서울행정법원 2023. 10. 26. 선고 2023구합52383 판결

원고는 2009. 8. 13. 설립되어 노인요양시설 설치·운영사업을 영위하는 법인으로, 통영시 B에서 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관(노인요양시설)으로서 시설급여를 제공하는 'C(이하 '이 사건 기관'이라 한다)'을 개설·운영하고 있다. 원고의 대표이사 D는 이 사건 기관의 대표자이자 시설장을 겸하고 있는 사람이다(이하 '겸직자'라 한다).

피고는 2022. 10.경 원고에 대하여 이 사건 기관의 장기요양급여비용 청구의 적정성을 확인하기 위한 자료의 제출을 요청하였고, 이에 원고는 2019. 1.경부터 2022. 10.경까지의 기간 동안 작성된 관련 자료를 제출하였다.

피고는 위 자료를 검토하는 과정에서 D가 2019. 1.경부터 2019. 8.경까지 수회 연차 유급휴가를 사용하였음에도 불구하고, 원고가 피고에게 D가 월 기준 근무시간을 모두 충족한 것으로 신고하여 장기요양급여비용을 지급받은 사실을 확인하였다(이하 '이 사건 위반행위'라 한다).

피고는 2022. 11. 22. 이 사건 위반행위와 관련하여 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항에 따라 원고에게 합계 30,914,490원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고 주장의 요지

근거법령 적용의 위법

평등원칙 위반

처분사유 부존재

이 사건 고시는 제54조 1항에서 인력추가배치 가산을 받고자 하는 노인장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐, 제49조의 월 기준 근무시간을 충족하여야 한다고 규정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 기관의 종사자 중 1인이 이 사건 고시 제49조의 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 고시 제48조의 인력배치기준을 위반하였다고 할 수 없다.

그리고 이 사건 고시 제66조는 요양보호사, 간호조무사, 사회복지사, 물리(작업)치료사, 조리원, 위생원, 보조원(운전사)에 한하여 급여비용을 감액 지급하도록 규정하고 있으므로, 시설장의 월 기준 근무시간 부족 내지 인력배치기준위반은 이 사건 고시 제66조에 의한 급여비용 감액 지급 대상에 해당하지 않는다. 그러나 피고는 시설장의 월 기준 근무시간 부족에 관한 이 사건 위반행위를 이유로 이 사건 고시 제66조에 근거하여 이 사건 처분을 하였다.

관계 법령

판단

근거법령 적용이 위법한지 여부

법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다. 따라서 장기요양급여의 제공 및 급여비용 청구가 적법한지 여부도 별도의 경과규정을 두지 않은 이상 장기요양급여 제공 행위 당시에 시행되던 산정기준에 관한 법령 등을 기준으로 판단하여야 한다.

그런데 행정기본법이 '처분이란 행정청이 구체적 사실에 관하여 행하는 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용을 말한다.'(제2조 제4호), '제재처분이란 법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말한다.'(제2조 제5호 본문)고 하여 '처분'과 '제재처분'을 구별하여 규정하고 있는 점, 행정기본법 제14조 제3항은 본문에서 그 적용 대상을 '법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분'으로 명확히 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 행정기본법 제14조 제3항 단서의 적용 대상은 '처분'이 아닌 '제재처분'으로 한정된다고 봄이 타당하다. 따라서 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따라 이 사건 위반행위에 대하여 이 사건 세부사항이 적용되기 위해서는 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거하여 이루어진 이 사건 처분이 행정기본법 제2조 제5호 본문의 '제재처분'에 해당함이 전제되어야 한다.

결국 이 사건 위반행위에 대하여는 당시 시행되던 개정 전 세부사항이 적용되는 것이지 행정기본법 제14조 제3항 단서에 의하여 이 사건 세부사항이 적용되는 것이 아니고, 피고는 이 사건 위반행위에 대하여 개정 전 세부사항이 적용됨을 전제로이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분에 근거법령 적용의 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

평등원칙 위반 여부

관련 법리 및 관련 규정

평등권의 침해 여부는 본질적으로 동일한 비교집단을 다르게 취급하는 경우에 문제되므로, 평등권의 침해 가능성을 판단하기 위해서는 본질적으로 동일한 비교집단이 존재한다는 점이 전제되어야 한다. 본질적으로 동일하지 않은 비교집단을 다르게 취급하는 경우에는 차별 자체가 존재한다고 할 수 없다(헌법재판소 2010. 6. 24. 선고 2010헌마167 결정 등 참조).

