부산고등법원 2011. 11. 23. 선고 2011누112 판결

원고들의 지위

원고 A는 1989. 4. 10. 지방공무원으로 임용되어 2007. 1. 3.부터 부산광역시 H구 재난안전과에서 근무하는 지방행정주사보(2008. 11. 13.부터 2009. 10. 25.까지는 노동조합 전임자로서 휴직함)로서 O노동조합(이하 'O'라 한다) 위원장이다.

원고 B은 1987. 10. 26. 지방공무원으로 임용되어 2009. 7. 1.부터 부산광역시 I구 문화시설관리사업소에서 근무하는 지방행정주사로서 O 부산지역본부장이다.

원고 C은 1979. 2. 27. 지방공무원으로 임용되어 2009. 3. 16.부터 부산광역시 J구 재무과에서 근무하는 지방행정주사로서 O 부산지역본부 P지부장이다.

원고 D는 1992. 3. 14. 지방공무원으로 임용되어 2008. 3. 21.부터 부산광역시 K구 지역경제과에서 근무하는 지방행정주사보로서 O 부산지역본부 Q지부장이다.

원고 E는 1996. 10. 11. 지방공무원으로 임용되어 1999. 9. 3.부터 부산광역시 L구 총무국 세무과에서 근무하는 지방세무주사보로서 O 부산지역본부 R지부장이다.

원고 F는 1987. 10. 26. 지방공무원으로 임용되어 2009. 4. 2.부터 부산광역시 S주민센터에서 근무하는 지방행정주사로서 O 부산지역본부 T지부장이다.

원고 G은 1985. 8. 1. 지방공무원으로 임용되어 2006. 10. 13.부터 부산광역시 U주민센터에서 근무하는 지방행정주사로서 O 부산지역본부 V지부장이다.

W노동조합의 시국선언

W노동조합(이하 'W'라 한다)은 2009. 6. 18. 서울 I구 X 앞에서 "Y"라는 제목으로 W 소속 교사 16,171명의 명의로 된 시국선언문을 발표하였다.

위 시국선언문은 '촛불시위 수사', 'Z 수사', '용산 화재사건', '남북관계 경색', '교육의 위기' 등을 언급하면서 현 정부의 공권력 남용으로 기본적 인권이 심각하게 훼손되어 민주주의의 위기가 초래되었고, 이는 현 정부의 독단과 독선적 정국운영에서 비롯되었다고 주장하면서 다음과 같은 요구사항을 제시하였다.

O는 위 시국선언이 있은 날 "AA"는 제목으로 위 시국선언을 지지하고, 시국선언 참가자들에 대한 징계를 철회하라는 성명을 발표하고, 2009. 6. 22. O, AB노동조합(이하 'AB'라 한다) 및 AC노동조합(이하 'AC'라고 하고 통틀어 '3개 단체'라 한다) 간부들은 서울 서초구 AD에 있는 AC 사무실에서 W의 시국선언에 동조하면서 3개 단체가 공동으로 시국선언할 것을 논의하였다.

이에 행정안전부장관은 2009. 6. 23. 공무원노조의 시국선언은 국가공무원법 등에서 금지하고 있는 집단행위에 해당하므로 관련자 전원에 대하여 사법처리 및 징계조치를 취하겠다는 방침을 밝혔고, 이에 따라 피고들은 여러 차례 소속 공무원들에게 시국선언 참여를 자제할 것을 요청하였으나, O의 위원장인 원고 A를 비롯한 3개 단체 위원장, 간부 등은 2009. 6. 26. AE단체(이하 'AE'이라 한다) 대회의실에서 "공무원노조 시국선언 관련 정부탄압 규탄 공동 기자회견"을 개최하고, 3개 단체의 시국선언 논의와 관련하여 노조탄압을 중단하라고 주장하면서 시국선언을 강행할 것을 선언하였다.

광고 및 현수막 게재

O는 2009. 7. 13.자 AF 32면과 AG 7면에 전면 광고(이하 '이 사건 전면광고'라 한다. 위 광고 하단부에는 O의 각 본부·지부의 명칭이 기재되어 있는데 여기에 부산지역본부 AH지부, AI지부, V지부, AJ지부, AK지부, T지부, AL지부, P지부, AM지부, AN지부, AO지부, Q지부, AP지부, AQ지부, R지부, AR지부가 포함되어 있다)를 실었는데, 그 내용은 "정권이 아닌 국민의 공무원이 되고 싶습니다. 공무원은 민주주의·서민경제·한반도 평화·노동복지에 대한 걱정의 말도 할 수 없습니다. 모이자! 7. 19. 교사·공무원 시국선언 탄압규탄, 민주회복 시국대회. 2009. 7. 19.(일) 16시 AS"으로 되어 있었다.

O는 같은 날 각 본부·지부에 2009. 7. 13.부터 2009. 7. 27.까지 AF 독자게시판에 W의 시국선언을 지지하는 내용의 의견 광고(이하 '이 사건 릴레이광고'라 하고, 전면광고 및 릴레이광고를 합쳐 '이 사건 각 광고'라 한다)를 내고 같은 내용의 현수막을 해당 자치단체 청사 건물 외벽에 걸도록 지침을 시달하였고, 그에 따라 2009. 7. 13.부터 2009. 7. 27.까지 AF 독자게시판에 W의 시국선언을 지지한다는 내용의 O 산하 각 본부·지부 명의의 릴레이광고가 게재되었는데, O 부산지역본부 AH지부, V지부, AI지부, AJ지부, AK지부, T지부, AL지부, P지부, AO지부, Q지부, AR지부, R지부, AQ지부 명의의 광고는 2009. 7. 27.자 AF 8면에 게재되고, 위와 같은 내용이 기재된 현수막이 서울특별시 서초구 등 27개 O 소속 지부에 게시되었다.

