의 적용을 받지 못하는 것이고 시설의 운영자가 아닌 고용된 시설장의 경우에는 근로기준법상 연차 유급휴가를 사용하여도 실 근무시간을 인정받을 수 있으며, 피고가 구 노인장기요양보험법상 각 시설의 직원들이 사용한 연차 유급휴가가 근로기준법상 유효한 것인지 여부까지 심사하여야 할 의무가 있다고 볼 수는 없다). 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.