수원지방법원 2025. 9. 18. 선고 2024구합67222 판결

원고는 2002. 9. 11. 지방공무원으로 임용된 후, 2018. 1. 1.부터 2023. 12. 31.까지 B유치원에서 근무하다가 2024. 1. 1.부터 현재까지는 C초등학교에서 근무하고 있다.

피고는 2020. 10. 19. 원고에 대하여 ① 병가의 목적 외 사용 및 직무태만에 따른 성실의무 위반, ② 인터넷 카페 게시글 관련 품위유지의무 위반, ③ 시민단체 · 노동조합 활동 관련 겸직금지의무 위반, ④ 감사 거부로 인한 성실의무 위반을 징계사유로 하여 해임처분을 하였다.

1) 원고는 피고를 상대로 수원지방법원 2021구합60688호로 해임처분무효확인 청구의 소를 제기하였다. 위 법원은 2022. 5. 12. 병가의 목적 외 사용 및 직무태만에 따른 성실의무 위반의 징계사유는 인정되지 않고, 인정되는 나머지 징계사유만으로는 징계양정이 재량권의 한계를 벗어나 위법하다고 보아 해임처분을 취소하는 판결을 선고하였다.

이에 대하여 피고는 수원고등법원 2022누12131호로 항소하였으나, 위 법원은 2023. 7. 14. 피고의 항소를 기각하는 판결을 선고하였다. 피고는 대법원 2023두49738호로 상고하였으나, 2023. 11. 30. 심리불속행 판결로 피고의 상고가 기각되었다(이하 '관련사건 확정판결'이라고 한다).

피고는 관련사건 확정판결에서 징계사유로 볼 수 없다고 한 병가의 목적 외 사용을 제외한 나머지 징계사유에 대하여 경기도교육청인사위원회의 의결을 거쳐 2024.2. 23. 원고에 대하여 정직 3월 처분(이하 '이 사건 징계'라고 한다)을 하였다. 징계사유는 아래와 같다.

원고는 2024. 3. 22. 이 사건 징계의 취소를 구하는 소청을 하였으나, 경기도교육소청심사위원회는 2024. 5. 9. 원고의 청구를 기각하였다.

징계사유 부존재

제1 징계사유

원고는 경기도교육청의 위법 · 부당한 조치나 관행, 소속 공무원의 부정행위 등을 지적하는 공익적 목적에서 이 사건 게시글을 게재하였고, 실제로 그 내용과 같은 비리가 드러나 일부 사립유치원장들은 형사처벌을 받았으므로, 이 사건 게시글에는 진실성과 공익성이 인정된다.

대한민국은 1991년에 국제노동기구에 가입하였고, 「결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약」(조약 제2504호, 이하 '이 사건 협약'이라고 한다)을 국회 동의를 얻어 비준함으로써 2022. 4. 20.부터 이 사건 협약이 발효되었으므로, 대한민국헌법(이하 '헌법'이라고 한다) 제6조 제1항에 따라 이 사건 협약은 국내법과 마찬가지로 준수되어야 한다. 이 사건 게시글은 이 사건 협약에 따라 정당한 의사표현으로 보장되어야 하므로, 이 사건 게시글 게재를 이유로 원고를 징계하는 것은 이 사건 협약 전문 및 제3조에 위반된다.

피고와 H노동조합, I노동조합이 2011. 11. 30. 체결한 단체협약 제38조는 내부신고자 보호 규정을 두고 있고, 피고는 단체협약 제38조에 따라 원고가 제기한 문제를 해결하고 원고에 대한 실질적인 보호방안을 강구하여야 한다. 그럼에도 피고가 이 사건 게시글 게재를 이유로 원고를 징계하는 것은 단체협약 제38조에 위반된다.

제2 징계사유

원고는 사립유치원에 만연한 부정부패와 부조리를 척결해야 한다는 의도에서 이 사건 시민단체에서 감사로 활동하였고, J노동조합 소속으로 노동조합의 연대 · 연합 활동 차원에서 이 사건 노동조합에서 지도위원으로 활동하였다. 원고가 이 사건 노동조합에서 지도위원으로 활동한 것은 헌법 제33조 제1항, 구「노동조합 및 노동관계조정법」(2021. 1. 5. 법률 제17864호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노동조합법'이라고 한다) 제10조 제1항 제5호, 제16조 제1항 제6호에 따라 보장되는 노동조합의 연대활동 내지 연합단체 설립 · 가입에 해당하는 정당한 조합활동의 일환이다.