AT 시국대회(이하 '이 사건 시국대회'라 한다)

2009. 7. 19. 16:00경부터 같은 날 17:00경까지 AU에서 AV정당 AW 의원, AX 의원, AY정당 AZ 의원, BA BB정당 대표, BC AE 위원장, BD 전 AE 위원장, W 소속 조합원 1,100명, O 소속 조합원 150명, AB 소속 조합원 100명, AC 소속 조합원 50명 정도가 참가한 가운데, W 사무처장 BE의 사회로 '7. 19. 2차 범국민대회'의 사전행사로서 "BF대회"가 개최되었다.

원고 A는 "공무원들은 신문광고를 통해 시국선언을 하고 있다. 공무원 노조통합을 이뤄 민생민주를 위한 공무원노조로 거듭날 것이다"라고 연설하였고, 원고 B은 O 부산지역본부의 깃발을 들고 원고 A 등 발언자들의 선창에 따라 구호를 제창하는 방법 등으로 위 규탄대회에 참가하였는데, 집회 참가자들은 "온 국민의 시국선언으로 BG악법 저지하자"라는 구호를 외쳤고, '시국선언 탄압중단', '4대강 죽이기 절대 안 돼' 및 '언론악법 저지'라는 정치적 구호가 기재된 종이 모자를 쓰고 '민주주의 죽이지 마라', 'BG악법 이제 그만, 대한민국을 살려줘' 및 '4대강 삽질 STOP' 등과 같이 현 정부를 비판하는 정치적 주장이 기재된 피켓을 들거나 'BH단체', 'AY정당', 'BI정당', 'BJ정당', 'BB정당', 'BK노동조합', 'BL단체', 'BM단체' 등 정당과 노동단체 및 사회단체의 깃발을 들고 집회에 참가하였다.

또한 이날 AU에는 "976명 해고자는 전국 노동자의 미래, BN 정리해고를 함께 막아내자"는 평택 BN 관련 주장이 담긴 '사회화의 노동'이라는 유인물, "대한민국 민주주의 서민경제 남북평화 AY정당이 지키겠습니다"라는 정치적 주장이 담긴 AY정당보, 'BG심판과 민주회복을 위한 대학생 행동연대' 등 정치적 주장이 담긴 정당 당보나 현 정부를 비판하는 유인물이 배포되었다.

BO 범국민대회

같은 날 17:00경부터 19:00경까지 AU에서 BP BQ 노조 위원장의 사회로 'BO범국민대회'가 진행되었는데, 집회 참가자들은 "언론악법 철회하고 언론자유 보장하라! 비정규직 다 죽는다, 정규직화 시행하라! 혈세낭비 환경파괴 4대강 죽이기 중단하라! 시국선언 탄압 말고 표현의 자유 보장하라!"는 구호를 제창하였고, '언론악법 중단, 시국선언 탄압 중단, 비정규직 해고 중단, 4대강 죽이기 중단'이라고 기재된 길이 10미터의 천을 찢는 집단 퍼포먼스를 진행하였다.

또한, BR단체 BS 공동대표는 "반 BG전선을 만들어 똘똘 뭉쳐 투쟁해 나가자"라고 연설하고, AE BC 위원장은 "우리 노동자들은 BN 공권력 투입과 미디어법 강행처리 시 전면 파업에 돌입할 것이다"라고 연설하였으며, BT 언론노조 위원장은 "언론악법 폐지를 위해 BG정권에 맞서 끝까지 투쟁할 것이다"라고 연설하였다. 계속하여 AY정당 AZ 의원은 "언론은 민주주의 생명이다. 미디어법은 절대로 통과되어서는 안 된다"라고 연설하고, BU정당 AW 의원은 "현 정부는 서민정부를 죽이고 있다"라고 연설하였으며, BJ정당 BV 의원은 "현 정부와 한판 붙어서 이 지구상에서 영원히 격리시키자"라고 연설하였다.

원고들에 대한 징계처분과 소청심사 결과 등

부산광역시장의 징계조치 협조 요청 부산광역시장은 2009. 8. 6. 피고들에게 "공무원노조 불법집단행위 관련자 징계조치 협조 요청"을 통해 이 사건 시국선언을 기획·주도하거나 직접 참여한 O 핵심관계자, 지역본부장 및 이 사건 전면광고, 릴레이광고, 현수막 게시 등을 통해 이 사건 시국선언에 주도적으로 참여한 O 소속 본부장 또는 지부장을 징계할 것을 요청하였다.

원고들에 대한 징계처분 및 소청결과

원고 A

피고 H구청장은 2009. 9. 7. 부산광역시 인사위원회 위원장에게 위 원고가 이 사건 시국대회를 기획하고 주도하였다는 이유로 중징계 의결을 요구하였다.

