수원지방법원 2020. 10. 22. 선고 2019구합72916 판결

원고는 진폐재해자의 권익증진 및 복지사업 등을 목적으로 설립된 비영리 사단법인이고, 피고는 사업주의 장애인 고용 및 지원 등을 목적으로 '장애인고용촉진 및 직업재활법'(이하 '장애인고용법'이라 한다) 제43조 제1항에 따라 설립된 공법인이다.

원고에 소속된 A 태백시지회(이하 '원고'라고만 한다)는 2015. 12. 18. 태백시로부터 태백시 B 소재 C공영주차장 등(2차선 도로 양쪽에 위치한 노면 주차장이다. 이하 '이 사건 주차장'이라 한다)의 관리운영권을 낙찰받아 2016. 1. 1.부터 2018. 12. 31.까지 이 사건 주차장을 운영하였다.

원고는 이 사건 주차장에서 장애인인 소외 D, E, F, G, H(이하 '소외인들'이라 한다)를 고용한 사업주임을 전제로 하여, 장애인고용법 제30조에 따라 피고에게 2016. 4. 4.(2016년 1분기)부터 2019. 1. 1.(2018년 4분기)까지 분기별로 12회에 걸쳐 장애인고용장려금(이하 '고용장려금'이라고만 한다)을 신청하여 피고로부터 2016. 4. 6.부터 2019. 1. 11.까지 16회(1회 신청 분에 대하여 수회에 걸쳐 지급된 부분이 있다)에 걸쳐 합계 106,690,000원을 수급하였다.

그런데 피고는, 원고가 소외인들에 대하여 허위의 근로계약서를 작성하고 월 일정 급여를 지급한 것처럼 금융거래내역을 만들어 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 피고로부터 고용장려금을 지급받았다는 이유로 2019. 6. 5. 원고에게 고용장려금 부정수급액 97,390,000원(이는 위 106,690,000원 중 원고의 2016. 4. 4.자 고용장려금 신청(2016년 1분기 분)에 대한 고용장려금 지급액 930만 원을 제외한 금액이다)을 환수하고, 471,950,000원을 추가징수하기로 하는 내용의 처분사전통지를 하였다.

위 처분사전통지 당시 피고는 원고에게 의견제출 기회를 부여하였으나, 원고는 별도의 의견제출을 하지 않았다. 이후 피고는 2019. 6. 27. 원고에게 위 사전통지와 동일한 내용의 '신고납부 및 납입고지서'(이하 '납입고지서'라고만 한다)를 발송하였으며, 이는 그 무렵 원고에게 송달되었다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 이후 원고는 피고로부터 위 부정수급액 및 추가징수금에 대하여 2019. 7. 24.경 독촉장 및 납부고지서를 재차 송달받았으나, 이를 납부하지 않았다.

인정사실

춘천지방법원 영월지원은 2019. 10. 22. "① A 요양센터장 소외 I와 A 태백시지회장 소외 J은, 이 사건 주차장에서 근로하는 장애인들을 마치 원고 법인에서 근로하는 것처럼 허위로 근로계약서를 작성하고 그들이 일정한 월급을 받아온 것처럼 계좌거래내역을 만들어 피고로부터 고용장려금을 수급하기로 공모하였다. 이에 따라 I는 2016. 4. 4.경 D, E, F, G, H(소외인들)를 고용하여 그들에게 월급을 지급한 것처럼 작성한 허위의 근로계약서 및 계좌거래내역을 장애인 고용장려금 신청서에 첨부하여 피고에게 제출하고 이에 따라 2016. 4. 7.경 및 2016. 10. 17.경 2016년도 1분기 소외인들에 대한 고용장려금 9,300,000원을 수급한 것을 비롯하여 그때부터 2019. 1. 11.까지 총 12회에 걸쳐 합계 106,690,000원을 부정수급함으로써 I와 J은 공모하여 거짓으로 장애인 고용장려금을 수급하였다. ② 또한 원고의 사용인인 I, J이 원고의 업무에 관하여 위와 같은 위반행위를 함으로써 원고는 장애인고용법을 위반하였다(양벌규정)"는 내용의 장애인고용법 위반행위에 대하여, I에게 징역 8월에 집행유예 2년, J, 원고에게 각 벌금 500만 원을 각 선고하였고(2019고단224, 이하 '관련 형사사건'이라 한다), 이는 그대로 확정되었다(검사가 위 1심 판결에 대하여 항소하였으나 2019. 7. 5. 수원지방법원 2019노1991호 사건에서 항소기각 판결을 받아, 위 1심 판결은 그대로 확정되었다).