원고가 이 사건 노동조합에서 지도위원으로 활동하였음을 이유로 원고를 징계하는 것은 이 사건 협약 제2조, 제6조에 위반된다.

제3 징계사유

재량권 일탈 · 남용

징계사유의 존부

관련 규정 및 법리

헌법 제6조 제1항은 "헌법에 의하여 체결 · 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다."라고 규정하고 있다. 헌법은 국제평화주의와 국제법 존중주의를 국가질서 형성의 기본방향을 결정하는 중요한 원리로 인정하고 있으므로, 입법부와 행정부는 물론 사법부 등 모든 국가기구가 국제적 협력의 정신을 존중하여 될 수 있는 한 국제법규의 취지를 살릴 수 있도록 노력할 것이 요청된다(대법원 2023. 3. 13. 선고 2021도3652 판결 참조).

대한민국은 1991년에 국제노동기구(International Labour Organization, ILO)에 가입하였고, 2021. 2. 26. 이 사건 협약인 ILO 제87호 협약과 LO 제98호 협약(「단결권및 단체교섭권 원칙의 적용에 관한 협약」)에 대하여 국회 동의를 얻어 비준함으로써 2022. 4. 20.부터 위 협약들이 발효되었다.<1> 이 사건 협약은 헌법 제6조 제1항에 따라 국내법과 마찬가지로 이를 준수할 의무가 있고, 개별 규정의 구체적인 내용과 성질 등에 따라 직접적인 재판규범이 될 수도 있다.

이러한 국제법 존중주의는 우리나라가 가입한 조약과 일반적으로 승인된 국제법규가 국내법과 같은 효력을 가진다는 것으로서 조약이나 국제법규가 국내법에 우선한다는 것은 아니다(대법원 2005. 5. 13.자 2005초기189 결정 취지 참조).

법령 위반행위에 대하여 행정상의 제재처분을 하려면 그 위반행위 이후에 법령이 변경되었더라도 경과규정 등 법령 적용에 관하여 특별한 규정을 두고 있지 아니한 이상 그 위반행위 당시에 시행되던 법령에 의하여야 한다(대법원 1987. 1. 20. 선고 86누63 판결 등 참조). 2021. 3. 23. 법률 제17979호로 제정된 행정기본법은 행정상 제재처분의 적용 법령에 관한 대법원 판결 취지를 반영하여 제14조 제3항에서 법령 적용의

제1 징계사유

이 사건 협약의 관련 규정

구체적 판단

원고의 이 부분 행위는 지방공무원법 제55조에서 정한 품위유지의무를 위반한 경우에 해당한다.

지방공무원법 제55조는 "공무원은 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다."라고 규정하고 있고, 지방공무원법 제69조 제1항 제3호는 '공무원이 공무원의 품위를 손상하는 행위를 하였을 때에는 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.'라고 규정하고 있다.

공무원이 외부에 자신의 상사 등을 비판하는 의견을 발표하는 행위는 그것이 비록 행정조직의 개선과 발전에 도움이 되고, 궁극적으로 행정청의 권한행사의 적정화에 기여하는 면이 있다고 할지라도, 국민들에게는 그 내용의 진위나 당부와는 상관없이 그 자체로 행정청 내부의 갈등으로 비쳐, 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 요인으로 작용할 수 있고, 특히 발표 내용 중에 진위에 의심이 가는 부분이 있거나 표현이 개인적인 감정에 휩쓸려 지나치게 단정적이고 과장된 부분이 있는 경우에는 그 자체로 국민들로 하여금 공무원 본인은 물론 행정조직 전체의 공정성, 중립성, 신중성등에 대하여 의문을 갖게 하여 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 위험성이 더욱 크므로, 그러한 발표행위는 공무원으로서의 체면이나 위신을 훼손하는 행위에 해당한다(대법원 2017. 4. 13. 선고 2014두8469 판결 등 참조).

원고의 이 부분 행위는 경기도교육청의 위법 · 부당한 조치나 관행, 소속 공무원의 부정행위 등을 지적하는 것이라고 보이기는 하나, 원고가 충분한 근거를 제시하지 않은 채 마치 경기도교육청 내에 성추행, 인권유린, 100억 원대의 비리 등 불법행위가 있었다는 취지로 보이는 단정적이거나 과장된 표현을 사용한 점, 원고가 이 사건 게시글에서 '피눈물, 응징, 보복' 등 감정적인 표현을 사용한 점 등을 고려하면, 원고가 이 사건 게시글을 게재한 목적이나 이 사건 게시글의 진위 여부를 떠나 그 자체로 경기도교육청 내부의 갈등으로 비치므로, 교육행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키기에 충분하다고 판단된다. 원고의 이 부분 행위는 지방공무원법 제55조에서 정한 품위유지의무를 위반한 경우에 해당한다.