부산광역시 인사위원회는 2009. 10. 8. "원고 A가 W 시국선언 지지성명을 발표하고, 시국선언 강행입장을 표명하는 등 이 사건 시국대회를 추진한 행위, 이 사건 시국대회에 참여하여 대회사를 한 행위, 이 사건 전면광고를 게재하고 O 홈페이지에 팝업창을 띄우는 등 이 사건 시국대회에 참석을 독려한 행위, O 각 지역본부 및 지부별로 W 시국선언을 지지하는 현수막을 달도록 지침을 내린 행위"는 지방공무원법 제48조(성실의 의무), 제49조(복종의 의무), 제55조(품위유지의 의무), 제58조(집단행위의 금지), 구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 공무원노조법'이라 한다) 제3조(노동조합 활동의 보장 및 한계), 제4조(정치활동의 금지) 규정을 위반한 것이라고 보아 해임 처분을 의결하였고, 피고 H구청장은 2009. 10. 26. 위 원고에 대하여 해임처분을 하였다.

위 원고는 부산광역시 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 위 위원회는 2010. 2. 2. 이를 기각하였다.

위 원고는 2010. 9. 13. 서울중앙지방법원 2010고합220 지방공무원법위반 사건에서, 이 사건 해임처분 사유의 행위를 함으로써 지방공무원법 제58조 제1항에서 금지하는 '공무 외의 일을 위한 집단행위'를 하였다는 이유로 벌금 200만 원의 형을 선고받았다.

원고 B

피고 I구청장은 2009. 9. 7. 부산광역시 인사위원회 위원장에게 위 원고가 불법대회인 이 사건 시국대회를 개최하고 깃발을 내세워 주도적으로 참여하였다는 이유로 중징계 의결을 요구하였다.

부산광역시 인사위원회는 2009. 10. 8. "원고 B이 정치적 성격의 범국민대회를 이용하여 불법대회인 이 사건 시국대회를 개최하고, 깃발을 내세워 주도적으로 참여한 행위"는 지방공무원법 제48조(성실의 의무), 제49조(복종의 의무), 제55조(품위유지의 의무), 제58조(집단행위의 금지), 구 공무원노조법 제3조(노동조합 활동의 보장 및 한계), 제4조(정치활동의 금지) 규정을 위반한 것이라고 보아 강등 처분을 의결하였고, 피고 I구청장은 2009. 10. 23. 위 원고에 대하여 강등처분을 하였다.

위 원고는 그 무렵 부산광역시 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 위 위원회는 2010. 2. 2. 이를 기각하였다.

위 원고는 2010. 1. 5. 부산지방법원 2009고단5223 지방공무원법위반 사건에서, 이 사건 강등처분 사유의 행위를 함으로써 지방공무원법 제58조 제1항에서 금지하는 '공무 외의 일을 위한 집단행위'를 하였다는 이유로 벌금 300만 원의 형을 선고받았다.

원고 C

피고 J구청장은 2009. 9. 1. 부산광역시 인사위원회 위원장에게 위 원고의 이 사건 전면광고 게재 및 시국대회 참여 독려행위, 이 사건 릴레이광고 행위에 대하여 중징계 의결을 요구하였다.

부산광역시 인사위원회는 2009. 10. 8. 위 원고의 위 행위가 지방공무원법 제48조(성실의 의무), 제49조(복종의 의무), 제55조(품위유지의 의무), 제58조(집단행위의 금지), 구 공무원노조법 제3조(노동조합 활동의 보장 및 한계), 제4조(정치활동의 금지) 규정을 위반한 것이라고 보아 정직 1월 처분을 의결하였고, 피고 J구청장은 2009. 10. 23. 위 원고에 대하여 정직 1월의 징계처분을 하였다.

위 원고는 위 처분에 대하여 부산광역시 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였고, 위 위원회는 2010. 2. 2. 위 징계처분을 감봉 1월로 변경하는 결정을 하였다.

한편, 피고 J구청장은 위 원고의 행위에 대하여 문답서 등 형식으로 조사하는 등의 조치는 없었다.

원고 D

피고 K구청장은 2009. 9. 1. 부산광역시 인사위원회 위원장에게 위 원고의 이 사건 전면광고 게재 및 시국대회 참여 독려행위, 이 사건 릴레이광고 행위에 대하여 중징계 의결을 요구하였다.

부산광역시 인사위원회는 2009. 10. 8. 위 원고의 위 행위가 지방공무원법 제48조(성실의 의무), 제49조(복종의 의무), 제55조(품위유지의 의무), 제58조(집단행위의 금지), 구 공무원노조법 제3조(노동조합 활동의 보장 및 한계), 제4조(정치활동의 금지) 규정을 위반한 것이라고 보아 감봉 1월 처분을 의결하였고, 피고 K구청장은 2009. 10. 27. 위 원고에 대하여 감봉 1월의 징계처분을 하였다.

위 원고는 위 처분에 대하여 부산광역시 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였고, 위 위원회는 2010. 2. 2. 위 징계처분을 견책으로 변경하는 결정을 하였다.

한편, 위 원고에 대한 조사결과보고에 따르면, 위 원고는 위 징계사유와는 무관하다고 주장하고 있으나, 이 사건 각 광고에 Q 지부 명의로 게재되어 있어 관련성을 부인할 만한 객관적 증거가 없고, 위 광고에 대하여 이의를 제기하거나 어떤 조치를 취하지 않은 것은 묵시적으로 인정하여 시국선언을 지지한 것과 다를 바 없으므로 중징계가 필요하다는 의견이다.

원고 E

피고 L구청장은 2009. 9. 8. 부산광역시 인사위원회 위원장에게 위 원고의 시국선언 탄압규탄 스티커 부착행위, 이 사건 전면광고 게재 및 시국대회 참여 독려행위, 이 사건 릴레이광고 행위에 대하여 중징계 의결을 요구하였다.

