대전지방법원 2024. 4. 18. 선고 2023구합201989 판결

원고의 지위

원고 주식회사 A(이하 '원고 회사'라 한다)는 2004. 9. 8. 설립되어 철근 콘크리트공사업 등을 영위하는 법인이다.

B는 2017. 3. 13.부터 2020. 12. 30. 사망 시까지 원고 회사의 대표이사로 재직하였다.

원고 회사의 선로 옆 배수관 매립공사 수행

원고 회사는 2020. 11. 6. 피고로부터 'C공사'를 착공일 2020. 11. 16. 준공일 2021. 1. 14., 계약금액 286,042,650원의 조건으로 도급받았다.

원고 회사는 2020. 12. 9.부터 2020. 12. 30.까지 경부선 상선 D역 ~ E역 사이 천안시 동남구 F, 경부선 서울기점 G 지점 일대에서 굴착기를 이용하여 상선과 하선 선로 옆에 배수관(벤치플륨관)을 설치하는 공사(이하 '이 사건 공사'라 한다)를 수행하고 있었는데, 위 공사 기간 동안 매일 00:20부터 03:00까지는 하선 선로 옆 배수관 설치작업을, 03:00부터 05:50까지는 상선 선로 옆 배수관 설치작업을 진행하고, 각 작업시간 동안에는 작업 선로 내 열차의 운행이 통제되도록 계획되어 있었다.

이 사건 공사와 관련하여, B는 원고 회사의 대표로서 현장대리인, 원고 회사 소속 근로자 H는 굴착기의 장비운전원, 피고 대전충청본부 I 소속 J은 현장담당관의 업무를 담당하였고, 피고와 건설사업관리용역계약을 체결한 주식회사 K 소속 L은 이 사건 공사의 작업책임자, 원고 회사 소속 M은 철도운행안전관리자, 원고 회사 소속 N는 열차감시원의 업무를 담당하였다.

굴착기와 화물열차의 충돌사고 발생

B와 H는 2020. 12. 30. 02:42경 이 사건 공사 현장에서 하선 선로 옆 배수관 매립작업을 마치고 같은 날 02:45경 상선 선로 옆으로 굴착기를 이동하였다. 그런데 B와 H는 상선 선로 작업 승인 전임에도 불구하고 굴착기를 상선 선로 내로 진입시켜 그곳에 적재된 배수관을 굴착기로 옮기는 작업을 시작하였고, 같은 날 02:54경 부산신항역을 출발하여 상선 선로를 따라 오봉역으로 운행하던 부산발 오봉행 O 화물열차가 H가 운전하던 굴착기를 충격하였고, 이어 그 옆에 있던 B를 충격하였다(이하 '이 사건 사고'라 한다).

H는 이 사건 사고로 말미암아 그 자리에서 상완골 머리의 골절 등으로 인한 외상성 쇼크로 사망하였고, B는 같은 날 04:47경 천안시 서북구 P에 있는 Q병원에서 중증 두부 및 흉부 손상으로 사망하였다.

이 사건 사고의 관련자들에 대한 형사처벌

대전지방검찰청 천안지청은 이 사건 사고에 대한 수사를 한 다음 대전지방법원 천안지원 2021고단2100호로 이 사건 사고와 관련하여 이 사건 사고 현장의 열차감시원 N, 철도운행안전관리자 M, 작업책임자 L, 현장담당관 J을 업무상과실치사죄로 기소하였다.

대전지방법원 천안지원은 2022. 10. 27. 다음과 같은 이유로 이 사건 사고가 N, M, L, J의 공동 과실에 의하여 발생하였다고 판단하여 N를 벌금 3,000,000원에, M, L을 각 징역 6월·집행유예 2년에, J을 벌금 5,000,000원에 각 처하는 판결을 선고하였다. 위 판결에 대하여 검사가 항소하여 현재 항소심 재판이 계속 중이다.

원고 회사에 대한 입찰참가자격제한 처분

피고는 2022. 12. 13. 원고 회사에게, 이 사건 사고와 관련하여 '안전 및 보건조치 의무를 위반하여 동시에 2명 이상의 근로자 사망 등 중대한 위해를 가한 자'에 해당한다는 이유로 공기업·준정부기관계약사무규칙 제15조, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라 한다) 제27조, 같은 법 시행규칙 제76조에 따라 원고 회사에 대하여 부정당업자 입찰참가자격 제한처분 1년이 예정되어 있으므로 의견이 있을 경우 2022. 12. 22.까지 제출하라는 내용의 처분의 사전통지를 하였다.