원고의 이 부분 행위에 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용된다고 볼 수 없다.

이 사건 협약 전문은 그 문언과 내용에 비추어 보면 결사의 자유 및 표현의 자유의 중요성을 확인하는 추상적이고 선언적인 의미를 갖는 데에 그치고, 이 사건 협약 제3조는 노동자단체 및 사용자단체가 자유롭게 대표자를 선출하고 관리 및 활동을 조직할 권리 등을 가지고, 공공기관은 이러한 권리를 최대한 존중하고 보장하여야 한다는 일반적인 원칙을 규정하고 있다.

원고의 이 부분 행위가 징계대상이 된 이유는 사립유치원 비리 관련 경기도교육청 및 그 소속 공무원들의 대응과 관련하여 충분한 근거 없이 '감사과 공무원의 100억 대 비리연루, 전직 5급 공무원의 사립유치원 20억 부정회계처리 지원, 만 3세 성추행의혹 은폐, 특수절도, 반인권 부당노동행위 등의 불법행위'를 실제처럼 과장하여 단정적으로 표현하였다는 데에 있는 것이므로, 제1 징계사유는 징계의 목적 및 대상 등에 비추어 이 사건 협약 전문 및 제3조가 규정하고 있는 결사의 자유나 이와 관련한 표현의 자유와 관련이 있다고 할 수 없다.

국제노동기구(ILO)의 이행감독기구인 결사의 자유 위원회는 '노동조합 및 그 지도부가 간부에 의해 향유되는 표현의 자유는 그들이 정부의 경제 · 사회정책을 비판하고자 할 때도 보장되어야 한다. 정부의 사회 · 경제 정책을 비판하는 것을 포함하여 의견을 표현할 권리는 직업단체 권리의 핵심적인 요소의 하나이다.'라는 등으로 판정하였으나, 국제노동기구(ILO) 산하 결사의 자유 위원회의 판정은 국내법과 같은 효력이 있거나 일반적으로 승인된 국제법규라고 볼 수 없으므로 위 판정에 법적 구속력을 인정할 수 없다.

표현의 자유는 중요한 헌법상 권리로서 충실하게 보장되어야 하지만, 제3자의 명예보호 등 다른 법익과의 관계에서 헌법상 한계가 있다. 원고에게 사립유치원의 부정부패 척결 및 조합원에 대한 처우개선 등을 도모하려는 공익적 목적이 있었다고 하더라도, 원고는 이 사건 게시글에서 모욕적이고 경멸적인 인신공격에 해당하는 표현을 하거나 부정적이고 치명적일 수 있는 불법행위 의혹을 다소간의 과장을 넘어서 단정적으로 표현하였으므로, 원고의 이 부분 행위는 표현의 자유에 의하여 보장되는 정부기관에 대한 비판으로 볼 수 없다.

원고의 이 부분 행위를 징계하는 것이 단체협약 제38조에 위반된다고 볼 수 없다.

피고와 H노동조합, I노동조합이 2011. 11. 30. 체결한 단체협약 제38조는 '교육감은 일선교육현장의 부정 · 부패척결에 적극 노력하고 내부신고자에 대하여는 실질적인 보호방안을 강구하며, 조합이 부정 · 부패를 신고하고 감사요구가 있는 경우 조합으로부터 사전 의견을 수렴하여 신속히 조사하도록 한다.'라고 정하고 있다.

이 사건 게시글의 내용 및 표현 방법 등에 비추어 볼 때 표현의 자유에 의하여 보호되는 행위로 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같다. 이 사건 게시글을 경기도교육청과그 소속 공무원들에 대한 정당한 내부신고로 볼 수 없는 이상, 원고를 단체협약 제38조에 따라 보호방안을 강구하여야 하는 내부신고자로 볼 수 없다.

제2 징계사유

이 사건 협약의 관련 규정

구체적 판단

원고의 이 부분 행위는 지방공무원법 제56조 제1항에서 정한 겸직금지의무를 위반한 경우에 해당한다.