부산광역시 인사위원회는 2009. 10. 8. 위 원고의 위 행위가 지방공무원법 제48조(성실의 의무), 제49조(복종의 의무), 제55조(품위유지의 의무), 제58조(집단행위의 금지), 구 공무원노조법 제3조(노동조합 활동의 보장 및 한계), 제4조(정치활동의 금지) 규정을 위반한 것이라고 보아 감봉 1월 처분을 의결하였고, 피고 L구청장은 2009. 10. 27. 위 원고에 대하여 감봉 1월의 징계처분을 하였다.

위 원고는 위 처분에 대하여 부산광역시 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 위 위원회는 2010. 2. 2. 이를 기각하였다.

한편, 위 원고는 이 사건 징계사유에 관한 문답에서 스티커를 부착한 행위에 대하여는 이를 인정하고, 이 사건 각 광고에 대하여는 자신과는 무관하다고 하였는데, 위 원고에 대한 조사보고서에 따르면, 이 사건 각 광고가 R지부의 동의 없이 일방적으로 신문광고에 표시한 것으로 그 사실을 나중에 알게 되었다고 하나, 위 광고게재 이후 그에 대하여 이의를 제기하거나 어떤 조치를 취하지 않은 것은 묵시적인 동의로 여겨진다면서 중징계가 필요하다는 의견이다.

원고 F

피고 M구청장은 2009. 9. 1. 부산광역시 인사위원회 위원장에게 위 원고의 이 사건 전면광고 게재 및 시국대회 참여 독려행위, 이 사건 릴레이광고 행위에 대하여 중징계 의결을 요구하였다.

부산광역시 인사위원회는 2009. 10. 8. 위 원고의 위 행위가 지방공무원법 제48조(성실의 의무), 제49조(복종의 의무), 제55조(품위유지의 의무), 제58조(집단행위의 금지), 구 공무원노조법 제3조(노동조합 활동의 보장 및 한계), 제4조(정치활동의 금지) 규정을 위반한 것이라고 보아 감봉 1월 처분을 의결하였고, 피고 M구청장은 2009. 11. 2. 위 원고에 대하여 감봉 1월의 징계처분을 하였다.

위 원고는 위 처분에 대하여 부산광역시 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였고, 위 위원회는 2010. 2. 2. 위 징계처분을 견책으로 변경하는 결정을 하였다.

한편, 위 원고는 이 사건 징계사유에 관한 문답에서 이 사건 각 광고에 대하여는 자신과는 무관하다고 하였는데, 위 원고에 대한 조사보고서에 따르면, 이 사건 각 광고가 T지부로 명시되어 있고, 위 원고가 이 사건 각 광고의 게재사실을 뒤늦게 알았다 하더라도 이에 대하여 이의를 제기하지 아니한 사실로 미루어 중징계가 필요하다는 의견이다.

원고 G

피고 N구청장은 2009. 9. 1. 부산광역시 인사위원회 위원장에게 위 원고의 이 사건 전면광고 게재 및 시국대회 참여 독려행위, 이 사건 릴레이광고 행위에 대하여 중징계 의결을 요구하였다.

부산광역시 인사위원회는 2009. 10. 8. 위 원고의 위 행위가 지방공무원법 제48조(성실의 의무), 제49조(복종의 의무), 제55조(품위유지의 의무), 제58조(집단행위의 금지), 구 공무원노조법 제3조(노동조합 활동의 보장 및 한계), 제4조(정치활동의 금지) 규정을 위반한 것이라고 보아 감봉 1월 처분을 의결하였고, 피고 N구청장은 2009. 11. 3. 위 원고에 대하여 감봉 1월의 징계처분을 하였다.

위 원고는 위 처분에 대하여 부산광역시 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였고, 위 위원회는 2010. 2. 2. 위 징계처분을 견책으로 변경하는 결정을 하였다.

한편, 피고 M구청장은 위 원고의 행위에 대하여 문답서 등 형식으로 조사하는 등의 조치는 없었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4호증, 을가 1 내지 8호증, 을나 1, 2호증, 을라 1 내지 3호증, 을사 1 내지 4호증, 을자 1 내지 5호증, 을타 1 내지 5호증, 을파 1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 각 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 징계처분에 대한 당사자의 주장 등 가. 징계사유의 부존재 원고들은 아래와 같은 사유를 들어 이 사건 각 징계처분은 위법하다고 주장한다.

원고 C, D, E, F, G 시국대회 참여를 독려하기 위한 이 사건 각 광고 게재에 관여한 적이 없다. 위 각 광고 게재는 BW조합 내지 부산지역본부가 위 원고들과는 아무런 협의 없이 독자적으로 결정하여 추진한 것인데, 원고들 소속의 각 지부 직원들이 위 원고들의 허락을 받는 등의 조치를 취함이 없이 위 부산지역본부의 요구에 따라 광고비를 송금하였던 것이고, 위 원고들이 소속 각 지부 명의로 이 사건 각 광고게재를 동의한 사실이 없다.

원고들

원고들의 위 각 행위를 징계하는 것은 이 사건 시국대회가 개최된 이후인 2009. 11. 30. 대통령령 제21861호로 개정되어 신설된 국가공무원 복무규정 제3조 제2항을 소급하여 적용하는 것이어서 소급처벌금지의 원칙에 반한다.