근로기준법의 적용을 받는 근로자에 해당하는지 여부는 계약의 형식에 관계없이 그 실질에 있어서 근로자가 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하고, 여기서 종속적인 관계가 있는지 여부를 판단함에 있어서는 업무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지고 취업규칙·복무규정·인사규정 등의 적용을 받는지 여부, 업무 수행 과정에서 사용자로부터 구체적이고 직접적인 지휘·감독을 받는지 여부, 보수가 근로 자체의 대상적 성격을 갖고 있는지 여부와 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로제공관계의 계속성과 사용자에의 전속성의 유무와 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2005. 5. 27. 선고 2005두524 판결, 대법원 2007. 5. 31. 선고 2006다78466 판결 등 참조). 한편 회사나 법인의 이사 등 임원은 회사 등으로부터 일정한 사무처리의 위임을 받고 있는 것이므로, 사용자의 지휘·감독 아래 일정한 근로를 제공하고 소정의 임금을 받은 고용관계에 있는 것이 아니며, 따라서 일정한 보수를 받는 경우에도 이를 근로기준법 소정의 임금이라 할 수 없고, 회사 등의 규정에 의하여 이사 등 임원에게 퇴직금을 지급하는 경우도 그 퇴직금은 근로기준법 소정의 퇴직금이 아니라 재직 중의 직무집행에 대한 대가로 지급되는 보수의 일종에 불과하다(대법원 2001. 2. 23. 선고 2000다61312 판결, 대법원 2003. 9. 26. 선고 2002다64681 판결 등 참조). 반면, 회사나 법인의 이사 또는 감사 등 임원이라고 하더라도 그 지위 또는 명칭이 형식적·명목적인 것이고 실제로는 매일 출근하여 업무집행권을 갖는 대표이사나 사용자의 지휘·감독 아래 일정한 근로를 제공하면서 그 대가로 보수를 받는 관계에 있다거나 또는 회사로부터 위임받은 사무를 처리하는 외에 대표이사 등의 지휘·감독 아래 일정한 노무를 담당하고 그 대가로 일정한 보수를 지급받아 왔다면 그러한 임원은 근로기준법상의 근로자에 해당한다(대법원 2017. 9. 7. 선고 2017두46899 판결 등 참조).

구 노인장기요양보험법에 의하면 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하고(제31조 제2항), 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호는 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있는데, 구 노인복지법 시행규칙(2019. 9. 27. 보건복지부령 제672호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표 4]는 노인요양시설의 경우 사회복지사업법에 따른 사회복지사 자격증 소지자 또는 의료법 제2조에 따른 의료인의 자격기준을 갖춘 '시설의 장 1명'을 배치하도록 규정하고 있다. 또한 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있는데, 그 위임에 따른 이 사건 고시 제6조 제4항 제2호는 '시설장은 상근하여야 하며 상근시간외에도 응급상황 등에 대처할 수 있도록 대비하여야 한다.'고 규정하고 있다. 사회복지사업법 제35조 제1항 또한 사회복지시설의 시설장에게 상근 의무를 부여하고 있다.

구체적 판단

위와 같은 관련 법리 및 관련 규정에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 사회복지법인에 고용된 노인요앙시설의 시설장이 사회복지법인의 대표자인 겸직자와 본질적으로 동일한 비교집단에 속한다고 할 수 없으므로, 개정 전 세부사항이 연차 유급휴가와 관련하여 겸직자와 시설장을 다르게 취급한 것이 평등원칙에 반한다거나 겸직자의 직업수행의 자유를 침해한다고 보기는 어렵다.<2>

근로기준법 제2조 제1항은 '근로자란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 사람을 말한다.'(제1호), '사용자란 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자를 말한다.'(제2호)고 정의하고 있다. 겸직자는 사회복지법인의 대표자로서 대·내외적으로 그 법인을 대표하고, 사회복지법인이 설치·운영하는 노인복지시설의 운영을 포함한 사회복지법인의 사업계획, 예산·결산에 관한 사항 등 제반 사무를 총괄하며, 노인복지시설에 지급되는 급여비용 및 보조금 등에 관한 자금 집행에 관한 사항을 결정할 수 있다.

원고는 겸직자도 고용된 시설장과 마찬가지로 상근의무를 부담해 근로시간에 차이가 없고 수행한 직무 또한 실질적으로 동일하다는 이유를 들어 겸직자와 시설장의 동일성을 주장한다. 그러나 사회복지법인이 설치·운영하는 노인복지시설에 시설장을 별도로 고용하지 않고 사회복지법인의 대표자인 겸직자가 시설장을 겸하는 것을 선택함에 따라 시설장에게 부과되는 상근의무를 겸직자가 이행하게 되는 것에 불과하고, 직무 수행에 있어 시설장과 겸직자의 차이가 없는 것처럼 보이더라도 이 역시 겸직자가 시설장을 겸하는 것을 선택함에 따라 시설장으로서 직무를 수행하였기 때문일 뿐인바, 원고가 주장하는 사유만으로는 겸직자와 시설장이 동일한 지위에 있다고 보기 어렵다.