헌법 제33조 제2항은 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권 ·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."라고 규정하여 공무원인 근로자의 노동기본권에 대하여 헌법적 제한을 두고 있고, 구 노동조합법 제5조 단서는 '공무원노동조합의 조직이나 가입에 관하여는 따로 법률로 정한다.'라고 규정하고 있다. 이에 따라 제정된「공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」(이하 '공무원노조법'이라고 한다)은 노동기본권이 보장되는 공무원의 범위와 공무원노동조합의 설립 및 운영 등에 관한 사항을 규정하고 있는데, 공무원노조법 제3조 제2항은 "공무원은 노동조합 활동을 할 때 다른 법령에서 규정하는 공무원의 의무에 반하는 행위를 하여서는 아니 된다."라고 규정하고 있다.

지방공무원법 제56조 제1항은 "공무원은 공무 외에 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하며, 소속 기관의 장의 허가 없이 다른 직무를 겸할 수 없다."라고 규정하고 있고, 지방공무원법 제69조 제1항 제1호, 제2호는 '공무원이 지방공무원법을 위반하였거나 직무상의 의무를 위반하였을 때에는 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.'라고 규정하고 있다.

원고는 이 사건 시민단체와 이 사건 노동조합에서 감사와 지도위원의 직책을겸직하고 그 직책에 따른 활동을 하였다. 공무원인 근로자의 노동기본권에 관한 헌법적 제한과 이에 따라 제정된 공무원노조법 제3조 제2항 등에 따르면 원고의 이 부분행위는 지방공무원법 제56조 제1항에서 정한 겸직금지의무를 위반한 경우에 해당하고, 원고가 2020. 7. 6. 이 사건 시민단체의 감사직에서, 2020. 8. 19. 이 사건 노동조합의 지도위원직에서 사퇴를 하였다고 하여 달리 볼 수 없다.

원고의 이 부분 행위에 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용된다고 볼 수 없다.

지방공무원법 제56조 제1항이 규정하고 있는 지방공무원의 겸직금지의무는 공무원으로 하여금 본연의 직무를 성실히 수행하도록 하는 데에 그 취지가 있으므로, 지방공무원의 겸직금지의무가 이 사건 협약 제2조, 제6조가 선언하고 있는 노동자단체의 연맹이나 연합단체의 설립 및 가입을 위한 권리를 저해하는 규정이라고 볼 수 없다.

이 사건 협약 제2조, 제6조가 규정하고 있는 '노동자단체의 연맹이나 연합단체의 설립 및 가입 권리'는 이 사건 협약 제8조 제1호에 비추어 국내법인 지방공무원법 제56조 제1항을 존중하는 범위에서 보장되는 것이므로, 노동자단체의 연맹이나 연합단체의 설립 및 가입을 위한 활동이라고 하더라도 겸직에 해당하는 경우에는 소속 기관장의 허가를 받아야 한다.

원고는 이 사건 노동조합을 결성하기 위해 이 사건 시민단체에서 활동하면서 감사의 직책을 맡았고, 실제 이 사건 노동조합 설립 과정에 관여하였으며, 조합 설립후 지도위원의 직책을 맡았다. 피고는 2020. 5. 22. 원고에 대하여 위와 같은 사유로 감봉 3월의 징계처분(이하 '종전 처분'이라고 한다)을 하였다. 그럼에도 원고는 2020.5. 24. 이 사건 노동조합의 인터넷 카페 일반게시판에 '노동조합 창립 목표 쟁취를 위해 대동단결하자'며 앞서 본 바와 같은 이 사건 게시글을 게재하였는데, 이 사건 게시글에서 자신이 이 사건 노동조합의 지도위원임을 반복해서 기재하였고, 2020. 6. 12.같은 카페 조합원 게시판에 ○○○ 유치원의 불법폐원을 막기 위해 경기도교육청 소속 공무원과 회의를 하고 있다며 "노조에서도 총력투쟁으로 이 난국을 돌파하고 꼭 승리하겠습니다."라는 내용의 글을 게재하였다. 이처럼 원고가 소속 기관장인 B유치원장의 허가를 받지 않고 위와 같은 겸직을 한 행위가 이 사건 협약 제2조, 제6조에 따라 보장되는 행위라거나 이를 징계하는 것이 위 규정을 위반하는 것이라고 볼 수 없다.

국제노동기구(ILO) 산하 결사의 자유 위원회는 '근로자가 연합단체 등을 설립하고 가입할 권리를 보장해야 한다.'라는 취지로 판정하였으나, 위 판정도 국내법과 같은 효력이 있거나 일반적으로 승인된 국제법규라고 볼 수 없으므로 위 판정에 법적 구속력을 인정할 수 없다. 설령 위 판정에 법적 구속력을 인정할 수 있더라도, 위 판정도 국내법인 지방공무원법 제56조 제1항을 존중하는 범위에서 보장되어야 하는 것은 마찬가지이므로 이에 따라 겸직금지의무가 면제된다고 볼 수 없다.