관련 형사사건에서 I, J 및 원고는 자신들의 범죄사실을 모두 자백하였고, 위 법원은 '이 사건 주차장에서 근무하는 소외인들의 근로형태에 비추어 그들에게 실질적 근로자성이 없다고 보이지는 않는다'고 판시한 바 있다.

소외인들은 2016년경 이후 원고로부터 정액의 급여를 받지 않고 주차장 수입금 중 매월 또는 매일 일정한 금액을 사납금 형태로 원고에게 지급하고 나머지를 개인 수입으로 가져갔다.

소외인들 중 관련 형사사건에서 증인으로 출석한 E는 '근로계약서 작성 당시 I가 고용장려금 수령을 위해서는 급여 통장이 필요하다고 하기에, 급여 거래내역의 외관을 만들기 위해 금융기관에서 통장을 만들어 I에게 건네주었다. 당시 자신은 원고에게 1일 6만 원을 입금하고 이를 초과하는 주차장 수입액은 자신이 가져가는 내용으로 I와 구두 약정을 하였다'는 내용의 증언을 하였다.

원고의 주장

행정청이 처분을 하는 때에는 원칙적으로 문서로 하여야 하고, 장애인고용법 시행규칙 제13조 제2항에 의하면 장애인 고용장려금 반환·추가 징수 통지는 위 시행규칙 별지 제17호 서식에 의하여 하는데, 피고는 이에 의하지 않고 2019. 6. 27. 납입고지서를 통해 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분에는 절차상 하자가 있다.

원고에게 이 사건 주차장의 주차관리원으로 고용된 소외인들은 주차요금 수입 중 매일 일정한 금액을 제외한 나머지 금액을 개인의 수입으로 가져가는 방식으로 임금을 지급받은 점, 원고는 소외인들에 대한 4대 보험료를 납부한 점, 이 사건 주차장 및 주차관리에 소요되는 주차표 등의 비품은 모두 원고에 의해 제공된 점, 소외인들도 이 사건 주차장이 자신들의 책임하에 운영된다고 생각하지 않았던 점 등을 고려할 때, 소외인들은 근로기준법상 근로자에 해당하고, 소외인들이 얻은 수입금액은 월 150만 원 ~ 200만 원 정도로서 이는 최저임금 규모를 초과하는바, 원고는 고용장려금을 지급받을 자격을 갖추었다.

설령 원고가 고용장려금을 부정수급하였다고 하더라도, 원고가 2016. 4. 4. 신청하여 2016. 4.경 수급한 2016년 1분기 분 고용장려금에 대한 피고의 징수 권한은 장애인고용법 제40조에 따라 3년의 시효가 완성되어 소멸된 것이다. 따라서 피고는 2016년 2분기 및 3분기 분 부정수급금에 대한 추가징수액을 산정하기 위하여 장애인고용법 시행규칙 제13조 제1항을 적용함에 있어서는 2016년 1분기 분 고용장려금을 부정수급한 횟수를 고려하지 않고 2016년 2분기 및 3분기 분 부정수급액에 대한 추가징수액을 산정하였어야 하는데, 피고는 2016년 1분기 고용장려금 부정수급을 사전 부정수급 횟수에 반영하여 2016년 2분기 분 부정수급액의 3배(피고는 위 시행규칙 제13조 제1항 제1호가 아닌 제2호를 적용하였다), 2016년 부정수급액의 5배(피고는 위 시행규칙 제13조 제1항 제2호가 아닌 제3호를 적용하였다)로 추가징수금을 산정·부과하였으므로, 이는 위법하다.