원고 회사는 2022. 12. 21. 피고에게 이 사건 사고가 전적으로 피고의 책임이고 설사 원고 회사의 책임이 인정되더라도 사고 경위 등 제반 사정을 고려할 때 입찰참가자격제한 기간이 경감되어야 한다는 취지의 의견을 제출하였다.

피고는 2023. 3. 21. 계약심의위원회를 개최하였고, 심의 결과 원고 회사에 대하여 사전 통지된 기간인 1년보다 1/2 감경하여 부정당업자 입찰참가자격제한 6개월 처분을 부과하기로 의결하였다.

피고는 2023. 3. 24. 위 의결내용에 따라 원고 회사에게 국가계약법 제27조 제1항 제9호에 근거하여 2023. 4. 1.부터 2023. 9. 30.까지 6개월 간 입찰참가자격이 제한됨을 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고 회사의 주장 요지

처분사유 부존재

재량권의 일탈·남용

처분사유의 존부에 관한 판단

관련 법리

침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 아니 된다(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결 등 참조). 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조).

법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 그리고 실정법이란 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 그 법을 적용함에 있어서는 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록, 즉 구체적 타당성을 가지도록 해석할 것도 또한 요구된다. 요컨대, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 할 것이다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 할 것이다. 한편, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 당해 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조).

근로기준법의 적용을 받는 근로자에 해당하는지 여부는 계약의 형식에 관계없이 그 실질에 있어서 근로자가 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하고, 그러한 종속적인 관계가 있는지 여부를 판단함에 있어서는 업무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지고 취업규칙 · 복무규정 · 인사규정 등의 적용을 받는지 여부, 업무 수행 과정에서 사용자로부터 상당한 지휘 · 감독을 받는지 여부, 보수가 근로 자체의 대상적 성격을 갖고 있는지 여부와 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로제공관계의 계속성과 사용자에의 전속성의 유무와 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 12. 7. 선고 2004다29736 판결 등 참조).

구체적 판단

근로기준법의 적용을 받는 근로자에 해당하는지 여부는 계약의 형식에 관계없이 그 실질에 있어서 근로자가 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하는데, 앞에서 본 바와 같이 B는 2017. 3. 13.부터 2020. 12. 30. 사망 시까지 원고 회사의 대표이사로 재직하였으므로, B는 이 사건 사고 당시 원고 회사의 근로자였다고 보기는 어렵다. 한편 행정처분의 적법성에 대한 입증책임은 그 처분을 한 행정청에게 있는 것인데, 을 제12호증의 기재에 의하면 B가 2013. 2. 6.부터 2017. 4. 4.까지는 주식회사 S에서, 2020. 8. 5.부터 2020. 10. 31.까지는 주식회사 T에서 각 근무하였고 위 각 근무기간이 원고 회사에 대표이사로 등기된 기간과 일부 중복되는 사실을 인정할 수 있으나, 위 사실만으로 피고의 주장처럼 B가 이 사건 사고 당시 원고 회사의 명목상 대표이사에 불과하였을 뿐 실질적으로는 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 근로를 제공한 근로자였다고 보기에는 부족하다.

현행 국가계약법 제27조 제1항 제8호는 2021. 1. 5. 법률 제17816호로 국가계약법이 개정되면서 도입된 것인데, 그 입법 경과를 살펴보더라도 위 조항에서 정하는 '근로자'의 개념에 대표이사가 포함된다고 보기는 어렵다.

구 국가계약법(2021. 1. 5. 법률 제17816호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국가계약법'이라 한다) 제27조 제1항 제8호 다목에 의하면 중앙기관의 장은 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 자에 대하여 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한해야 한다고 규정하였고, 구 국가계약법 시행령(2021. 7. 6. 대통령령 제31864호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국가계약법 시행령'이라 한다) 제76조 제1항 제3호 가목은 그 중 하나로 '계약의 이행에 있어서 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 가한 자 또는 사업장에서 산업안전보건법에 따른 안전 · 보건 조치를 소홀히 하여 근로자 등에게 사망 등 중대한 위해를 가한 자'를 규정하고 있었다.