원고들의 위 각 행위는 구 공무원노조법 제4조에서 금지하는 '정치활동'에 해당하지 않을 뿐만 아니라 같은 법 제3조 제1항의 노동조합과 관련한 정당한 활동에 해당한다.

원고들의 위 각 행위는 지방공무원법 제58조 제1항 본문에서 금지하는 공익목적에 반하거나 직무집행을 저해하는 집단행위에도 해당하지 않을 뿐만 아니라 설령 그렇지 않다 하더라도 노동조합과 관련된 정당한 활동으로서 구 공무원노조법 제3조 제1항에 따라 그 적용이 배제된다.

이 사건 시국대회 참가 등이 불법임을 전제로 한 피고들의 직무명령은 정당한 직무상 명령이 아니기 때문에, 정당한 직무와 관련하여 부과된 의무인 성실의 의무, 복종의 의무, 품위유지의 의무에 위배되지도 않는다.

징계양정의 부당 설령 원고들에 대한 위 징계처분의 징계사유가 정당하다고 하더라도, 1 원고들의 행위는 표현의 자유 범위 내의 행위들로서 보호되어야 할 측면이 강한 점, 2 원고들 중 이 사건 시국대회에 참석한 사람은 2명(원고 A, B)에 불과하고, 나머지 원고들은 집회에 참가한 사실이 전혀 없는 점, 3 이 사건 징계처분 전에 징계를 받은 전력이 없는 점, 4 원고 A에 대한 해임처분, 원고 B에 대한 강등처분으로 인한 불이익은 1회 집회참가 행위에 비하여 너무나 가혹한 점 등의 여러 사정에 비추어 이 사건 각 징계처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

피고들 원고 C, D, E, F, G은 이 사건 각 광고게재 행위를 알고 있었으므로 위 원고들에 대한 이 사건 각 처분은 정당하고, 원고들의 행위 및 비위의 정도 등 여러 사정에 비추어 이 사건 각 징계는 재량권을 벗어났다고 볼 수 없다.

관계법령 별지 기재와 같다.

원고 C, D, E, F, G의 주장에 관한 판단

일반적으로 행정기관의 징계요구에 대하여 징계혐의자가 그 사실을 부인하는 경우 그에 대한 입증책임은 비록 엄격한 형사소송법상의 증거법칙이 적용되지는 않는다 하더라도 징계사실을 주장하는 행정기관이 부담한다고 할 것이고 그와 같은 입증 또는 소명이 부족한 경우 그로 인한 불이익은 행정기관이 부담하여야 한다고 봄이 상당하다(공무원징계령 제7조 제6항도 행정기관의 장이 징계의결을 요구할 때에는 징계사유에 대한 충분한 조사를 한 후에 그 증명에 필요한 '혐의 내용을 증명할 수 있는 공문서 등 관계 증거자료' 또는 '혐의 내용에 대한 조사기록 또는 수사기록' 등을 징계위원회에 제출하도록 정하고 있는바, 이 역시 징계사유에 대한 행정기관의 입증책임을 밝힌 규정으로 보인다).

위와 같은 법리를 기초로 앞서 본 인정사실에다가 당심 증인 BX, BY, BZ의 각 증언, CA사, CB사, CC 주식회사에 대한 각 사실조회촉탁결과와 변론 전체의 취지를 보태면 알 수 있는 다음 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 위 원고들이 이 사건 각 광고가 이루어지는 과정에서 O와 사전에 협의하였다거나 광고게재를 동의함으로써 이 사건 시국대회에 관여하였다고 보기 어렵고, 피고들이 제출한 증거만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하므로 위 원고들에 대하여 이 사건 각 광고를 게재함으로써 시국대회 참여를 독려하였다는 사유로 한 이 사건 각 처분은 위법하다.

이 사건 전면광고 게재 및 시국대회 참여 독려행위, 이 사건 릴레이광고 행위를 함으로써 위 원고들이 지방공무원법 관련 규정을 위반하였다는 것인바, 시국대회 참여 독려행위의 구체적 행위태양이 없어 이 사건 전면광고 게재행위를 두고 시국대회 참여 독려행위로 본 것으로 여겨진다.

앞서 본 바와 같이, 위 원고들 소속의 각 구청장 중 이 사건 각 광고 게재행위의 경위에 관하여 해당 원고들에 대하여 문답서를 작성하는 등으로 조사를 하지 아니한 구청이 있고, 조사를 하였더라도 이 사건 각 광고 게재는 BW조합 내지 부산지역본부가 원고들과 아무런 협의 없이 독자적으로 행한 것으로 자신들과 무관하다고 위 원고들이 진술하였던 반면, 위 원고들 소속 각 구청장들은 위 원고들이 이 사건 각 광고의 게재사실을 뒤늦게 알았다 하더라도 이에 대하여 이의를 제기하지 아니한 사실 등에 중점을 두어 이 사건 징계에 이르렀던 것으로 보인다.