이 사건 주차장은 2차선 도로 양쪽에 위치한 노면 주차장으로서, 차량번호 및 입차 시간을 확인하는 단말기를 설치할 수 없고, 근처에 CCTV를 설치하기도 어려워 이 사건 주차장의 입출차 관리를 하기 매우 어렵고, 이 사건 주차장 이용자들 대부분은 현금으로 결제를 하여 이 사건 주차장의 정확한 매출 규모를 알 수 없는 점, 이에 원고는 소외인들이 매일 일정액을 사납하고 그 외 수입을 소외인들이 가져가는 방식으로 소외인들과 최종 합의한 점, 소외인들이 애초에 이 사건 주차장에서 근무하지 않는 가장의 근로자는 아닌 점 등에 비추어 보면, 이 사건 추가징수액의 규모는 지나치게 과다하고, 이는 비례의 원칙 및 평등원칙을 위반한 것으로 이 사건 처분에는 재량권 일탈·남용의 위법이 있다.

관계 법령

판단

절차적 하자 주장에 대한 판단

행정절차법 제23조 제1항, 제24조 제1항은, '행정청이 처분을 하는 때에는 신청내용대로 처분하는 경우, 단순·반복적인 처분, 긴급한 경우 등을 제외하고는 원칙적으로 당사자에게 문서로 그 근거와 이유를 제시하여야 한다'고 규정하고 있는바, 이와 같이 처분사유를 명시하도록 한 것은 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 하여 정당한 처분을 하게 하고, 그 정당성의 근거를 제시하도록 하기 위한 것으로서, 처분의 상대방에게 이를 알려 불복신청에 편의를 주고 나아가 이에 대한 사법심사에 있어서 심리의 범위를 한정함으로써 결국 이해관계인의 신뢰를 보호하고 절차적 권리를 보장하기 위한 것이다.

이 사건에 관하여 보건대, 피고가 장애인고용법 시행규칙 제13조에서 정한 별지 제17호 서식에 의하여 이 사건 처분을 하지 않고, 처분사전통지 및 의견제출기한 경과 후 납입고지서(갑 제5호증)에 의하여 이 사건 처분을 한 사실은 인정된다.

이 사건 처분사유 부존재 여부

원고 주장과 같이, 원고는 소외인들에 대한 4대 보험료를 납부하고 있고, 소외인들이 원고로부터 독립적인 책임하에 이 사건 주차장 관리 업무를 수행하는 것으로 보기는 어려운 점, 소외인들은 I 등 원고의 지휘·감독하에 자신의 업무를 수행하는 것으로 보이는바, 소외인들이 근로기준법상 근로자에 해당될 여지는 상당하다(대법원 2007. 3. 29. 선고 2005두13018, 13025 판결 등 참조).

그러나 장애인고용법 제31조 제1항 제1호 소정의 고용장려금 환수 및 추가징수의 제재조치가 가능한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 고용장려금을 지급받을 자격이 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 고용장려금 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 의미하는데(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등 참조), 관계법령 및 위 인정사실과 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고는 장애인고용법상 고용장려금을 부정수급하였다고 봄이 타당하여 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

장애인고용법 제30조 제1항은 고용노동부장관은 장애인의 고용촉진과 직업 안정을 위하여 장애인을 고용한 사업주에게 고용장려금을 지급할 수 있다고 규정하고, 제5항은 제1항에 따른 고용장려금의 지급 및 청구에 필요한 사항은 대통령령으로 정하고, 그 지급 시기·절차 등에 필요한 사항은 고용노동부장관이 정한다고 규정하고 있다. 이에 따라 고용노동부장관은 '장애인고용장려금 지급기준'(고용노동부고시 제2015-87호, 이하 '이 사건 지급기준'이라 한다)을 두어 고용장려금 지급기준, 지급단가, 지급신청 및 지급결정 등에 관하여 규정하고 있는데, 그 중 제2조 제1항 단서는 '최저임금 이상을 받거나 최저임금 적용제외 인가를 받은 장애인 근로자'에 한하여 고용장려금을 지급한다고 규정하고 있다. 이 사건 지급기준 제2조는 '최저임금 이상을 받거나 최저임금 적용제외 인가를 받은 장애인 근로자'에 한하여 고용장려금을 지급한다고 규정하고 있다.