국회의원 15인은 2020. 7. 6. 안전·보건 조치를 소홀히 하여 근로자 등에 중대한 위해를 가한 자를 부정당업자로 하는 규정을 상위 법률에 명문화함으로써 국가가 선도적으로 기업의 고용환경을 개선한다는 이유로 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제3호 가목의 내용이었던 "대통령령으로 정하는 바에 따라 산업안전보건법에 따른 안전·보건 조치를 소홀히 하여 근로자 등에게 사망 등 중대한 위해를 가한 자"를 국가계약법 제27조 제1항 제8호로 신설하는 내용의 일부 개정법률안을 발의하였고, 위 법률안은 기획재정위원회에 회부되어 수석전문위원회의 검토보고, 경제재정소위원회축조심사 등을 거쳐 2020. 11. 30. 기획재정위원회에서 의결되었다.

그 후 2020. 12. 8. 법제사법위원회에 회부되어 법제사법위원회가 체계·자구 검토를 한 결과, 헌법재판소가 부정당업자의 입찰참가자격 제한이 직업의 자유를 직접 제한하므로 포괄위임금지나 명확성 원칙과 관련하여 강화된 기준을 적용하여야 한다고 판시한 점, 구 국가계약법 제27조 제1항 제8호와 달리 같은 항 제1호부터 제7호까지의 규정은 완결적 구조를 취하여 제7호의 괄호 부분 "그 밖에 대통령령으로 정하는 위원회"를 제외하고는 부정당업자의 요건을 대통령령에 위임하지 않고 있은 점 등을 종합하여 볼 때, 개정안 제27조 제1항 제8호가 "산업안전보건법에 따른 안전 · 보건 조치를 소홀히 하여"라고 하여 안전 · 보건 조치의 불이행 양태나 정도를 명확하게 규정하지 아니한 점, "근로자 등에게"라고 하여 근로자 이외 제3자가 어느 범위까지 포괄되는지 불분명한 점, "사망 등 중대한 위해"라고 하여 중상해 포함 여부 및 사망자 1인 발생의 경우도 포함하는지 등이 불분명한 점 등에서 포괄위임금지나 명확성 원칙과 관련하여 문제될 여지가 있음을 근거로 "계약의 이행에 있어서 산업안전보건법에 따른 안전·보건 조치 규정을 위반하여 근로자에게 대통령령으로 정하는 기준에 따른 사망 등 중대한 위해를 가한 자"로 위 법률안을 수정 가결하였고, 위와 같이 수정 가결된 법률안은 2020. 12. 9. 본회의에서 의결되어 2021. 1. 5. 공포되었다.

즉 국가계약법 제27조 제1항 제8호의 입법 과정에서 최초에는 "근로자 등에게" 사망 등 중대한 위해를 가한 자로 개정하는 법률안이 제안되어 피해자의 범위에 근로자 이외의 제3자가 포함될 여지가 있었으나, 법제사법위원회의 검토 과정에서 직업의 자유를 제한하는 침익적 행정처분인 입찰참가자격 제한에 있어서 근로자 이외 제3자가 어느 범위까지 포함되는지 불분명함이 문제되어 최종적으로 "등"이 제외되고 "근로자에게" 대통령령으로 정하는 기준에 따른 사망 등 중대한 위해를 가한 자라고 개정된 것인바, 이러한 입법 경과에 비추어 볼 때 국가계약법 제27조 제1항 제8호의 '근로자'의 범위를 명확한 근거 없이 확대해석할 수는 없다.

물론 원고 회사와 같이 규모가 크지 않은 기업에서 대표이사가 다른 근로자들과 함께 건설 현장에서 공사작업을 수행하는 경우가 많이 있고, 이러한 경우 작업 과정에서 안전조치 미흡으로 인해 근로자와 함께 대표이사가 사망한 때에도 다수의 인명사고가 발생하였다는 점에서 제재의 필요성은 충분히 인정될 수 있다. 그러나 그러한 필요성이나 구체적 타당성만을 근거로 합리적으로 가능한 법문의 해석 범위를 초과하여 제재적 행정처분의 적용 범위를 넓히는 것은 제재적 행정처분에 대한 수범자의 예측가능성과 법적 안정성을 저해하고 궁극적으로 법치행정에 반하는 결과를 초래하여 허용될 수 없다.