위 원고들 소속 지부에서 부산지역본부로 이 사건 각 광고의 지부 분담금을 송금한 사실은 인정되나, 아래와 같은 사정에 비추어 위 사정만으로는 위 원고들이 이 사건 각 광고에 관여하였다고 보기에 부족하다. 1 위 원고들 소속 각 지부에는 지부사무실을 따로 두고 각 지부가 채용한 직원들로 하여금 지부의 문서수발, 연락업무, 금전출납 등의 업무를 맡아 처리하도록 하고, 위 원고들은 각자의 부서에서 고유업무를 수행한 것으로 보인다. 2 O 부산지역본부는 어떠한 행사에 필요한 각 지부의 분담금을 조달할 경우, 위 직원들을 통하여 각 지부의 분담금을 송금받았는데, 이 사건 각 광고비도 통상의 분담금 형식으로 위 직원들로부터 송금받아 BW조합 내지 부산지역본부가 독자적으로 이 사건 각 광고에 관한 계약을 체결한 것으로 보이고, 이에 대하여 위 원고들이 관여하였다고 볼 만한 증거는 없다. 3 위 직원들은 통상 월말 내지 익월초에 지부장에게 당해월의 지출 등 사안에 관하여 보고를 하나, 큰 지출이 발생하는 등 특별한 사정이 없는 경우, 2~3개월간에 걸친 금전출납 등의 자료로써 지부장에게 보고하는 것으로 보이고, 각 지부의 1년 예산이 약 1억 원 정도임에 반하여 분담금으로 송금한 돈이 99,000원인 사실에 비추어, 위 직원들이 부산지역본부에 위 돈을 송금한 후 위 원고들에게 이를 바로 보고한 것으로 보이지는 아니하고, 위 원고들이 위 송금사실을 알았다고 볼 만한 증거 역시 없다.

위 원고들 소속 지부의 명칭이 포함된 이 사건 각 광고가 게재된 사실을 사후에 알고 상당한 기간 내에 BW조합 내지 부산지역본부 등에 항의하거나 시정을 요구하는 등의 조치를 취하지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로는 위 원고들이 이 사건 각 광고에 지부의 명의를 사용하는 것에 묵시적으로 동의하였다고 인정하기는 어렵다.

위 원고들 소속 피고들은 이에 대하여, 이 사건 전면광고와 이 사건 릴레이 광고에 참여한 것으로 표시된 지부들이 서로 다르고 특히 이 사건 릴레이광고가 여러 차례에 걸쳐 각 O 본부 및 지부 명의로 신문에 게재된 점에 비추어 보면 BW조합이 소속 지부와 아무런 협의나 동의 없이 산하 지부의 이름을 일괄적으로 사용하였다고는 볼 수 없다는 취지로 주장하나, 위와 같은 사정만으로는 위 원고들이 이 사건 각 광고에 그들의 지부 명의를 사용할 것에 명시적으로나 묵시적으로 동의하였다고 추단할 수는 없으므로, 위 피고들의 이러한 주장은 받아들일 수 없다.

원고 A, B, E<1>의 각 행위가 징계사유에 해당하는지 여부

소급처벌금지의 원칙에 반한다는 주장에 관하여 지방공무원 복무규정이 2009. 11. 30. 대통령령 제21862호로 개정되면서 '공무원은 집단·연명으로 또는 단체의 명의를 사용하여 국가 또는 지방자치단체의 정책을 반대해서는 아니된다'는 취지의 조문이 신설된 사실은 이 법원에 현저하나, 앞서 본 바와 같이 위 원고들 소속 피고들이 위 원고들에 대한 징계의 근거로 삼은 조항은 위 지방공무원 복무규정이 아니므로, 원고들의 위 주장은 나머지 점에 관하여 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

"정당한 노동조합 활동"이고, 금지된 "정치활동" 내지 "집단행위"가 아니라는 주장에 관하여 (가) 구 공무원노조법 제1조, 제3조 제1항, 제4조, 제8조 제1항, 노동조합 및 노동관계 조정법 제2조 제4호의 규정 내용을 종합하여 볼 때, 구 공무원노조법 제3조 제1항의 '공무원의 노동조합과 관련된 정당한 활동'이라 함은 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하기 위한 것이라고 해석함이 상당한 반면, 이 사건에서, W의 2009. 6. 18.자 시국선언은 '촛불시위 수사', 'Z 수사', '용산 화재사건', '남북관계 경색' 등 현 정부의 정책을 비판하는 것이었고, O 등 3개 단체는 위 시국선언에 동조하면서 공동으로 시국선언을 할 것을 결정하였는데, 원고 A는 이에 따라 O 위원장으로서 이 사건 시국대회를 주도적으로 준비·개최하고 단상에 올라가 대회사로 "공무원들은 신문광고를 통해 시국선언을 하고 있다. 공무원 노조통합을 이뤄 민생민주를 위한 공무원노조로 거듭날 것이다"라고 연설하여 위 집회의 목적이 W 시국선언에 대한 정부의 고발·징계 조치의 철회요구 및 현 정부에 대한 정치적 비판임을 밝혔으며, 원고 B은 O 부산지역본부장으로서 이 사건 시국대회를 주도적으로 개최하고 O 부산지역본부의 깃발을 들고 시국대회 발언자들의 선창에 따라 구호를 제창하는 방법으로 위 규탄대회에 직접 참가하였으며, 원고 E는 O의 시국선언 탄압규탄 스티커 부착 지시에 따라 L구청의 각 실·과를 순회하며 위 스티커를 부착하는 등으로 W가 발표한 시국선언의 내용을 지지한다는 의사를 밝히고, 조합원들의 시국대회 참가를 독려하였다. 한편, 이 사건 시국대회의 내용은 '온 국민의 시국선언으로 BG악법 저지하자', '시국선언 탄압중단', '4대강 죽이기 절대 안 돼' 및 '언론악법 저지', '비정규직 해고 중단' 등이 담긴 구호, 피켓, 깃발, 정당 당보나 유인물, 집단 퍼포먼스, 정당 및 시민단체의 연설 등을 통한 정치적 주장으로 이루어졌는바, 위와 같은 이 사건 시국대회의 추진 경위, 그 내용 및 원고들의 각 행위는 각 정당, 단체와 연계하여 정부를 압박하면서 정부정책 결정과정에 영향력을 행사하기 위한 정치적 의사를 표현하는 행위라고 할 것이고, 구 공무원노조법 제3조 제1항의 "정당한 노동조합 활동"의 범주에 속하는 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하기 위한 것이라고 볼 수 없다.