원고는 이 사건에서 소외인들의 수입은 일반택시운송사업에서 운전업무에 종사하는 근로자가 일정 금액을 사납금으로 지급하고 나머지를 수입으로 가져가는 형식의 급여 구조와 동일한데, 택시운전업무 종사자에 대하여도 여전히 근로자성이 유지된다고 보아야 하는바, 소외인들이 사납금을 제외한 나머지 수령 금액은 급여에 해당하고 그 규모가 최저임금 이상이라면, 원고는 고용장려금 수급 자격 요건을 갖춘 것으로 보아야 한다고 주장한다.

또한 소외인들이 일정액의 사납금을 공제하고 최저임금 수준에 미달하는 금액을 자신의 수입으로 가져갈 경우에도 원고가 소외인들에게 최저임금을 보장하여 주기로 한다는 내용의 약정은 찾을 수 없다.

나아가 이 사건 처분사유의 존부에 관한 핵심 쟁점은 원고가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용장려금을 받았는지 여부'라 할 것인데, 원고가 소외인들에게 최저임금을 지급한 것으로 볼 수 있다거나 그 지급을 보장하였다고 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같고, 또한 앞서 든 증거에 의하면, 원고는 월 120만 원을 정액으로 매월 25일에 급여로 지급한다는 내용의 근로계약서를 작성하였으나, 그 내용은 허위인 사실, 원고는 소외인들 명의의 입출금 통장을 제공받아 허위로 급여 이체 외관을 작출한 사실을 알 수 있는바, 이와 같이 허위로 작성한 서류를 첨부하여 고용장려금을 수급한 행위는 그 자체로 장애인고용법 제31조 제1항 제1호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용장려금을 받은 경우'에 해당함에 부족함이 없다.

추가징수액 산정의 위법 여부

재량권 일탈·남용 여부

장애인고용법 제31조 제1항 단서 및 제1호에 의하면 고용노동부장관은 고용장려금을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용장려금을 받은 경우에 해당하는 경우에는 부당이득금액의 5배 범위에서 고용노동부령으로 정하는 금액을 추가로 징수하여야 한다고 규정하고 있고, 장애인고용법 시행규칙 제13조 제1항에서는 '장애인고용법 제31조 제1항 단서에 따라 징수하여야 하는 금액은 다음 각 호의 구분과 같다'고 규정하면서 지급받은 날부터 이전 3년 동안 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 횟수가 1회인 경우에는 그 부당이득금액의 3배(제2호)를, 그 횟수가 2회인 경우에는 그 부당이득금액의 5배(제3호)를 징수하여야 한다고 규정하고 있어, 원고에 대한 처분사유가 존재하는 이상 위 규정에 따라 추가징수금을 산정·부과한 피고의 처분에 어떠한 위법은 없다.

또한 앞서 든 증기에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 장애인고용법은 장애인이 그 능력에 맞는 직업생활을 통하여 인간다운 생활을 할 수 있도록 장애인의 고용촉진 및 직업재활을 위한 목적에서 고용장려금 지급 제도를 마련하고 있는 점, ② 원고는 자신의 행위가 거짓 그 밖의 부정한 방법임을 알면서도 허위의 외관을 작출하기 위하여 실제 약정 내용과 다른 근로계약서 및 소외인들의 예금통장에 급여 이체 거래내역을 작출하는 등 적극적인 방법을 동원하였는바, 그 부정행위의 정도가 결코 가볍지 아니한 점, ③ 원고가 위와 같은 부정행위를 통하여 고용장려금을 지급받은 기간이 3년이 넘는 등 상당한 기간 동안 부정수급을 해 온 점, ④ 이 사건 처분 중 추가징수처분 부분은 거짓 그 밖의 부정한 방법에 의하여 지급받은 고용장려금에 대한 징벌적인 성격을 가지고 있는 것으로, 입법취지의 정당성에 비추어 볼 때 그 자체만으로 지나치게 가혹하다고 보기는 어려운 점 등 여러 사정에 비추어 보면, 원고가 드는 사정을 감안하더라도 이 사건 처분이 부정행위의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 제재라고 보기 어렵다고 할 것이므로, 피고의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.