제3 징계사유

공공감사법 제20조 제1항 제1호는 '감사기구의 장은 자체감사를 위하여 필요할 때에는 자체감사 대상기관 소속 공무원에 대하여 출석 · 답변을 요구할 수 있다.'라고 규정하고 있고, 제20조 제3항은 '제1항 각 호에 따른 조치를 요구받은 자체감사 대상기관 소속 공무원은 정당한 사유가 없으면 그 요구에 따라야 한다.'라고 규정하고 있다.

피고는 2020. 7. 20.(1차), 2020. 7. 23.(2차), 2020. 7. 27.(3차) 등 세 차례에 걸쳐 B유치원장을 통해 원고에게 복무감사 관련하여 감사장으로 출석할 것을 요구하였다. 그러나 원고는 1차 출석요구에 대하여 2020. 7. 21.부터 2020. 7. 24. 사이에 예정된 개인일정(K단체 대표자회의, 경기도교육청 방문, 도의원 면담, 병원 진료)을 이유로응하지 않았고, 2차 출석요구에 대하여도 '스트레스, 국가권익위원회 고충처리 접수, 부당노동행위, 감찰시 인격 모독, 변호사 선임 거부' 등의 이유를 들어 불출석 사유서를 내고 불응하였으며, 3차 출석요구에도 불응하며 'J노동조합 경기도교육청지부장' 이름으로 '사유를 서면으로 보내 달라'는 취지의 문서를 제출하였다.

원고가 세 차례에 걸친 출석요구에 모두 응하지 않은 점, 원고가 매번 밝힌 불출석 사유에 정당한 사유가 있다고 보이지 않거나 일정 조정 등으로 출석할 수 있는데도 이러한 노력을 전혀 하지 않은 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고의 이 부분 행위는 원고가 자체감사 대상기관 소속 공무원으로서 정당한 사유 없이 출석요구를 거부한 것이라고 판단된다.

재량권 일탈 · 남용 여부

관련 법리

판단

구 「지방공무원 징계규칙」(2020. 12. 31. 행정안전부령 제221호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1항 및 [별표 1] 징계기준에 의하면, 제1 징계사유에 해당하는 '7. 품위유지의무 위반 - 바. 기타', 제2 징계사유에 해당하는 '8. 영리 업무 및 겸직 금지의무 위반'의 경우 '비위 정도가 심하고 중과실이거나, 비위 정도가 약하고 고의가 있는 경우'는 '강등~정직'을, '비위 정도가 심하고 경과실이거나, 비위 정도가 약하고 중과실인 경우'는 '감봉'을 징계기준으로 정하고 있다. 제1, 2 징계사유의 경우 '비위의 정도가 심하고 중과실이거나, 비위 정도가 약하고 고의가 있는 경우'에 해당하므로 '강등~정직'에 해당한다.<2> 따라서 이 사건 징계는 위 징계기준의 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.

원고는 2020. 5. 22. 피고로부터 종전 처분을 받고도 승진임용 제한기간인 12개월 이내에 이 사건 비위행위를 저질렀다. 이 사건 비위행위는 구「지방공무원 징계규칙」제6조 제2항이 정하고 있는 '지방공무원 임용령 제34조에 따른 승진임용 제한기간중에 발생한 비위로 다시 징계의결이 요구된 경우'에 해당하므로 그 비위에 해당하는 징계보다 2단계 위의 징계로 의결할 수도 있는 사안이다.

원고가 이미 이 사건 비위행위와 비슷한 사유로 종전 처분을 받은 적이 있는 점 등에 비추어 원고가 이 사건 징계로 인하여 입게 될 불이익이 공직기강의 확립 등 이

원고가 사립유치원의 부정부패 척결 및 교직원의 지위 향상이라는 공익적 목적에서 이 사건 게시글을 게재하였고, 실제로 그 내용과 같은 비리가 드러나 일부 사립유치원장들이 횡령죄 등으로 처벌받기도 하였으나, 이 사건 비위행위의 내용 및 태양등에 비추어 볼 때 이 사건 징계는 위와 같은 사정이 반영되어 있는 수준의 징계로 보일 뿐 지나치게 가혹한 것으로 보이지는 않는다.

소결론