위 원고들의 위와 같은 행위는 아래와 같은 점에 비추어 구 공무원노조법 제4조에서 금지하는 "정치활동"에 해당한다. 구 공무원노조법 제4조는 "노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니된다"고 규정하고 있는바, 1 구 공무원노조법은 공무원의 직무 및 신분의 특수성, 공무원의 직무수행이 일반 국민의 자유와 권리에 미치는 영향력 등을 고려하여 헌법 제37조 제2항의 법률유보에 따라, 공무원 노동조합의 활동범위를 원칙적으로 공무원 노동조합 또는 그 조합원의 보수, 복지, 그 밖의 근무조건 등 경제적·사회적 지위 향상을 위한 활동에 한정시키고, 법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 그 활동 범위에서 제외시키고 있는 점(구 공무원노조법 제3조, 제8조), 2 국가공무원법 및 지방공무원법상 '정치운동'의 금지 규정이 있음에도,

그리고 금지된 집단행위에 관하여 살펴보면, 지방공무원법 제58조 제1항 본문은 "공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다"고 규정하고 있고, 여기서 '노동운동'이란, 근로자의 근로조건 향상을 위한 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 등 근로3권에 터 잡은 행위를 뜻하는 것으로 해석되므로, '공무 이외의 일을 위한 집단행위'라 함은 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원이 하는 모든 집단행위를 말하는 것이 아니라, 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 지방공무원법의 입법취지, 지방공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등에 비추어 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위'로 평가되는 행위를 일컫는바(대법원 2004. 10. 15. 선고 2004도5035 판결, 대법원 2007. 9. 6. 선고 2005도4199 판결 등 참조), 이 사건에서, 원고 A는 '촛불시위 수사', 'Z 수사', '용산 화재사건', '남북관계 경색' 등을 언급하면서 현 정부의 공권력 남용으로 기본적 인권이 심각하게 훼손되어 민주주의의 위기가 초래되었고, 이는 현 정부의 독단과 독선적 정국운영에서 비롯되었다는 주장으로 이루어진 W의 시국선언을 지지하고, 3개 공무원노조가 공동으로 시국선언할 것을 결정하는 한편, 이 사건 전면광고 게재 및 산하 본부 및 지부에 이 사건 릴레이 광고, 현수막 게시 등 이 사건 시국대회 참여를 독려하는 활동을 하도록 지침을 시달함으로써 O 소속 공무원들이 이 사건 시국대회에 참석하게 하였을 뿐 아니라 직접 시국대회 대회사를 연설하였고, 원고 B은 O 부산지역본부장으로서 O 지도부의 지침을 하부 지부에 전달하고 이 사건 시국대회를 주도적으로 개최하는 한편, 직접 O 부산지역본부 깃발을 들고 시국대회에 참여하였으며, 원고 E는 O 하부 지부의 지부장으로서 O 지도부의 지침에 따라 L구청의 각 실·과를 순회하며 앞서 본 스티커를 부착하는 등으로 조합원들의 시국대회 참여를 독려함으로써 당시 시국상황 인식을 둘러싼 갈등과 혼란을 유발하고, 공무원의 정치적 중립성에 대한 국민의 신뢰에 부정적인 영향을 미쳤다고 봄이 상당하고, 이러한 사정에 비추어 볼 때 위 원고들의 그 주된 목적은 근로조건 개선에 있는 것이 아니고, 정부를 압박하면서 정부정책에 반대하는 주장을 관철시키기 위한 데에 있었고, 이는 집단적 정치활동임과 동시에 공무원의 정치적 중립성을 침해하는 것이다(이 사건 시국대회가 휴일에 개최되었다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다).

성실, 복종, 품위유지 의무를 위반한 것이 아니라는 주장에 관하여 지방공무원법 제48조의 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적인 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 하고, 지방공무원법 제55조의 품위유지의무는 국민으로부터 널리 공무를 수탁하여 국민 전체를 위해 근무하는 공무원의 지위에 비추어 공무원의 품위손상행위는 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로 공무원에게 직무와 관련된 부분은 물론 사적인 부분에서도 건실한 생활을 할 것을 요구하는 것이고, 여기서 '품위'라 함은 주권자인 국민의 수임자로서 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말하는 것이라 할 것이므로, 특정 정당 또는 정치세력과 연계하여 정부를 압박하면서 정부정책 결정과정에 영향력을 행사하기 위한 정치적 의사표현 행위에 해당하는 위 원고들의 행위는 공무원의 성실의 의무와 품위유지의 의무를 위반한 것에 해당한다. 또한, 위 원고들이 이 사건 각 비위행위를 하는 데에 근무에 지장을 초래할 정도의 시간이 필요하지 않다고 하더라도, 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 할 공무원의 성실 의무는, 그 직무공정성에 악영향을 미치고 국민들에 대한 신뢰를 침해할 위험이 큰 행위를 하지 않을 의무에까지 미치므로, 위 원고들 소속 피고들이 위 원고들에게 시국대회에 참여하거나 그 홍보활동을 하지 못하도록 한 것은 정당한 직무상 명령에 해당하고, 위 원고들이 이를 위반하여 위 각 행위를 한 것은 지방공무원법에서 규정한 복종의 의무에도 위배된다고 봄이 상당하다.