이처럼 겸직자는 사회복지법인의 대표자로서 대표권과 업무집행권을 행사하는 사람이고, 사회복지법인이 설치·운영하는 노인요양시설의 시설장으로서 업무수행을 하는 과정에서 사용자의 지휘·감독을 받고 있다고 볼 수 없으므로, 근로기준법에서 정한 '근로자'가 아니라 사업주 또는 사업 경영 담당자로서 '사용자'에 해당한다. 따라서 사회복지법인에 고용되어 사회복지법인의 관리·감독 하에 종속적인 관계에서 근로를 제공하는 근로자인 시설장은 겸직자와 본질적으로 동일한 지위에 있지 아니하여 의미 있는 비교집단으로 보기 어렵다. 그렇다면 개정 전 세부사항이 연차 유급휴가와 관련하여 겸직자와 시설장 사이에 차등을 두더라도 이를 '본질적으로 같은 것을 다르게 취급하는 경우'라고 할 수 없다.

이와 전제를 달리하여 연차 유급휴가와 관련하여 시설장과 겸직자를 다르게 취급하는 것에 합리적인 이유가 존재하는지 여부에 관하여 보더라도, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 위 관련 규정과 법리에 비추어 보면, 연차 유급휴가에 있어 시설장과 겸직자를 다르게 취급하는 것에 합리적인 이유가 존재한다고 봄이 타당하다.

장기요양보험은 보험가입자의 보험료, 국가 및 지방자치단체의 부담금을 재원으로 하여 운영되고(구 노인장기요양보험법 제8조, 제58조), 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 사회보험으로서의 특징이 있고 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 따라서 한정된 재원에서 장기요양기관에 지급되는 급여비용은 위와 같은 장기요양보험제도의 취지에 부합하고 관련 법령이 허용하는 범위 내에서 투명성과 공공성을 담보하는 형태로 운용되어야 한다.

개정 전 세부사항 제12조 제1항 제1호 가목은 근로기준법의 적용을 받는 근로자인지 여부를 기준으로 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가 사용시간을 월 기준 근무시간에 포함하도록 하였다. 이는 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인을 대상으로 급여제공을 하는 장기요양기관의 특성상 시설장·종사자 등의 상근의무를 필요로 하는 현실을 고려하여, 급여비용을 지급받기 위해 장기요양기관에 소속된 근로자들에 대하여 근로기준법에 따른 유급휴가를 사용하지 못하도록 하는 경우를 방지하려는 취지이다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 근로기준법상 근로자에 해당하는지 여부를 기준으로 연차 유급휴가 사용시간을 월 기준 근무시간에 포함하여 그에 해당하는 급여비용을 지급받도록 한 것에 합리적인 이유가 있고, 그로 인해 사용자의 지위에 있는 겸직자가 근로자의 지위에 있는 시설장과 달리 대우받는 것이 부당하다고 보기 어렵다.

결국 이 사건 처분이 평등원칙을 위반하였다거나 겸직자의 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없으므로, 이 부분 원고의 주장 또한 받아들이지 아니한다.

처분사유 인정 여부

앞서 본 바와 같이 이 사건 고시에 의하면 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 규칙 제23조에 따르고(제48조), 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'이며(제49조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 해당 직원이 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하고(제51조 제1항), 근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정되며(제51조 제4항), 인력추가배치 가산 등 배치가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조에 따른 인력배치기준을 충족하여야 한다(제54조 제1항).

이 사건 기관의 겸직자인 D가 2019년 7회 연차 유급휴가를 사용한 사실은 앞서 본 바와 같고, D가 이와 같이 연차 유급휴가를 사용한 시간을 제외할 경우 실제근무시간이 이 사건 고시 제49조 제1항에 따른 월 기준 근무시간에 미달한다는 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없다.

결국 피고는 이 사건 처분으로써 원고로부터 이 사건 고시 제55조 제1항에 따른 인력추가배치 가산금을 환수하였을 뿐, 이 사건 고시 제66조에 따라 요양보호사, 간호(조무)사, 사회복지사, 물리(작업)치료사, 조리원, 위생원, 보조원(운전사)에 대한 급여비용을 감액한 것이 아니다. 따라서 이 사건 처분이 이 사건 고시 제66조를 위반하였다는 원고의 주장 또한 받아들이지 아니한다.

소결론