원고 A, B, E의 징계양정에 대한 판단

판단기준 공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인가는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있으며, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 하고, 징계권의 행사가 임용권자의 재량에 맡겨진 것이라고 하여도 공익적 목적을 위하여 징계권을 행사하여야 할 공익의 원칙에 반하거나 일반적으로 징계사유로 삼은 비행의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 징계처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 위반하거나 또는 합리적인 사유 없이 같은 정도의 비행에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 징계처분을 선택함으로써 평등의 원칙에 위반한 경우에 이러한 징계처분은 재량권의 한계를 벗어난 처분으로서 위법하다.

원고 A 위 원고는 이 사건 시국대회를 주도적으로 추진하였을 뿐만 아니라 대회사를 하는 등 O 위원장으로서 맡은 역할에 비추어 보면 엄정한 책임이 요구된다고 볼 여지도 있다. 그러나 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고 H구청장이 징계사유로 삼은 시국대회 주도 등의 사유만으로 공무원의 신분을 박탈하는 해임처분을 한 것은 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권의 한계를 벗어난 것으로서 위법하다.

지방공무원법 제70조는 징계의 종류로서 파면, 해임, 강등, 정직, 감봉, 견책을 열거하고 있고, 지방공무원 징계 및 소청 규정은 파면, 해임, 강등, 정직을 중징계로, 감봉, 견책을 경징계로 규정하고 있는데, 이러한 법의 규정취지 내지 입법자의 의도는 어떠한 징계사유가 있을 경우 징계권자에게 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적 등을 고려하여 필요하고 충분한 범위의 징계를 택할 수 있는 정도의 재량을 부여한 것으로 보아야 할 것이다.

위 원고의 시국선언에 대한 지지성명이나 이 사건 시국대회의 참여 등은 파업이나 태업이 아닌, 사회 내지 업무에 미치는 충격이 덜한 방법으로 이루어졌다.

공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 사항을 규정한 공무원노조법이 2005. 1. 27. 제정되어 시행되었으나 공무원이 국민으로서 누리는 표현의 자유가 국민 전체 봉사자로서 갖춰야 할 정치적 중립성과 충돌할 때 어떤 범위에서 허용될 것인지에 대해서 여러 가지 견해가 있는 것이 현실이고, 이에 따라 위 법의 수범자인 원고로서도 법적으로 허용되는 행위의 범위에 대하여 명확한 판단을 내리기에는 어려움이 있었다고 보인다.

위 원고는 이 사건 해임처분 당시까지 20년여 동안 내무부장관 포상, 부산광역시장 포상 각 1회 받는 등 평소 근면 성실하게 근무하여 왔고, 징계를 받은 전력이 없었던 사실에 비추어, 위 행위는 O 위원장의 지위에서 비롯되었다고 볼 여지도 여전히 있어 보이는 점, 우리 사회에는 여전히 여러 가지 갈등요소가 존재함은 물론 이러한 갈등을 극복해 나가는 등으로도 성숙의 과정을 걷고 있으므로 위와 같은 갈등요소에 중심에 섰다는 이유로 일벌백계의 엄중한 징계를 할 것이 아니라 그 신분을 유지시켜 주면서 직급을 강등하는 등의 조치로서도 갈등해결의 모색 등 차원에서 징계의 목적을 충분히 달성할 것으로 보이는 점, 뿐만 아니라 위 원고와 비교하여 징계전력 측면에서 책임요소가 중해 보이는 원고 B이 강등처분을 받은 점 등 사정을 종합하여 보면, 위 원고의 신분을 박탈하는 해임으로까지 나아가야 할 것으로 보이지는 아니한다.

징계권자인 피고 H구청장도 2010. 11. 16. '원고 A가 그 동안 성실 근면하게 공무를 수행하여 왔고, O 위원장으로 활동하면서 공무원들의 권익신장에 노력하였다'는 취지의 탄원서를 제출하면서 선처를 호소하였다.

원고 B 앞서 본 위 원고의 비위 행위의 내용 및 정도와 더불어 위 원고에 대하여 이 사건 비위사실과 동일한 집단행위로 2005. 5. 24. 정직 3월의 징계를 받은 전력이 있었던 점 등을 종합하여 보면, 위 원고에 대한 징계양정이 재량권을 벗어난 위법한 처분이라고 볼 수 없다.

원고 E 위 원고는 이 사건 각 광고를 게재함으로써 시국대회 참여를 독려하는 등의 행위를 하였다고 보기는 어려운 점, 위 원고가 그간 업무에 불성실하였다고 볼 만한 사정이 보이지 아니하는 점, 더구나 이 사건 각 광고 건에 관하여는 관련 원고들이 대부분 견책의 경징계처분이 내려졌던 점 등을 종합하여 보면, 위 원고에 대한 감봉징계는 징계권자에게 맡겨진 재량권의 한계를 벗어나 위법하다고 할 것이므로 이를 다투는 위 원고의 주장은 이유 있다.